O diagnóstico do marco legal da avaliação institucional e, por extensão, da regulação da educação superior resulta de investigação sobre a diversificada legislação produzida nas últimas décadas no país sobre avaliação.
A partir da Constituição de 1988, considerada a lei maior que regulamenta a atual oferta da educação superior no país, das sucessivas medidas provisórias, passando pela Lei de Diretrizes e Bases - LDB n° 9.394 de 20 de dezembro de 1996, pelo Plano Nacional de Educação - PNE - Lei n° 1.072/2001 e por vários textos legais, dentre eles a Lei no 10.861/ 2004, que instituiu o SINAES, do Decreto no 5.773/06, que trata das funções de regulação, supervisão e avaliação na educação superior, e, recentemente a Portaria n° 1/07, que regulamenta o calendário de Avaliações do Ciclo do SINAES, constata-se indiscutivelmente a importância da avaliação institucional associada à idéia de melhoria de qualidade na Educação Superior.
Ao analisarmos a trajetória histórica da legislação, identificamos que esses marcos legais trouxeram importantes transformações para a estruturação da educação nacional, enfatizando os processos avaliativos como mecanismos impulsores da qualidade do ensino e que contribuem para os processos de acreditação e regulação de cursos e de Instituições de Ensino Superior.
A Constituição de 1988 declara o ensino livre à iniciativa privada, atrelado ao cumprimento das normas gerais da educação quais sejam a autorização e avaliação da qualidade pelo poder público (art.209 - II), incorporando dessa forma a avaliação como um requisito de funcionamento do sistema. Exige que o ensino possua um padrão de qualidade e refere que as universidades gozam de autonomia.
Art.206 - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] VII - garantia de padrão de qualidade;
Art.207 - As universidades gozam de autonomia didático - científica administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
[...]
Art.209 O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;
Mas é na década de 90 que surge um interesse crescente sobre avaliação da educação superior de tal forma que no final da década já se configurava como uma das políticas públicas do governo e um dos temas mais publicados em periódicos nacionais. Dentre os periódicos nacionais, identificou-se a Revista Avaliação com 68% do total das publicações sobre avaliação institucional, no período de 1997 a 2004, contando com a publicação média de 1 (um) artigo ao mês, no período citado.
Dias Sobrinho e Ristoff (2000, p. 52-53), explicitam que o processo de reflexão desencadeado pela avaliação tem como conseqüência levar-nos a assumir a responsabilidade efetiva da gestão política e da gestão acadêmica e científica da instituição. É, pois, necessária a institucionalização da avaliação como parte de um processo de reflexão e tomada de decisões.
Entendem que as instituições devem assumir a avaliação como parte de seu cotidiano, que reconheçam a avaliação como parte de sua rotina acadêmica, constituindo-se, assim, num instrumento efetivo para iluminar a construção de uma nova concepção de universidade na sociedade brasileira.
Respaldada na Lei no 9.131 de 24 de novembro de 1995 que criou e estabeleceu as funções do novo Conselho Nacional de Educação - CNE: normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro da Educação, a avaliação institucional ganha destaque ao ser proposta, pela primeira vez, como atribuição do Ministério da Educação, conforme o Art. 6o: “formular e avaliar a política nacional, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem”.
No sistema vigente no país, a avaliação possui um importante papel nas políticas de educação superior. A constatação de que os custos no ensino superior, tanto em termos absolutos como relativos, tornam-se cada vez mais elevados traz ao Estado a necessidade de informação e da prestação de contas da qualidade e da amplitude dos serviços que as Instituições de ensino superior prestam à sociedade em ensino, pesquisa e extensão. Em função disso, tem sido reforçada a concepção e a prática de avaliação segundo a qual a função de regulação e controle predomina sobre da formação e emancipação institucional. No entanto, cabe enfatizar as diferenças destas duas concepções e práticas de avaliação na Educação Superior: uma comprometida com a transformação acadêmica, em uma perspectiva formativa emancipatória; a outra mais vinculada ao controle de resultados e do valor de mercado, com visão regulatória. Assim, duas tendências se evidenciam nos processos avaliativos realizados pelo Sistema, ambas consideram a avaliação como uma atividade essencial para o aperfeiçoamento acadêmico, a melhoria da gestão universitária e a prestação de contas de seu desempenho para a sociedade (SINAES, 2004, p. 21-22).
Estas diversas iniciativas têm marcos e objetivos que expressam não somente o estado da arte da avaliação em cada momento da realidade, mas também concepções e perspectivas distintas do ensino superior e de seu papel na sociedade brasileira.
Caracterizam-se neste período (últimos 15 anos), resumidamente, por duas grandes tendências, uma voltada para o controle e hierarquização entre as instituições e a outra voltada para identificação das insuficiências e das potencialidades de instituições do sistema, com vistas à melhoria e mudança em seu funcionamento. Tais tendências expressam diferenças quanto à concepção de avaliação e às suas finalidades e, por conseqüência, adotam metodologias diferentes (DIAS SOBRINHO; RISTOFF, 2000, p. 51).
Tais concepções, com ênfases e objetivos diferentes, concorrem cada uma com instrumentos diferentes, mas considerados adequados a seus propósitos e, interpretam os resultados como forma de diagnóstico que permite ampliar o conhecimento sobre as IES, dentre outros.
No entanto, cabe enfatizar as diferenças entre essas concepções e práticas de avaliação na educação superior; uma comprometida com a transformação acadêmica, em uma perspectiva formativa/emancipatória e outra mais vinculada ao controle de resultados e do valor de mercado, com visão regulatória.
Para cumprir com essas atribuições, a Lei no 9.131/95 determinou que o MEC deveria contar com a colaboração do CNE composto pela Câmara de Educação Básica, (CEB), e pela Câmara de Educação Superior (CES).3
Art.7º O Conselho Nacional de Educação composto pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação Superior, terá atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro da Educação e do Desporto, de forma a assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional.
Neste período as primeiras publicações sobre Avaliação Institucional já anunciavam uma preocupação com o necessário controle da qualidade das IES, em decorrência do crescimento e da expansão do ensino superior privado no país onde a matrícula que
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No que se refere à Câmara de Educação Superior, o § 2o do art. 9° da Lei de no 9.131 de 24 de novembro de 1995 definiu algumas atribuições relativas a processos de avaliação institucional, da educação superior como: analisar e emitir parecer sobre os resultados dos processos de avaliação da educação superior;deliberar sobre relatórios encaminhados pelo MEC sobre o reconhecimento de cursos e habilitações oferecidas por IES, assim como sobre autorização prévia daqueles oferecidos por instituições não universitárias: deliberar sobre a autorização, o credenciamento e o recredenciamento periódico de IES, inclusive de universidades , com base em relatórios e avaliações apresentados pelo MEC (SINAES, 2004, p. 27-28).
representava 40% em 1960, atinge hoje aproximadamente 80% (ANTEPROJETO..., 2005), levando-se em conta a grande diversificação de instituições e de cursos e a evidente concentração regional.
Entre os anos 1991 a 2004 as instituições de ensino superior cresceram 118%, os cursos 180% e as matrículas 123%. A questão que se impõe é: como manter a qualidade neste sistema de educação que continua a se expandir em número de instituições credenciadas para oferta de ensino na modalidade à distância e no aumento da oferta de cursos superiores de ensino tecnológico? (MOROSINI, 2007).
Garantir a qualidade é uma expressão que designa o ato formal de certificação de uma instituição ou programa, para efeitos de informação pública e fins burocrático-jurídicos. A garantia de qualidade é dada pelos Estados nacionais, e, crescentemente, por agências transnacionais criadas para tais fins. Os governos aumentam os controles e os sistemas de “garantia de qualidade” e cada vez mais empregam indicadores objetivos de desempenho (DIAS SOBRINHO, 2006, p. 12-13).
2.5 PROGRAMA DE AVALIAÇÃO DAS UNIVERSIDADES BRASILEIRAS: EM BUSCA