A definição das áreas de expansão urbana, enquanto integrantes de uma política de planejamento urbano, e não como processos espontâneos de aprovação de loteamentos, implica numa complexa leitura do território, em particular nos casos em que a transição (do “rural” para o urbano) já se apresenta em processo. Neste aspecto, traçar os limites onde há transições graduais, aonde um elemento claramente definido vai assumindo gradualmente a identidade de outro (também claramente definido), “nem sempre pode ser feito por uma linha divisória” (SANTORO, 2012, p. 25).
E como visto, na faixa territorial da zona costeira, subsistem espaços territoriais especialmente protegidos stricto sensu (Unidades de Conservação) e lato sensu (Áreas de Preservação Permanente e Reservas Florestais Legais), articulados em torno da política nacional e estadual de gerenciamento costeiro, e seu respectivo Zoneamento Ecológico Econômico.
Importante remarcar, que no caso dos Municípios costeiros cujas fronteiras esbarram nas Unidades de Conservação, o art. 49 da Lei Federal nº 9.985/2000 (SNUC), dispõe que a área de uma unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral é considerada zona rural, para os efeitos legais. E adiante, no parágrafo único, determina que a zona de amortecimento das unidades de conservação, uma vez definida formalmente, não pode ser transformada em zona urbana. Esta restrição esbarra diretamente nos Municípios do Litoral Norte paulista, submetidos às limitações das Unidades de Conservação do Parque Estadual da Serra do Mar, na sua maioria, de proteção integral.
Em que pese este fato, nas áreas consideradas “urbanizáveis”, no contexto de áreas ambientalmente protegidas lato sensu e das Unidades de Conservação de Uso Sustentável, isto não significa processos de urbanização que impliquem em altos índices de adensamento e de ocupação urbana. Tais áreas podem, mesmo que não sejam áreas classificadas como “rurais”, manterem-se protegidas do ponto de vista ambiental e limitadas por normas de uso e ocupação do solo que
impeçam processos e usos diversos daqueles para as quais as áreas estão destinadas.
A redefinição de uma área que passe de “rural” para “urbana” ou “urbanizável” ou de “expansão urbana” não significa necessariamente que haverá a urbanização do “ambiental”. Isto porque, serão as regras de uso e ocupação do solo (índices e parâmetros urbanísticos, taxas de ocupação, etc) que garantirão a “funcionalidade” destas áreas, admitindo-se as garantias de baixa densidade populacional e de proteção à produção agrícola e/ou controle ambiental (ABIB ALMEIDA, 2010, p. 263).
Nesse sentido, é fundamental que, no processo de planejamento visando à qualificação jurídica dos espaços territoriais nos Municípios, sejam considerados índices e parâmetros urbanísticos que possam parametrizar os usos e a ocupação destas áreas, especialmente quando sejam lindeiras às Zonas de Amortecimento das Unidades de Conservação, levando-se em conta, a compatibilização dos diferentes usos consolidados (atividades locais)133 com os potenciais usos sustentáveis que possam ser ali permitidos.
A decisão sobre a qualificação dos espaços territoriais na zona costeira deve, pois, respeitar o processo democrático e participativo na construção da política urbana e de expansão urbana no Plano Diretor Municipal. A população local deve ser adequadamente informada sobre os limites do seu território, as fronteiras ambientais, os conflitos e as demandas, os usos sustentáveis com potenciais sociais e econômicos e os instrumentos jurídicos e urbanísticos que podem ser utilizados no enfrentamento das questões locais.
Nesta esteira, remanesce a questão já perfilhada neste trabalho, acerca da necessidade de articulação dos diferentes instrumentos de gestão participativa e de cooperação entre os Governos Federal, Estadual e Municipal. Tal premissa é fundamental para que as realidades municipais sejam, de fato, contempladas, podendo se operar na forma de revisão das regras dos planos de manejo e do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro a fim de compatibilizar os usos
133
No Litoral Norte paulista, tais atividades locais estão intrinsecamente relacionadas à agricultura familiar, pesca artesanal e ao turismo de base comunitária (INSTITUTO POLIS, 2012).
consolidados com os usos sustentáveis, evitando sobrepor-se à realidade e conflitar com a legislação municipal.
Finalmente, este processo deve estar articulado às discussões no âmbito do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro estadual, a fim de compatibilizarem-se as questões locais com as discussões de planejamento e desenvolvimento da região. Este pressuposto é fundamental no Litoral Norte do Estado de São Paulo, que como já referenciado, alguns dos conflitos de usos ganham contornos de interesse regional, para além, portanto, do interesse local.
E, nos Municípios costeiros em que o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro ainda não se operou no âmbito estadual, o Poder Público Municipal deve desempenhar suas atribuições específicas relacionadas ao zoneamento urbano e ao zoneamento ambiental por meio do Plano Diretor, que configura-se o “instrumento adequado para promover o desenvolvimento harmônico de interesse local” (MILARÉ, 2007, p. 348), pautando-se nas orientações gerais do Zoneamento Ecológico Econômico firmado no âmbito nacional, mas exercendo sua competência legislativa de forma plena e a fim de dar cabo, justamente, das situações conflituosas nos limites do seu território.
3.4 Breve histórico dos Marcos Regulatórios da Expansão Urbana no sistema jurídico brasileiro.
Consideradas as dimensões jurídicas atinentes à qualificação e classificação do solo no território municipal, explanadas nos itens anteriores, passemos a expor os marcos legais federais que regulam a expansão urbana.
O primeiro Código Florestal é criado em 1934 no governo de Getúlio Vargas, juntamente com os Códigos de Água, Minas e Caça e Pesca. Neste período histórico, destaca Santoro (2012, p. 62/63):
O Decreto nº 23.793/34 já cria uma reserva legal indiscriminada quando determina que nenhum proprietário pode desmatar ou cortar mais de ¾ da vegetação existente em seu imóvel (art. 23). [...] A expansão urbana através da proliferação de lotes já gerava conflitos, por isso, em 1937 é feito o Decreto Federal nº 58/37 com o objetivo de garantir a segurança do adquirente do lote à prestação. [...] O Decreto funcionou para assegurar os direitos dos compradores e favorecer a proliferação de loteamentos nas
periferias do país, de forma clandestina, beneficiando o modelo periférico de ocupação urbana [...] Enquanto o Decreto-lei nº 58/37 era a resposta federal à expansão urbana através de loteamentos, na esfera municipal já existiam leis que tratavam do parcelamento. De uma certa forma, esperava-se que a qualidade urbana fosse regrada pelos municípios, na escala local.
Com efeito, várias legislações esparsas trataram das questões ambientais e urbanas que se refletiam nos processos, até então espontâneos, da expansão urbana. No âmbito federal, surgem as primeiras noções de reserva legal134, e no âmbito municipal, emergiam, por exemplo, as regras de arruamento.
De toda sorte, vistos como fenômenos jurídicos, os loteamentos e os parcelamentos já eram, neste momento, os condutores dos processos de expansão urbana.
Marco importante foi o Código Florestal, Lei Federal nº 4.771/1965, que definiu em seu art. 1º, parágrafo 2º, inc. II as áreas de preservação permanente135 como a área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, e com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, a fauna e flora e proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas.
Segundo Santoro (2012, p.97):
Interessante observar que as leis ambientais deste momento estavam preocupadas muito mais com o avanço da agricultura sobre as áreas preservadas do que com o crescimento urbano sobre áreas frágeis. Embora seja um tema hoje muito presente e debatido, é relativamente recente a preocupação mais intensa com o meio ambiente urbano e sua tradução em ações concretas.
Neste período ainda foi aprovado o Código Tributário Nacional (Lei Federal nº 5.172 de 25.10.66), que trouxe as já citadas definições de zona urbana, áreas urbanizáveis e de expansão urbana.
Mas foi a Lei Federal 6.766/79, ainda vigente, que inaugurou uma nova ordem jurídica na questão da regulação dos parcelamentos do solo e no direcionamento da expansão urbana nestes casos.
134 Atualmente prevista no art. 3, inc. III. Lei Federal nº 12.651/2012 e alterações da Lei Federal nº 12.727 de
17/10/2012 (Novo Código Florestal).
Determina assim o art. 3º da Lei Federal 6.766/79, com redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999, que somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. E ainda, dispõe o Parágrafo único do art. 3º, as situações nas quais não será permitido o parcelamento do solo.
Mais a frente, o art. 53 da Lei 6.766 dispõe que:
Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, do Órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação da Prefeitura municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, segundo as exigências da legislação pertinente.
A partir deste contexto, e conforme já explicitado, a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) firmaram a competência municipal e estabeleceram claras diretrizes voltadas para a política urbana e o ordenamento territorial, elegendo então o plano diretor como principal instrumento, embora não único, da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
Destaque-se que o art. 2º do Estatuto da Cidade aponta para diretrizes estreitamente associadas a questão da expansão urbana. A diretriz contida no inc. VII do art. 2º, por exemplo, remonta, mais uma vez, ao direito a cidades sustentáveis, indo além da concepção tradicional que restringe esse direito à questão ambiental, pois incorpora os aspectos social e econômico no processo de expansão urbana à noção de sustentabilidade, na esteira das orientações contidas na Agenda Habitat (MATTOS, 2002, p. 92)136:
El desarrollo sostenible de los asentamientos humanos combina el desarrolho econômico, el desarrolho social y la protección del médio ambiente, respetando plenamente todos os derechos humanos y loas libertades fundamentales, inclusive el derecho al desarrolho, y oferece los médios para lograr um mundo más estable y pacífico, fundado em uma visión ética y espiritual.
Diante destas normas e deste panorama internacional, já se descortinava um horizonte voltado ao planejamento e ao ordenamento territorial urbano e de
136
expansão urbana que buscasse um desenvolvimento sustentável. Mas, a despeito das normas citadas, pondera Santoro (2012, p.106):
Quanto ao desejo de que a norma servisse para nortear o processo de expansão e crescimento urbano nas cidades brasileiras, além de não ter servido para contar a expansão a partir de processos de parcelamento irregular, o estudo das normas municipais apresenta um quadro onde o plano diretor vem reconhecer estes processos, expandindo seu perímetro
para incluir as situações irregulares, em um processo inverso, ao invés de planejar o futuro, remedia o passado. E há casos em que este
processo estimulou novas irregularidades, na expectativa da próxima extensão do perímetro. A revisão do perímetro, nestes casos, tem caráter reparatório e não planejador, funciona como uma anistia. (grifo nosso).
Com efeito, a legislação infraconstitucional pátria permaneceu caminhando no sentido de regrar o processo de expansão urbana de forma a vincular a atuação dos Municípios. Veremos a seguir as inovações legais que passaram a regrar a matéria.
3.5 O recente marco legal da expansão urbana: Lei Federal nº 12.608 de 10 abril de 2012
A Lei Federal nº 12.651/2012 e alterações da Lei Federal nº 12.727 de 17/10/2012, que tratam, pois do “Novo Código Florestal”, esboçam inúmeras regras e condicionantes de uso e ocupação do solo que refletem no uso e ocupação do solo no território, já explanadas anteriormente, e prescrevem ainda, normas relativas ao planejamento e ordenamento da expansão urbana (no caso, alteração de perímetro urbano) dos Municípios:
Art. 19. A inserção do imóvel rural em perímetro urbano definido mediante lei municipal não desobriga o proprietário ou posseiro da manutenção da área de Reserva Legal, que só será extinta concomitantemente ao registro do parcelamento do solo para fins urbanos aprovado segundo a legislação específica e consoante as diretrizes do plano diretor de que trata o § 1o do
art. 182 da Constituição Federal.
E prevê ainda:
Art. 25. O poder público municipal contará, para o estabelecimento de áreas verdes urbanas, com os seguintes instrumentos:
I - o exercício do direito de preempção para aquisição de remanescentes florestais relevantes, conforme dispõe a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001;
II - a transformação das Reservas Legais em áreas verdes nas expansões urbanas
III - o estabelecimento de exigência de áreas verdes nos loteamentos, empreendimentos comerciais e na implantação de infraestrutura; e
IV - aplicação em áreas verdes de recursos oriundos da compensação ambiental.
Destaca-se como o principal marco legal da expansão urbana, a Medida Provisória nº 547 de 2011, posteriormente convertida na Lei Federal nº 12.608 de 10 abril de 2012, que estabelece a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC e que introduz os artigos 42 A e 42 B ao Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01)
Com efeito, muito embora tal legislação sobre a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil tenha sido editada no âmbito da competência legislativa privativa da União137, causa estranheza as normas urbanísticas nela insertas, pois
diretamente relacionadas ao planejamento urbano e de expansão urbana, objetos da competência legislativa concorrente.
No entanto, vislumbramos a preocupação com a ocupação humana em áreas de risco. Sendo assim, tais alterações legislativas foram, em larga medida, justificadas pelas tragédias ocorridas nos últimos anos no Brasil138, o que possivelmente compeliu o legislador federal a tratar da defesa civil correlacionada ao planejamento urbano e de expansão urbana empreendida pelos Municípios, evidenciando o caráter preventivo, ou em outras palavras, a necessidade do prévio planejamento da ocupação no território.139
137
BRASIL. Constituição Federal. Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...] XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; [...]
138
BRASIL. Exposição de motivos da Medida Provisória nº 547 de 2011: EMI MJ/MMA/MI/MCidades nº 3. 11/10/2011. Brasília
139
Conforme informações extraídas do site do Ministério da Integração Nacional: “A Política a Nacional de Proteção e Defesa Civil nº 12.608 foi publicada no Diário Oficial da União nº 70, de 11 de abril de 2012 e orienta que o gerenciamento de riscos e de desastres deve ser focado nas ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação e demais políticas setoriais, como propósito de garantir a promoção do desenvolvimento sustentável. A PNPDEC trouxe algumas inovações como: Integração das políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável; Elaboração e implantação dos Planos de Proteção e Defesa Civil nos três níveis de governo, estabelecendo metas de curto, médio e longo prazo; Sistema Nacional de Informações e Monitoramento de Desastres; Profissionalização e a qualificação, em caráter permanente, dos agentes de proteção e defesa; Cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e Inclusão nos currículos do ensino fundamental e médio dos princípios da proteção e defesa civil e a educação ambiental, entre outras. Disponível em: http://www.integracao.gov.br/defesa-civil/pnpdec. Acesso em: 25 fev 2013
Ocorre que, porquanto as disposições contidas nos arts. 42 A e 42 B do Estatuto da Cidade tenham sido introduzidas invocando-se a competência privativa da União, acarretam consequências diretamente relacionadas á competência municipal para o ordenamento territorial. Se detectada área de (possível) desastre, assim classificada pelo referido “Cadastro Nacional”, e, independentemente da ocorrência ser de origem ambiental ou construída, a União pode interferir no “onde”, no “como” e no “quando” poderá haver a ocupação do solo urbano. Tal interferência na ordenação territorial, que inclui a definição dos espaços que serão designados para as obras e empreendimentos de interesse da União, poderá gerar o agravamento das condições socioambientais locais, em razão da ocupação desordenada advinda da atração gerada por estes grandes empreendimentos.
Em que pese o alerta, considerando que as regras legais constantes dos arts. 42 A e 42 B sejam advindas tanto da competência privativa da União, como de sua competência concorrente em matéria urbanística e ambiental, tais normas gerais, que alteram a Lei Federal de Desenvolvimento Urbano indicada no art. 182 da Constituição Federal (Estatuto da Cidade), teriam o condão de impor aos Municípios a sua observância, quando da revisão (ou elaboração) de seus planos diretores.
Com efeito, tais dispositivos passaram a integrar o comando normativo do art. 42 do Estatuto da Cidade, que justamente discorre sobre os conteúdos mínimos do Plano Diretor Municipal, quais sejam: I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o; II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 e o III – sistema
de acompanhamento e controle.
Nos termos do art. 42 A da Lei Federal nº 12.608 de 10 abril de 2012:
Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter: I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda;
II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;
III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre;
IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres; e
V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for permitido.
§ 1o A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as
cartas geotécnicas.
§ 2o O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições insertas nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei no
9.433, de 8 de janeiro de 1997.
§ 3o Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo, por ocasião de sua revisão, observados os prazos legais.
§ 4o Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que não tenham plano diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu encaminhamento para aprovação pela Câmara Municipal.
Neste passo, o caput do art. 42 A é dirigido aos Munícipios “incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos” e aponta os conteúdos dos respectivos planos diretores. Considerando ainda o disposto nos parágrafos segundo, terceiro e quarto, verifica- se a expressa referência ao plano diretor como instrumento deste planejamento. Ocorre que segundo informações do Ministério do Meio Ambiente140, o Cadastro de
Municípios, previsto no caput do art. 42 A, até a presente data não foi elaborado. Sendo assim, parece-nos que os “conteúdos do plano diretor” indicados neste dispositivo, a par de serem recomendáveis pela sua natureza preventiva, não seriam de natureza obrigatória até que se estabeleça o mencionado “Cadastro Nacional”.
Finalmente, destaca-se a previsão contida no art. 42 B da Lei Federal nº 12.608 de 10 abril de 2012:
Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha, no mínimo:
I - demarcação do novo perímetro urbano;
II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais; III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais;
140 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Disponível em: http://www.mma.gov.br/perguntas-frequentes?catid=7.
IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda;
V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido;