Proudhon (2001) afasta-se das teorias contratualistas clássicas e apresenta uma abordagem original do federalismo, visto que o define não apenas como sistema de passagem de uma soberania unitária para soberanias compartidas, mas como princípio geral de organização social. Sua preocupação não consiste em apenas negar a autoridade mediante a ampliação da liberdade, mas em articular dialeticamente essas duas categorias, de modo a constituir um sistema não só político mas também social e econômico. Na verdade, Proudhon aprofunda a sua crítica à centralização estatal, mas não propõe como alternativa a sua eliminação, e sim a sua limitação a um sistema federal total, em que haja respeito à autonomia dos grupos particulares, bem como garantia de autoridade e liberdade na unidade.
Para o autor, o Estado estava subordinado aos interesses e às demandas dos produtores e dos agrupamentos de produção como centros autônomos. Nesse sentido, as comunas são centros de poder político e administrativo com soberania ilimitada, havendo pluralidade de soberanias. Caberia à autoridade central tão- somente coordenar os esforços das comunidades locais. A comuna seria o grupo natural formado pela comunidade local, ao passo que os estados eram considerados pelo autor como grupos constituídos artificialmente. Portanto, a base do federalismo de Proudhon é a comuna e não o Estado e, nesse ponto, sua abordagem do federalismo aproxima-se daquela de Tocqueville.
Contudo as aproximações ficam aí, tendo em vista que a defesa do federalismo de Proudhon não significa um afastamento do anarquismo a que se filiava. Ao contrário, o federalismo significava para o autor um sistema condizente com a realidade social múltipla e complexa, ao passo que a centralização era um artifício. O federalismo seria, assim, expressão da realidade social e representaria, do ponto de vista teórico, a dialética dos equilíbrios. Representava, assim, não um rompimento com o anarquismo, mas uma nova forma de pensar o autogoverno e a soberania, em que não fosse necessário o abandono da autonomia.
A teoria dialética do equilíbrio de Proudhon parte do princípio de que toda ordem política é fundada a partir da tensão insolúvel e permanente entre autoridade e liberdade:
A autoridade supõe necessariamente uma liberdade que a reconheça ou a negue; a liberdade por seu lado, no sentido político do termo, supõe igualmente uma autoridade que lide com ela, a reprima ou a tolere. Suprima-se uma das duas, a outra não faz mais sentido: a autoridade, sem uma liberdade que discuta, resista ou se submeta, é uma palavra vã; a liberdade, sem uma autoridade que a equilibre é um contra-senso
(PROUDHON, 2001, p. 46).
Contudo, Proudhon situa esses dois princípios de forma distinta, uma vez que a autoridade seria um princípio inscrito na ordem natural, enquanto a liberdade estaria inscrita numa ordem social e, portanto, histórica. Isso porque, segundo o autor, o princípio da autoridade está relacionado à estrutura patriarcal, familiar, monárquica, teocrática e magistral e tende naturalmente à centralização, enquanto a liberdade está relacionada ao pessoal, ao individualismo crítico, à divisão, à negociação e está mais afeita à descentralização. Assim, para Proudhon, todos os sistemas de governo e todas as constituições políticas estão assentados na relação dialética entre esses dois princípios, inclusive o federalismo.
A partir desses dois princípios, Proudhon propõe a classificação de quatro possibilidades de formas de governo, definindo a maneira de exercer e distribuir o poder. Num regime de autoridade, cuja característica é a indivisibilidade do poder, a monarquia (governo de todos por um só) e o comunismo (governo de todos por todos); e, num regime de liberdade, cuja característica é a divisão do poder, a democracia (governo de todos por cada um) e a anarquia (governo de cada um por cada um). Importante observar que o autor acredita que nenhuma dessas formas de governo possa concretizar-se com rigor em seu estado puro, até porque isso colidiria com a sua teoria dialética do equilíbrio entre os princípios de autoridade e de liberdade.
Evocando Rousseau, Proudhon considera que o princípio da liberdade está assentado no contrato social, no pacto, na convenção, ou seja, pressupõe a adesão de todos os indivíduos igualmente ao sistema. É justamente dessa adesão que se obtêm os direitos de cidadania, cuja base, portanto, é a igualdade. Contudo o autor
não vê a democracia constituída pelo pacto social como uma forma de governo simples, pois “[...] a organização do governo liberal ou democrático é mais complicada, mais sábia, com uma prática mais laboriosa e menos fulgurante que a do governo monárquico: ela é, por conseguinte, menos popular” (PROUDHON, 2001, p. 59).
Para Proudhon, a idéia de contrato, significando uma convenção pela qual uma ou mais pessoas se obrigam em relação às outras, é essencial para a reflexão sobre o mundo político e não está totalmente ausente dos regimes monárquicos ou da família, assumindo o caráter de obrigação unilateral do monarca ou do pai, conforme o caso. Todavia, o contrato político num regime liberal e democrático é, ao mesmo tempo, sinalagmático e comutativo.
Nesse sentido, o contrato político para Proudhon significa a federação, uma vez que o cidadão deve receber do Estado na proporção daquilo de que abre mão para aderir à relação contratual e, ao mesmo tempo, deve ter a sua liberdade assegurada, excetuando aquela liberdade que foi objeto do contrato. A condição essencial do contrato é o princípio de que a parte de soberania e iniciativa dos contratantes deve ser maior do que aquela que abandonam. E isso constitui, justamente, a diferença entre a sua perspectiva de contrato e aquela de Rousseau, para quem o contrato significava a alienação total de cada indivíduo aos interesses da coletividade (vontade geral). Para Proudhon, significa alienação apenas parcial para aqueles objetos determinados pelo contrato:
FEDERAÇÃO, do latim foedus, genitivo foederis, quer dizer pacto, contrato, tratado, convenção, aliança etc., é uma convenção pela qual um ou mais chefes de família, uma ou mais comunas, um ou mais grupos de comunas ou Estados, obrigam-se recíproca e igualmente uns em relação aos outros para um ou mais objetos particulares, cuja carga incumbe especial e exclusivamente aos delegados da federação.[...]
O que faz a essência e o caráter do contrato federativo, e para o qual chamo a atenção do leitor, é que neste sistema os contratantes, chefes de família, comunas, cantões, províncias ou Estados, não somente se obrigam sinalagmática e comutativamente uns em relação aos outros, como se reservam individualmente, formando o pacto, mais direitos, liberdade, autoridade, propriedade, do que o abandonam (PROUDHON, 2001, p. 90, grifo do autor).
Assim, para o autor, as atribuições da União não podem exceder em quantidade e extensão às atribuições das autoridades comunais, e estas, por sua vez, não podem
exceder às atribuições dos cidadãos, sob o risco de centralização autoritária, em vez de república democrática. Se a quantidade e a extensão da autoridade central devem ser reduzidas ao mínimo indispensável, o papel do Estado é menos executivo do que legislativo. O Estado exerce um papel de fundação, de criação, de instalação, portanto é um papel bem limitado, mas não significa a sua completa eliminação, como defendia o anarquismo:
O Estado não é um empreiteiro de serviços públicos, o que seria identificá- lo com as indústrias que se encarregam da empreitada dos trabalhos da cidade. O Estado quer edite, quer aja ou inspecione, é o gerador e o diretor supremo do movimento; se por vezes põe mãos à obra, é a título de primeira manifestação, para dar impulso e apresentar um exemplo. Realizada a criação, feita a instalação ou inauguração, o Estado retira-se, abandonando às autoridades locais e aos cidadãos a execução no novo serviço (PROUDHON, 2001, p.99).
Todavia, o autor destaca que a educação é um dos serviços públicos que não podem prescindir do papel mais ativo da autoridade central, mas sem que seja diminuída a liberdade de ensino.21 Parece-nos, assim, que Proudhon defende uma
escola pública, mas não estatal, em que o Estado tenha muito mais o papel de fundação, de criação, do que o de executor ou de formulador de diretrizes:
Claro, não acredito na possibilidade de organizar a instrução do povo sem um grande esforço da autoridade central, mas não deixo de ser menos adepto da liberdade de ensino, como de todas as outras liberdades. Eu quero que a escola seja tão radicalmente separada do Estado como da própria Igreja (PROUDHON, 2001, p.100).
A defesa de Proudhon é encaminhada no sentido de um fortalecimento do poder local levado às últimas conseqüências. Mais radicalmente do que para Tocqueville, a liberdade comunal deve constituir, para Proudhon, a base da federação, que deve seguir três princípios básicos: grupos pequenos e soberanos unidos por um pacto federativo; distribuição e separação de atribuições entre os órgãos do governo, e autoridade central reduzida ao papel de iniciativa geral. É justamente por causa desse terceiro princípio que o autor critica a federação norte-americana, pois considerava que a Constituição havia atribuído poderes desmedidos ao presidente e que isso caracterizava um perfil de Estado unitário.
21
A liberdade de ensino defendida por Pierre-Joseph Proudhon não pode ser confundida com aquela propugnada pelos liberais, defensores da desoficialização do ensino, e tampouco com a dos católicos, que pregavam o não-monopólio e o não-subsídio estatal. Como ressalta o próprio autor na passagem acima, a liberdade de ensino significava a separação radical da escola tanto do Estado quanto da Igreja.
Por fim, o autor propõe a criação de uma federação agrícola-industrial como complemento e sanção à federação política. Seria uma união de estados independentes com o propósito de proteção recíproca do comércio e da indústria e de subtrair os cidadãos desses estados da exploração capitalista e financeira. Chegou-se então à idéia de uma organização federativa total que uniria tanto os aspectos de organização política-administrativa, quanto os aspectos econômicos, sendo esses preponderantes, segundo o autor, para não haver o comprometimento da liberdade até então alcançada pelos povos.
Essa proposta tem seus desdobramentos para a educação, na medida em que o autor, no limite, defende a idéia de uma federação universal como forma de universalizar a oferta de escolaridade média, visto que a federação agrícola- industrial seria a responsável pela organização igualitária de todos os serviços públicos, o que não poderia ser realizado nem por uma monarquia burguesa, nem por uma democracia unitária:
Um cálculo simples porá isso em evidência. A média de instrução a dar aos dois sexos, em um Estado livre, não pode abranger um período inferior a dez ou doze anos, o que perfaz mais ou menos o quinto da população total, ou seja, na França, sete milhões e meio de indivíduos, rapazes e moças, em trinta e oito milhões de habitantes. Nos países em que os casamentos produzem muitas crianças, como na América, essa proporção é ainda mais considerável. São portanto sete milhões e meio de indivíduos dos dois sexos aos quais se trata de dar, em uma medida honesta, mas que não teria certamente nada de aristocrático, instrução literária, científica, moral ou profissional. Ora, qual é na França o número de indivíduos que freqüenta as escolas secundárias e superiores? Cento e vinte e sete mil, quatrocentos e setenta e quatro, segundo a estatística do Sr. Guillard. Todos os outros, no total de sete milhões, trezentos e setenta mil
quinhentos e vinte e cinco, estão condenados a nunca passar da escola
primária. Mas era preciso que todos lá fossem: os comitês de recrutamento verificam a cada ano um número crescente de analfabetos. O que fariam os nossos governantes, pergunto, se lhes fosse necessário resolver este problema de dar uma instrução média a sete milhões, trezentos e setenta mil, quinhentos e vinte e cinco indivíduos, além dos cento e vinte e sete mil, quatrocentos e setenta e quatro que ocupam as escolas? Que poder têm aqui, o pacto unilateral de uma monarquia burguesa, o contrato de
beneficiência [sic] de um império paternalista, as fundações caritativas da
Igreja, os conselhos de previdência de Malthus, e as esperanças da livre troca? Todos os comitês de salvação pública, com o seu vigor revolucionário, falhariam. Tal objetivo não pode ser atingido senão por meio de uma combinação de aprendizagem e escolaridade que faça de cada aluno um produtor: o que suporia uma federação universal. Não conheço fato algum mais arrasador para a velha política que este (PROUDHON, 2001, p.133-134, grifos do autor).
A idéia original de federação surgida nos Estados Unidos é tributária das teorias contratualistas. Vimos que a federação norte-americana incorporou os princípios do contratualismo de Hobbes e de Locke, tendo surgido muito mais em função da necessidade de resolver o problema da dispersão dos estados confederados, do que para ampliar a participação política dos cidadãos nos moldes da democracia direta de Rousseau. A federação norte-americana teve como finalidade a restrição da participação nas decisões políticas, instituindo o princípio da representação com perfil elitista.
Se há algum componente democrático na proposta original do federalismo norte- americano, podemos identificá-lo na repartição de poderes entre coletividades políticas e territoriais e o centro. Contudo, o pressuposto é uma relativa autonomia dessas coletividades, sendo, portanto, admitida a desigualdade ou, se quisermos, uma igualdade limitada aos aspectos de igual obediência ou de igual liberdade de ação, conforme as demandas da conjuntura política.
Já o federalismo vislumbrado por Tocqueville tem como base o poder local. Talvez, por isso, Tocqueville tenha identificado a federação norte-americana como um artifício legal, visto que, para ele, a base da democracia na América era a comuna. Apesar disso, o autor propõe um equilíbrio entre centralização governamental e centralização administrativa, por reconhecer que determinadas atividades e funções são mais afeitas ao governo central, enquanto outras são mais bem desempenhadas pelos poderes locais, sugerindo um equilíbrio entre centralização e descentralização que garanta a democracia e progressivamente a igualização das condições sociais.
Proudhon resgata o pacto social de perfil político de Rousseau para definir a federação como um princípio geral de organização social, situando-o numa perspectiva democrática de repartição igualitária do poder político entre todos os cidadãos, o que supera mesmo a idéia de “vontade geral” de Rousseau. Avança, portanto, na idéia de que a federação deve comportar um equilíbrio dialético entre autoridade e liberdade. Mas enfatiza a comuna ou poder local como a instância máxima de decisão na vida política, com uma idéia de federação que leva a descentralização às últimas conseqüências, porquanto o poder parte da comuna
para o centro e o centro só agiria em perfeita compatibilidade com as demandas comunais.
Parece-nos que o debate sobre federalismo e poder local, bem como o debate sobre poder local e educação estão perpassados pelos dilemas do debate desses autores clássicos. Ambos os debates (o político e o educacional) trazem a posição da preponderância do centro sobre o local, o seu inverso, a preponderância do local sobre o centro e a solução conciliatória entre centro e periferia. Cada país, independente do regime unitário ou federalista, enfrenta ainda hoje as ambigüidades entre centralização e descentralização.
No Brasil, a descentralização desde muito cedo foi assumindo contornos federalistas e depois municipalistas. Adotou-se como idéia corrente a fórmula que identifica o federalismo com maior democracia e maior descentralização e, no geral, referimo- nos a esses aspectos como componentes essenciais de qualquer federação. Constatamos que essa fórmula precisa ser bastante relativizada, na medida em que, como tributária da idéia de contrato social, a idéia de federação (ou o contrato federativo) pode estar vinculada a uma lógica de perfil bastante centralizador e até mesmo antidemocrático.
Como ocorreu nos Estados Unidos, no Brasil também houve um período em que não havia soberania nacional, visto que, na condição de colônias, estavam sujeitos aos ditames da ordem política e econômica das metrópoles (respectivamente Inglaterra e Portugal). Todavia, como acentua Caio Prado Júnior (1987), a natureza e a forma dos arranjos coloniais foram distintas, pois, nos Estados Unidos, havia uma colonização com características ligadas ao empreendedorismo e, no Brasil, uma colonização com marcantes características predatórias.
Partindo dessa distinção, buscamos, neste trabalho, traçar uma história tanto das instituições políticas ligadas ao nosso processo de centralização/descentralização (no caso o município e a federação) quanto das idéias políticas sobre essas instituições, com a finalidade de compreendê-las na sua articulação com o debate sobre centralização/descentralização do ensino.
1.4 CONSIDERAÇÕES SOBRE UMA HISTÓRIA DAS IDÉIAS E DAS