O Direito Positivo no Brasil ficou, por muito tempo, numa zona cinzenta nas questões relativas à situação jurídica referente à organização dos espaços territoriais nos Municípios.
Esta dificuldade em obter conceitos e definições jurídicas já se colocava nas discussões de Direito Civil a respeito da distinção entre imóvel rural e imóvel urbano.
Na falta de leis que os discriminasse, a doutrina procurou fixar o critério diferencial na chamada “teoria da destinação”: se o imóvel era destinado a moradia, ao comércio ou a indústria qualificava-se como urbano; se destinado a agricultura ou pecuária, seria imóvel rural. Outros, ainda buscavam esta diferenciação no critério da “situação do imóvel”: se situado no perímetro urbano seria imóvel urbano; seria rural se estivesse fora deste perímetro urbano (SILVA J.A. 2012, p. 167).
Neste aspecto, a Zona Urbana ou Perímetro Urbano é a área territorial das cidades, com perímetro certo e delimitado, destinado a habitação, trabalho e recreação (MEIRELLES, 1996, p. 70). Trata-se então, de divisão administrativa derivada da competência municipal para a organização de seu território.
Já o conceito de Zona de Expansão Urbana foi pioneiramente fixado pelo Centro de Pesquisa e Estudos Urbanísticos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, por meio do Boletim nº 04 de 1960 que definiu: “Zona de Expansão Urbana é a que se reserva para receber novas edificações e equipamentos urbanos, no normal crescimento das cidades e vilas” (MEIRELLES, 1996, p.73).
Importante ressaltar, que do ponto de vista estritamente legal, estes conceitos foram ampliados e introduzidos no sistema jurídico brasileiro por meio do Código Tributário Nacional (Lei Federal nº 5.172 de 25.10.66), especialmente o art. 32. Com efeito, conforme prescreve o § 1° do art. 32, o Código Tributário Nacional adotou o
critério da situação ou localização para a definição de zona urbana, sendo que presentes pelo menos dois dos melhoramentos mencionados no § 1°, do art. 32 do CTN, pode a lei municipal declarar a área como sendo de zona urbana. Neste ponto, imóvel urbano seria aquele localizado em “zona urbana”, e imóvel rural, por consequência, seria aquele localizado fora desta zona.
A Lei Federal nº 11.977/2009, ao dispor sobre a regularização fundiária de assentamentos urbanos, preconiza normas diferentes daquelas elencadas no Código Tributário Nacional, em relação aos serviços e infraestrutura necessários para uma área ser considerada urbana:
Art. 47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se:
[...]
II – área urbana consolidada: parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:
a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; ou
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.
Neste exato sentido, a Lei Federal nº 12.651 de 25/05/2012, alterada pela Lei Federal nº 12.727 de 17/10/2012 (“Novo Código Florestal”) aponta esta mesma definição de área urbana consolidada, pois no art. 3º inc. XXVI define esta como “aquela de que trata o inciso II do caput do art. 47 da Lei no 11.977, de 7 de julho de
2009”.
Neste aspecto, percebe-se que para fins de regularização fundiária, o legislador federal pressupõe e elenca normas especiais em face do conceito geral externado pelo Código Tributário Nacional. E não por acaso, a Lei Federal n. 11.977/2009 reforçou a importância da demarcação formal, ou seja, por lei, da área urbana do Município, dispondo expressamente no art. 47 que “área urbana é a
parcela do território, contínua ou não, incluída no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica.”126
Já o § 2°, do art. 32, do CTN dispõe sobre áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, distintas, portanto, da área urbana. São áreas que, segundo a legislação municipal competente, podem ser consideradas urbanas, por expressa definição da lei local, sem que haja a necessidade de preencherem-se os requisitos previstos no § 1º, bastando a existência de “loteamentos aprovados”.
Perceba-se que o Código Tributário Nacional ao estabelecer o conceito de zona urbana, urbanizável e de expansão urbana, preocupa-se com o imóvel objeto de tributação. Com efeito, a legislação tributária, conforme o § 2° transcrito, só admite considerar urbanas, as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, sejam eles destinados à indústria, comércio ou habitação.
Nesta concepção, revela-se uma limitação inaceitável do ponto de vista urbanístico, uma vez que ao Município cabe estabelecer e delimitar as zonas de expansão urbana e urbanizáveis, antes e independentemente de qualquer loteamento. Com efeito, os loteamentos somente podem ser submetidos à aprovação do Município, nos limites das zonas previamente definidas para esta destinação urbanística, e não ao contrário, como indica a concepção do Código Tributário Nacional127.
Apesar disso, preferimos entender que a conceituação trazida pela legislação tributária, muito embora contenha um fator limitador impróprio no tocante à competência municipal, confere uma faculdade aos Municípios, qual seja a de alterar a legislação urbanística, ainda que de forma posterior, de maneira a considerar as áreas com ocupação consolidada, como urbanizáveis ou de expansão urbana. Tal entendimento revela-se necessário, particularmente nos casos de assentamentos precários de interesse social, que muitas vezes implantados de forma ilegal ou irregular, passaram a receber tratamento jurídico especial que possibilita a
126 BRASIL. Lei Federal nº 11.977/2009 Art. 47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos
urbanos, consideram-se:
I – área urbana: parcela do território, contínua ou não, incluída no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica; [...].
127 Segundo SILVA J. A. (2012, p. 166) “Os loteamentos seguem a configuração urbanística da zona. Não são os
loteamentos que dão qualificação urbanística ao solo. Esta é que é ´prius´ em relação àqueles, porque só o solo planejado para funções urbanas deve ser objeto de loteamento. Fora disso, é desordem urbanística, é permitir o crescimento desordenado das cidades, vilas e povoações.”
regularização fundiária. Esta, pois, é a dicção da Lei Federal n. 11.977/09 ao dispor sobre a regularização fundiária de interesse social e de interesse específico.
Da mesma forma, verifica-se a imprecisão na conceituação da legislação tributária, na medida em que as áreas urbanizáveis nem sempre são aquelas destinadas a unicamente aos loteamentos com destinação de habitação, indústria ou comércio. Podem por exemplo, destinar-se ao sistema viário, recebendo assim uma qualificação urbanística para cumprimento de outra função urbana, qual seja, a circulação.
Vale trazer à colação os julgados do Superior Tribunal de Justiça128, que decidiram que se o imóvel situa-se em área de expansão urbana, para efeito de lançamento e exigência de IPTU, não é necessária a presença, no local, dos melhoramentos mínimos referidos no art. 32, § 1º do Código Tributário Nacional.
Para além dos aspectos meramente tributários, a zona de expansão urbana, que pode também ser considerada “urbanizável”, segundo Silva J.A. (2012, p. 170- 171) deve:
Conservar-se para exprimir o conceito de áreas reservadas junto aos núcleos urbanos, para atender ao seu crescimento futuro; áreas que, a critério dos Municípios, venham a ser usadas e ocupadas para fins urbanos, predispostas, pois a receber os futuros loteamentos, bem ao contrário do que diz o Código Tributário Nacional.
Nesta linha, a simples delimitação (ou mera qualificação) de tais espaços territoriais não é suficiente, tornando-se imprescindível a necessidade do prévio planejamento.
As zonas de expansão urbana caracterizam-se justamente por serem “áreas de transição” para o urbano. Não se delimita (ou se projeta delimitações) de zonas urbanas, rurais e de expansão urbana sem ter-se previamente organizado o conjunto de instrumentos e medidas que objetivem o desenvolvimento sustentável e o cumprimento das funções sociais da propriedade e da cidade.
128
Superior Tribunal de Justiça. REsp 234.578/SP, Rei. Ministro João Otávio de Noronha, Segunda Turma, julgado em 12/05/2005, DJ 01/07/2005 p. 460 e REsp 185.234/SP, Rei. Ministro Ministro João Otávio de Noronha, Segunda Turma, julgado em 08/03/2005, DJ 16/05/2005 p.274
3.2.2.2 A atividade rural e as áreas ambientalmente protegidas
A atividade rural é termo usado para designar a atividade econômica desenvolvida na zona rural, ou no campo. Mas não basta apenas que seja atividade desenvolvida no campo: deve haver um envolvimento de produção ligada à terra, seja de natureza animal ou vegetal, sob orientação da ação humana.
Nos termos do Estatuto da Terra — Lei Federal nº 4.504/64 (art. 4º, inc. I) considera-se imóvel Rural, o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, desde que se destine à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial.
Segundo parecer do IRIB (Instituto de Registro Imobiliário do Brasil) sobre o georreferenciamento de imóveis rurais e conceito de Unidade imobiliária, formulado em resposta a consulta feita pelo INCRA em 17 de maio de 2006129 (p. 04) , o que se extrai desse conceito legal é que o imóvel rural:
a) deve possuir potencial para exploração agropecuária, agroindustrial ou extrativista;
b) não perde sua característica tão-somente por estar localizado no perímetro urbano; e
c) deve ter área contínua.
Portanto, a legislação agrária enfatiza aquilo que está diretamente ligado aos seus objetivos, que é a característica rural do imóvel, em que o incentivo, a regulação e o controle da produtividade agropecuária e agroindustrial reflete diretamente na economia e no desenvolvimento do país.
Neste passo, ao tratar do Imposto Territorial Rural (ITR), preleciona o Código Tributário Nacional (art. 29) que este imposto, de competência da União, recai sobre a propriedade territorial rural e tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza e localizado “fora da zona urbana do Município”.
Esta tese repousa na questão do perímetro estabelecido pelo município, no qual o mesmo possui competência para designar a zona urbana, a zona rural e a zona de expansão urbana. O perímetro tem, pois por finalidade estabelecer os “limites” entre o urbano e rural a partir das características territoriais.
Importante notar, que pelo direito agrário, prevalece a tese da destinação para caracterizar imóvel rural (art. 4º, I, do Estatuto da Terra), sendo prédio rural o
129
que se destina à exploração extrativa, agrícola, pecuária ou agroindustrial. Para o Código Tributário Nacional, imóvel rural é aquele situado fora da zona urbana, predominado o critério da localização.
Reforçando a tese da “destinação” para caracterizar o imóvel rural, é o entendimento dos Tribunais:
TJSP - Apelação Sem Revisão: SR 8032855200 SP
APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL IPTU. IMÓVEL SITUADO EM ÁREA DE EXPANSÃO URBANA. LOTEAMENTO APROVADO. EXISTÊNCIA DE MELHORAMENTOS
Desnecessidade. Tratando-se de imóvel em loteamento aprovado pela Municipalidade e inserido em área de expansão urbana, irrelevante a existência de melhoramentos previstos no art. 32, § 1º, do CTN. Imposto devido. Sentença mantida. Recurso não provido. . Imóvel localizado em área urbana usado para atividade rural não sofre incidência de IPTU
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu que não incide IPTU sobre a propriedade de imóvel localizado em área urbana que, comprovadamente, é utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial.
TJMG Processo: AC 5544 MS 2004.005544-7 Relator(a):Des. Atapoã da Costa Feliz 4ª Turma Cível 22/09/2005
TRIBUTÁRIO - IPTU OU ITR - IMÓVEL LOCALIZADO EM PERÍMETRO URBANO - PRESENÇA DOS REQUISITOS DO ART. 32, § 1º, DO CTN - DESTINAÇÃO DO IMÓVEL.
Para definir a incidência de ITR ou IPTU sobre imóvel, não basta a presença dos requisitos contidos no art. 32, § 1º, do CTN, mas deve- se observar também sua destinação.
STJ AgRg no Ag 498512 RS 2003/0000210-0 Relator(a): Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS 21/03/2005 T2 - SEGUNDA TURMA
TRIBUTÁRIO. IPTU E ITR. INCIDÊNCIA. INSUFICIÊNCIA DO CRITÉRIO DA LOCALIZAÇÃO DO IMÓVEL. NECESSIDADE DE SE OBSERVAR, TAMBÉM, A DESTINAÇÃO DO IMÓVEL. - O critério da localização do imóvel é insuficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se o critério da destinação econômica, conforme já decidiu a Egrégia 2ª Turma, com base em posicionamento do STF sobre a vigência do DL nº 57/66. - Agravo regimental improvido
Resta claro, portanto, a nítida diferença entre a propriedade imobiliária - passível de registro e georreferenciamento de imóvel rural exigido por lei – e o uso e atividade nela desenvolvida, esta sim passível de fiscalização pelo INCRA.
Neste ponto, o critério da localização, previsto pelo Código Tributário, configura-se insuficiente para determinar ser ou não o imóvel rural no sentido de “cumprimento da função social”. Na zona rural, então, poderíamos ter a separação entre o direito de propriedade e o direito de produzir (atividade rural), e será este
direito de produzir e usar é que deve atender ao princípio da função social da propriedade rural estampado no art. 186 da Constituição Federal.
Para além da questão do uso rural, o solo destinado a realizar a função urbana de recreação é também solo urbanístico, sem que se tenha uma “zona urbanizável” no sentido de zona destinada a “operações de beneficiamento de urbanificação”. Conforme Silva J. A. (2012, p. 171):
Assim, por exemplo, os lugares (inclusive no meio rural) dotados de particular beleza paisagística, desde que tombados como tais, passam a ter qualificação urbanística, de sorte que precisamos considerar como solo urbanístico também o de áreas de interesse urbanístico especial.
Ao definir “solo de qualificação urbanística”, o mesmo autor (SILVA J. A., 2012, p. 171) assenta que este seria:
[...] o solo urbano, o solo de expansão urbana, o solo urbanizável e o solo
de interesse urbanístico especial, aos quais correspondem a zona urbana,
contida no perímetro urbano, a zona de expansão urbana, a zona
urbanizável e a zona (ou área) de interesse urbanístico especial – pelo que
tanto vale falar em solo ou zona para indicar a qualificação urbanística cogitada”. (grifos no original).
Como vimos a multifuncionalidade da área rural hoje é uma realidade. Neste contexto, pode-se afirmar que as áreas ambientalmente protegidas lato sensu (Áreas de Preservação Permanente e Reservas Florestais Legais), podem estar localizadas em zona rural130, desde que assim seja qualificado juridicamente pelo
Município.
De outra banda, nada impede também que as áreas de preservação permanente localizem-se em zona urbana. Assim, no caso da cobrança de IPTU incidente sobre Área de Preservação Permanente (APP) localizada em zona urbana, o Superior Tribunal de Justiça131 decidiu ser cabível a cobrança de IPTU sobre APP sob o argumento de que a“restrição à utilização da propriedade referente a área de preservação permanente em parte de imóvel urbano (loteamento) não afasta a incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano, uma vez que o fato gerador da exação permanece íntegro, qual seja, a propriedade localizada na zona urbana do
130
Nota da Autora: Contudo, a delimitação de uma zona rural – considerada aqui com suas características multifuncionais que incluem a proteção ambiental - não representa necessariamente a tributação por meio do ITR de competência federal. Como vimos, é a destinação do imóvel que caracteriza esta cobrança.
131 Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n.º 1128981 / SP julgado dia 18 de março de 2.010, Rel
município. Cuida-se de um ônus a ser suportado, o que não gera o cerceamento total da disposição, utilização ou alienação da propriedade, como ocorre, por exemplo, nas desapropriações”. Ou seja, os argumentos centrais são: a) que a propriedade atingida por APP não gera cerceamento total da propriedade; e, b) que se fosse o caso de isenção de IPTU nas referidas áreas deveria haver previsão legal para tanto, conforme ocorre com o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR).
Para alguns, tais argumentos não devem prosperar à luz da interpretação sistemática da Constituição Federal que prevê a regra-matriz de incidência (RMI) do IPTU, isso porque não há “disponibilidade” do imóvel localizado em APP. Assim, para estes, não é necessário que haja lei específica para isentar algo que a Constituição Federal não permite que seja tributado. Não se trataria, pois de Isenção e sim de hipótese de não-incidência (ou exclusão) do tributo referido. Para outros, na esteira do entendimento do Superior Tribunal de Justiça, é possível a cobrança do IPTU denominado “ambiental”132, que se classificaria em três tipos: a) IPTU
Ambiental Preservacionista, em função da preservação ambiental; b) IPTU Ambiental Repressivo, em função do impacto causado pelo imóvel; c) IPTU Ambiental Progressivo no tempo, em função do não-cumprimento da função social da propriedade (FARIA, 2005, p.25)
Independentemente da questão tributária, a qual não nos compete aprofundar neste trabalho, em regra geral, subsiste a possibilidade das áreas ambientalmente protegidas estarem localizadas tanto em zona rural quanto em zona urbana, se assim forem delimitadas pelos Municípios. Este posicionamento é abalizado pelo art. 4º da recente Lei Federal nº 12.651 de 25/05/2012, alterada pela Lei Federal nº 12.727 de 17/10/2012 (“Novo Código Florestal”), que considera a possibilidade de criação de Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas.
132 Nota da Autora: A título de exemplo, no Município de Vitória – ES, os proprietários de imóveis urbanos
situados parcial ou totalmente em áreas de preservação permanente podem obter uma isenção de no mínimo 50% no valor do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). A concessão do benefício fiscal é garantida pela Lei Municipal 4.476/1997, regulamentada pelo Decreto Municipal 14.072/2008. Disponível em: http://www.vitoria.es.gov.br. Acesso:18 jan 2013.
3.3 Compatibilização das funções ambientais, agrícolas e urbanas na