Vê-se assim, que no âmbito da competência legislativa concorrente entre a União e Estados-Membros (art. 24), incluindo nesta categoria a competência suplementar dos Municípios (art. 30, II), o direito urbanístico, a proteção do meio ambiente, a proteção ao patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico são consideradas matérias que devem ter normas gerais definidas pela União.
Entrementes, remanesce a competência legislativa municipal para os assuntos de interesse local, e neste aspecto, a questão do eventual conflito de normas de competência não possui um claro deslinde.
O art. 30, inciso II da Constituição Federal de 1988 prevê a chamada competência suplementar dos Municípios, consistente na autorização para regulamentar as normas legislativas federais e estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de competência desse ente federativo: interesse local (MORAES, 2009 p.315). O art. 30, inc. II da Constituição Federal preceitua caber aos Municípios suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, podendo o Município suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, embora não possa contraditá-la, e em nosso entender, inclusive em relação às matérias previstas no art. 24 da Constituição.
Para Almeida (2007, p. 59), as competências municipais privativas constantes do art. 30, referem-se à legislativa unicamente para os assuntos de interesse local e a suplementar (incisos I e II), sendo que as competências especificadas nos incisos, III, IV, V e VIII seriam competências de ordem administrativa. Neste entendimento, a competência para regular o ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso (art. 30, inc. VIII) seria administrativa e não legislativa.
No mesmo sentido, Machado (2013, p. 441):
A Constituição Federal previu dois tipos de competência para legislar, com referência a cada um dos membros da Federação: a União tem competência privativa e concorrente; os Estados e o Distrito Federal têm competência concorrente e suplementar; e os Municípios têm
competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual. (grifo nosso).
No âmbito das competências legislativas concorrentes da Constituição Brasileira, cabe-nos procurar compreender o que seriam as “normas gerais”, assim identificadas pelos parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º do art. 24, pois como visto, são incidentes nas matérias atinentes ao desenvolvimento urbano e ao meio ambiente.
De acordo com Ferraz-Junior (1994, p. 19-20), a expressão “normas gerais” exige que seu conteúdo seja analisado de maneira teleológica, pois devem se reportar ao “interesse fundamental da ordem federativa”. É remetida à norma geral aqueles temas e assuntos que, se particularizados, em face das peculiaridades de cada unidade federativa, engendrariam conflitos de âmbito nacional, ou extravasariam espacialmente o interesse de uma unidade federativa (FERRAZ JUNIOR, 1994, p. 18).
E ainda, em se tratando das normas gerais:
Estas hão de ser consideradas como instrumento de reforço das autonomias, de manutenção da diversidade da unidade, e, portanto, sua abrangência não pode ser alargada a ponto de atingir especificidades patentemente atribuíveis a cada um ou a apenas um dos entes federativos. (BRUNO-FILHO; DIAS, 2008, p.8)
Parece-nos adequada a concepção de que a natureza jurídico constitucional da norma geral implica na impossibilidade desta extrapolar as particularidades ou peculiaridades de um ou mais entes federativos. No caso, as normas gerais de política urbana e de política ambiental, exaradas pela União, devem (ou deveriam) respeitar tais limites, que evidentemente, não são claramente identificáveis.
Assim, é na esfera municipal que aparece mais fortemente esta questão. Segundo Meirelles (1996, p. 102):
Tudo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embora possa interessar também indireta e mediatamente ao Estado-membro e à União. O provimento de tais negócios cabe exclusivamente ao Município interessado, não sendo lícita a ingerência de poderes estranhos sem ofensa a autonomia local. Pode e deve o Município repelir tais interferências, partam elas de outro Município, do Estado-membro ou da União, através de qualquer de seus órgãos ou poderes. (grifo nosso).
Importante destacar, que “interesse local” não significa interesse privativo ou único, pois tal concepção reduziria o âmbito da Administração Municipal tal qual como foi consagrado na Constituição Federal. Assim, não há interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado Membro, como também, não existe um interesse nacional ou regional que não ressoe no Município, eis que são entes da Federação Brasileira. Sobressai-se o conceito de predominância de interesse.
[...] o entrelaçamento dos interesses dos Municípios com os interesses dos Estados, e com os interesses da Nação, decorre da natureza mesma das coisas. O que os diferencia é a predominância, e não a exclusividade (MEIRELLES, 1996, p. 101, grifo do autor).
Não obstante, a par do conceito de interesse local acima transcrito, não se pode olvidar, que a noção de “predominante” ou “preponderante” acarreta a interpretação da existência da competência material e legislativa exclusiva (ou privativa) do Município, nos termos dados pela Constituição Federal no artigo 30.
Nesse exato sentido, ensina Silva J.A. (1999, p.622) que a autonomia municipal estaria assentada em quatro capacidades:
[...]
(a) capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria;
(b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores as respectivas Câmaras Municipais;
(c) capacidade normativa própria, ou a capacidade de autolegislação mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar;
(d) capacidade de auto-administração, administração própria, para manter e prestar os serviços de interesse local. [...] (grifo nosso).
Entrementes, segundo o posicionamento externado por Almeida (2007, p. 59), referido anteriormente, as competências municipais privativas constantes do art. 30, referem-se à legislativa unicamente para assuntos de interesse local e à supletiva (incisos I e II), sendo que as competências especificadas nos incisos, III, IV, V e VIII seriam competências de ordem administrativa (material). Se adotado este posicionamento, a competência legislativa privativa dos Municípios estaria amparada nos assuntos de predominante interesse local. Neste caso, a competência para o adequado ordenamento territorial seria de natureza material e executiva. Cabe aqui esclarecer, que tal concepção jurídica não retiraria dos Municípios a competência constitucional para legislar sobre o ordenamento territorial, ou seja, sobre o uso, ocupação e parcelamento do solo e sobre as demais ações referidas no art. 30. Ou seja, a capacidade de elaborar leis municipais é tarefa implícita à autonomia municipal estampada no art. 30 da Constituição Federal.
No entanto, o posicionamento de Almeida (2007) acima externado refere-se à competência legislativa privativa. Este posicionamento merece análise mais
acurada, pois a interpretação do art. 30 da Constituição Federal não nos parece tarefa simples, especialmente no tocante a conceituação do que seriam os tais “assuntos de interesse local”.
Com efeito, quando o inc. VIII do citado art. 30 determina ser competência do Município “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”, remete às ações de cunho legislativo afetas ao ordenamento territorial - expresso nas normas de zoneamento, uso, ocupação e parcelamento do solo - que não podem ser excluídas, de pronto, das questões predominantemente de interesse local. Esta perspectiva, por si só, já asseguraria a competência legislativa privativa do Município para disciplinar o ordenamento territorial, com fulcro no inciso I do art. 30. Segundo Bruno- Filho e Dias (2008, p. 12):
Estabelecer uma relação de assuntos incontestavelmente de “interesse local”, com a pretensão de numerus clausus, é tarefa não só impossível como prejudicial ao exercício da autonomia municipal. De fato, distribuídos ao longo do território nacional, há entes municipais com características absolutamente distintas, inseridos em contextos socioeconômicos de extrema diversidade.
Nesta linha, no que concerne à esfera estadual, embora o art. 24 da Constituição Federal também atribua ao Estado-Membro a competência concorrente, juntamente com a União, para legislar sobre normas gerais de direito Urbanístico e Meio ambiente, essa competência não poderia interferir na autonomia do município, pois referida competência restringe-se a estabelecer normas suplementares às normas gerais da União naquilo que diz respeito à ordenação de seu território em nível supramunicipal e de coordenação.
Por outro lado, o panorama delineado por Almeida (2007), que encontra amparo ainda nos entendimentos de Moraes (2009) e Machado (2013), faz sentido do ponto de vista jurídico constitucional em face da dicção do art. 30 da Constituição Federal. Com efeito, se entendermos que, de fato, o Município ao dispor sobre as normas legais relacionadas ao uso, ocupação e parcelamento do solo deve submeter-se à disciplina legal (normas gerais) exarada pela União, este ente não deteria competência legislativa privativa para o ordenamento territorial, mas unicamente suplementar.
Neste caso, entretanto, não se pode olvidar da necessidade da interpretação sistemática da Constituição Federal, que igualmente atribuiu ao Município a competência para promover a política de desenvolvimento e expansão urbana, nos termos do artigo 182 da Constituição Federal. Assim, o texto constitucional expressamente dispôs que a política de desenvolvimento e expansão urbana será executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em Lei89 e elegeu o plano diretor municipal como o instrumento básico. Embora o caput e o parágrafo primeiro do art. 182 da Constituição Federal não tenha mencionado expressamente que o plano diretor deva conter o zoneamento municipal, pode-se admitir que este esteja implicitamente contido na “ordenação da cidade” (art. 182, parágrafo segundo) com vistas ao “pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade (art. 182 caput). (MACHADO, 2013, p. 245).
Neste aspecto, afirma Sundfeld (2002, p. 52) que o Estatuto da Cidade, que materializa a lei reclamada pela art. 182 da Constituição Federal de 1988, se constitui como um “conjunto normativo intermediário”, eis que a efetiva aplicação dos instrumentos nele previstos depende de “ulteriores desdobramentos legislativos”, em regra, a serem produzidos pelos Munícipios no exercício de seus competências próprias.
Em consequência, temos um panorama jurídico constitucional que estabelece, de um lado, competências legislativas privativas aos Municípios afetas unicamente ao interesse local e a capacidade de suplementar a legislação federal e estadual, mas de outro, elege o plano diretor ao status de instrumento legal de natureza constitucional e de âmbito estritamente municipal.
Logo, considerando a competência legislativa constitucional expressamente disposta no art. 182, e considerando a referência ao plano diretor como “instrumento básico”, parece-nos que as questões atinentes ao ordenamento territorial, em especial, o regramento jurídico da política de expansão, podem ser consideradas de exclusiva (ou privativa) competência legislativa municipal, mas desde que, sejam previstas no Plano Diretor.
Neste compasso, e a fim de igualmente delinear o papel dos Municípios, torna-se necessária a análise dos princípios e das diretrizes da política de
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Nota da Autora: As diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano foram estabelecidas pela União por meio do Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01, compreendida como a lei nacional de desenvolvimento urbano.
desenvolvimento e expansão urbana, estampadas no sistema jurídico constitucional brasileiro.
2.3 Dos Princípios e das diretrizes da política de desenvolvimento e de