Strategisk organisering av fast ansatte

Agustin Gordillo (1973, p.196-212), examinando a participação no processo de planejamento em geral, afirmou que a planificação95 não pode ser obra de um grupo de homens, sendo necessária a participação da população para assegurar a eficácia e a permanência do plano. Como exemplos de participação, indicou as comissões mistas na França e os conselhos econômicos e sociais na Argentina. Segundo este autor, o consenso no processo de participação é “condição de legitimidade das decisões, mas não assegura a sua eficácia”, sendo que, ampliando sua abordagem, afirma que a democracia representativa deve ser complementada

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com as formas semidiretas, por meio de canais e procedimentos de participação política como comissões mistas e conselhos (GORDILLO, 1973, p. 201).

A Constituição Federal brasileira, em seu primeiro artigo, caput, explicita que o Estado Brasileiro constitui-se num Estado Democrático de Direito e no o parágrafo único deste mesmo dispositivo, complementa “ser o regime democrático fundado no princípio da soberania popular, pois todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”.

Bonavides (1993, p. 60), há tempos, identifica a crise na democracia representativa brasileira, que implicaria numa “ruptura” entre o Estado e a sociedade, entre o cidadão e seu representante, entre os governantes e os governados. Em que pese a democracia participativa, proposta por Bonavides, preserve mecanismos representativos, assemelhando-se a uma democracia semidireta, possui em relação a esta última uma “diferença capital: seu centro de gravidade, sua mola chave, em todas as ocasiões decisivas, é a vontade popular, é o povo soberano”.

Eis que a evolução da democracia participativa foi retratada pela Constituição Federal, além de outros institutos, por meio da Iniciativa Popular (artigos 14, III e 61, parágrafo 2º), referendo popular (artigo 14, II e artigo 49, XV) plebiscito (artigo 14 e 18 ) e a ação popular (artigo 5º, LXXIII).

O Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001) ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal que tratam da política urbana, definiu os critérios para o exercício democrático do planejamento urbano, previsto no artigo 29, XII e XIII da Constituição Federal.

A gestão democrática da cidade é reconhecida pelo Estatuto da Cidade, como uma das diretrizes gerais da política urbana, conforme se depreende do inc. II do art. 2º, que assenta uma determinação clara: as políticas e os instrumentos devem ser elaborados e executados com a participação da população e das associações representativas dos vários segmentos da comunidade. Este princípio resulta na obrigação do Poder Público municipal não se omitir e nem se isentar de suas responsabilidades para tratar de assuntos que, tradicionalmente, foram tratados de forma centralizada pelo Estado brasileiro.

Além disso, o Estatuto da Cidade considerou no Capítulo II, a gestão orçamentária participativa como instrumento de planejamento municipal (art. 4º, inc. III, letra “f”) e o plebiscito e o referendo popular como Instrumentos jurídicos e políticos (art. 4º, inc. V, letra “s”) da Política Urbana.

E ao dispor sobre o processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, determina que os Poderes Legislativo e Executivo Municipais garantam, na forma do artigo 40, parágrafo 4º:

Além da participação da população em audiências e debates públicos, a participação democrática por meio da garantia de publicidade dos documentos e informações produzidas e do acesso de qualquer interessado a tais documentos e informações.

O Capítulo IV do Estatuto da Cidade dispõe sobre a Gestão Democrática da Cidade e apresenta, como conteúdo essencial, as normas do processo político- administrativo, que disciplina a participação dos cidadãos e dos habitantes no processo político, legislativo, administrativo, orçamentário e no controle social das atividades da gestão urbana. E o artigo 43 enumera os instrumentos de gestão democrática e participativa: I- órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; II- debates, audiências e consultas públicas; III- Conferências sobre assuntos de interesse urbano nos níveis nacional, estadual e municipal e IV- iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Tais mecanismos devem (ou deveriam) expressar a democracia participativa na sua mais concreta acepção: o povo assume o papel de controle final do processo político, possuindo a iniciativa e a sanção das leis ou atos normativos de interesse público e coletivo.

Dos Conselhos Gestores

Tratam-se de órgãos administrativos colegiados, compostos de representantes da sociedade e do Poder Público. De acordo com o artigo 43, inciso I do Estatuto da Cidade, resta consagrada a necessidade da adoção de conselhos nos níveis nacional, estadual e municipal para a consecução da política urbana. Neste caso, a composição dos Conselhos deverá contar com representantes dos

setores público e privado, de entidades da sociedade civil e de movimentos sociais ligados à questão da política de desenvolvimento e expansão urbana.

No âmbito municipal, os Conselhos devem ser criados por Lei Municipal que determinará sua composição, duração de mandatos, forma de indicação ou eleição dos participantes, além de suas atribuições, bem como a definição de seu caráter consultivo ou deliberativo.

Os Conselhos são órgãos autônomos, de natureza própria. Vale dizer, enquanto órgão colegiado administrativo se configura como um órgão integrante da Administração Pública responsável pela política urbana, o que não significa afirmar que esteja sujeito a qualquer subordinação hierárquica no exercício de suas atribuições. A independência perante os órgãos governamentais deverá ser preservada, uma vez que uma de suas atribuições consiste na fiscalização e atuação dos órgãos e autoridades públicas.

O Conselho pode ter uma composição paritária, dividido em dois blocos, equivalentes em tamanho e poder de representantes do Poder Público e da sociedade civil, ou tripartite, quando se entenda conveniente segmentar a representação da sociedade civil em dois grupos, um de usuários do espaço urbano, representados pelas associações de bairros, moradia, ONGs, entidades ambientalistas, entidades profissionais, e outro, com integrantes dos setores empresariais ligados à produção do espaço urbano, representados pelos incorporadores imobiliários.

E por último, como forma de assegurar o funcionamento deste órgão, é preciso definir dotação orçamentária própria e suporte técnico para o exercício de suas funções. Isto significa dizer, que o Conselho Municipal deverá priorizar a construção de um Fundo Municipal, com o objetivo de centralizar e gerenciar recursos destinados a propiciar apoio e suporte financeiro à implementação de projetos, planos e programas com vistas ao desenvolvimento urbano sustentável, no âmbito de sua atribuição e objetivos, firmados pela legislação municipal.

Destaca-se assim, que para a definição dos destinos da política de expansão urbana, a expressa consulta (e deliberação) ao Conselho Municipal, que detenha tal atribuição, é fundamental no processo de planejamento.

Dos Debates, Consultas e Audiências Públicas.

Com base no princípio do contraditório e da ampla defesa (artigo 5º, LV, da Constituição Federal) a audiência pública deverá ser utilizada como garantia processual dos direitos difusos e coletivos tanto pelo Executivo quanto pelo Legislativo, devendo fazer parte tanto dos processos administrativos quanto dos legislativos96. Na realidade, as audiências públicas e consultas públicas asseguram a consecução dos princípios constitucionais relacionados à atuação do Poder Público, tais como o da prestação de informações de interesse geral, presente tanto no artigo 5º, inciso XXXIII, como no princípio da publicidade, do artigo 37 da Constituição Federal. A realização de audiências e consultas públicas é instrumento também de garantia do acesso as informações públicas (art. 9º, Lei Federal 11.527/12).

O Estatuto da Cidade como forma de concretizar tais princípios constitucionais, no campo da política urbana estabeleceu nos artigos 2º, inc. XIII e 43,inc. II que os institutos das audiências públicas e consultas públicas sejam realizados com a participação da população e das associações representativas da sociedade, a fim de discutir-se os processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população.

A participação popular, por meio de debates, audiências públicas e consultas públicas devem ser asseguradas aos cidadãos e grupos sociais como forma de desenvolver o contraditório e a ampla defesa processuais, uma vez que traduz o exercício do direito da coletividade expor tendências, preferências e opções que possam conduzir o Poder Público a uma decisão com maior grau de aceitação acerca de assuntos de interesse desta própria coletividade.

Embora o Estatuto da Cidade, no artigo 43, II não tenha disposto acerca das situações em que se exija a obrigatoriedade da realização das audiências públicas e consultas, a própria interpretação conjugada entre os dispositivos constitucionais acima mencionados e o Estatuto da Cidade, artigo 2º, XIII proporciona a solução da

96 _{BRASIL. Constituição Federal. As audiências públicas fazem parte também da função jurisdicional do Estado,}

especialmente na justiça itinerante na qual sua realização está expressa no texto constitucional para os tribunais regionais federais (art. 107, §2º), os tribunais do trabalho (art. 115, §1º) e os tribunais de justiça (art. 125, §7º).

controvérsia jurídica: tais mecanismos de democracia participativa devem ser utilizados, no mínimo, para a divulgação e para a decisão sobre leis e atos normativos que disponham sobre aspectos relacionados às questões urbanas e ambientais, que reflitam na vida da população local.

Vale ressaltar, que as audiências e consultas públicas estão igualmente previstas na legislação ambiental97, especialmente no âmbito dos processos de licenciamento e criação de unidades de conservação. A audiência pública no processo de licenciamento e tem por objetivo a divulgação para a sociedade das informações sobre o projeto e discussão do RIMA, Relatório de Impacto Ambiental, que reflete as conclusões do EIA/Estudo de Impacto Ambiental98. Dependendo do tipo de empreendimento e seu impacto, podem ser realizadas uma ou várias audiências públicas com a finalidade de informar, esclarecer e coletar subsídios junto à sociedade sobre o empreendimento ou atividade em processo de licenciamento. Já a consulta pública é condição para criação de unidades de conservação (art. 22 da Lei Federal nº 9.985/00). Compete ao órgão executor proponente de nova unidade de conservação realizar a consulta pública, que tem a finalidade de subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados para a unidade. A consulta, neste caso, consiste em reuniões públicas ou, a critério do órgão ambiental competente, outras formas de oitiva da população local e de outras partes interessadas. No processo de consulta pública, o órgão executor competente deve indicar, de modo claro e em linguagem acessível, as implicações para a população residente no interior e no entorno da unidade proposta (art. 4º, Decreto Federal 4340/02).

Considerando os diferentes impactos no processo de expansão urbana, que remetem a decisões fundamentais, a exemplo da proibição e dos limites para a ocupação e construção no território municipal ou mesmo da utilização de instrumentos jurídicos de contenção, tais discussões devem ser compartilhados com a população.

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Nota da Autora: No que se refere à política ambiental há uma série de Resoluções do CONAMA prevendo procedimentos específicos, especialmente: Resolução CONAMA 01/86 – órgãos competentes no licenciamento realizam audiência pública sobre EIA RIMA. Resolução CONAMA 237 /97 – Audiência pública como etapa integrante do procedimento de licenciamento. Resolução CONAMA 06/86 – Regras para publicação no Diário Oficial. Resolução CONAMA 09/87 – Procedimentos da audiência no licenciamento ambiental.

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Das Conferências da Cidade

As Conferências da Cidade sobre assuntos de interesse urbano com fundamento nos artigos 2º, inc. II e 43, inc. III do Estatuto da Cidade são consideradas “fóruns” privilegiados para formação de uma cultura de participação popular e consulta democrática na formulação de políticas públicas.

Os Conselhos Federais, Estaduais e Municipais, por meio de Lei ou Decreto do Poder Executivo, deverão regulamentar, respectivamente, as Conferências de âmbito Federal, Estadual e Municipal. As Leis ou Decretos que instituírem as Conferências deverão estabelecer competências e matérias, deliberação, critérios e procedimentos para a escolha dos delegados, forma de organização e funcionamento da Conferência e previsão de um colegiado responsável pela organização da Conferência.

Deverão ser realizados a cada dois anos para avaliar a política urbana e definir as ações de governo e da sociedade. O propósito fundamental das Conferências é de estabelecer a mobilização entre o Governo e a sociedade civil para a discussão, avaliação e a formulação das diretrizes e instrumentos de gestão das políticas públicas, definindo uma agenda com planos de ação, metas e prioridades sociais para a cidade, fundamentais na construção da política municipal de expansão urbana.

Da Iniciativa Popular, do Referendo e do Plebiscito

Segundo Silva J.A. (1999), as primeiras manifestações da democracia participativa consistem nos institutos de “democracia semidireta”, que combinam instituições de participação direta com instituições de participação indireta, tais como:

A iniciativa popular pela qual se admite que om povo apresente projetos de lei ao legislativo, desde que subscritos por número razoável de eleitores, acolhida no art. 14, III e regulada no art. 61 parágrafo 2º. [...] em relação aos Municípios, já que se dispôs que a lei orgânica adotará a iniciativa popular de leis de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através da manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado. [...] O referendo popular que se caracteriza no fato de projetos de lei aprovados pelo legislativo devam ser submetidos à vontade popular, atendidas certas exigências, tais como pedido de certo número de eleitores, de certo número de parlamentares ou do próprio chefe do executivo, de sorte que o projeto se terá por aprovado apenas se receber votação favorável do corpo

eleitoral, do contrário, reputar-se-á rejeitado; está previsto no mesmo art. 14, II [...]

O plebiscito é também uma consulta popular, semelhante ao referendo; difere deste no fato de que visa a decidir previamente uma questão política ou institucional, antes de sua formulação legislativa, ao passo que o referendo versa sobre a aprovação de textos de projeto de lei ou de emenda constitucional, já aprovados; o referendo ratifica (confirma) ou rejeita o projeto aprovado; o plebiscito autoriza a formulação da medida requerida, e está previsto no art. 14, I [...] (SILVA J. A., 1999, p. 145/146),

Pelo fato da Constituição não ter fixado as matérias que podem ser objeto de iniciativa popular, com base nos princípios da democracia participativa, da soberania popular, da cidadania e do pleno exercício dos direitos políticos, é possível defender o entendimento de não restringir as matérias legislativas de iniciativa popular. Desta forma, não é mais possível sustentar, por exemplo, que assuntos de lei reservados à iniciativa do Poder Executivo não podem ser objeto de iniciativa popular.

Na esfera dos Municípios, a iniciativa popular poderá ser utilizada para apresentação de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou bairros, por meio da manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado, por força do artigo 29, XIII da Constituição Federal. Cabe à Lei Orgânica Municipal a função de regulamentar o processo legislativo da iniciativa popular, com o direito de apresentar emendas à Lei Orgânica, direito de defesa dos signatários do projeto de Lei na Câmara Municipal, prazo de tramitação e votação.

Embora os institutos de plebiscito e referendo tenham sido vetados, deixando de pertencerem ao inciso V do artigo 43, ainda são suscetíveis de serem utilizados pelos Municípios com base nos artigos 14, incs. I e II da Constituição Federal, artigo 6º da Lei Federal nº 9.709/98 e artigo 4º, inc. V, letra “s” do Estatuto da Cidade.

E ainda, com base no artigo 30, I e II da Constituição Federal, os Municípios poderão legislar sobre referendo e plebiscito, justamente para ampliar as oportunidades de consulta aos habitantes da cidade sobre assuntos de seu interesse, tanto no campo administrativo quanto no legislativo, importando em mais uma ferramenta que pode ser utilizada no planejamento da política municipal de expansão urbana.

Da Gestão Orçamentária Participativa

A gestão orçamentária participativa é considerada pelo artigo 4º inc. III, “f” e parágrafo 3º do Estatuto da Cidade como instrumento de planejamento municipal com base nos princípios constitucionais de participação popular.

Ressalte-se que o artigo 74, parágrafo 2º da Constituição Federal, confere legitimidade popular para que sejam denunciadas irregularidades ou ilegalidades contábeis e financeiras perante o Tribunal de Contas da União, deverá ser submetido a uma gestão democrática.

Na realidade, para que os cidadãos e associações em geral exerçam seu direito constitucional de fiscalizar as finanças públicas, sobretudo, os orçamentos públicos, necessário que lhe seja assegurado o direito à obtenção das informações sobre as finanças públicas, bem como a participação nas definições das prioridades da utilização.

É neste sentido que o artigo 4º, parágrafo 3º do Estatuto da Cidade traça uma clara associação entre participação e controle social. Deste modo, para exercer a fiscalização o cidadão necessita participar da gestão pública, cabendo ao Poder Público assegurar esta intervenção.

No caso, o artigo 44 do Estatuto da Cidade explicita, no campo municipal, a forma como ocorrerá a gestão democrática do orçamento participativo. De acordo com esta norma geral, é condição obrigatória para a aprovação do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual municipal pela Câmara Municipal a realização de debates, audiências e consultas públicas.

Deste modo, caberá aos Municípios, por meio de Lei Municipal, disporem de forma específica como será o processo de participação popular enquanto requisito obrigatório para aprovação das peças orçamentárias, com importantes efeitos no processo de planejamento da política de expansão urbana e dos investimentos a ela estreitamente ligados.

2.3.4 Justa Distribuição de ônus e benefícios e a Recuperação das mais valias