Strategisk fokus 2009-2012 og mål for 2009

cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro di cui all’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 (c.d. whistleblowing)

O Regulamento n.º 30/2018 dispõe sobre o exercício do poder sancionador em matéria de proteção de denunciantes de crimes ou irregularidades de que tenham conhecimento no contexto de vínculo empregatício nos termos do art.54-bis do Decreto Legislativo nº 165/2001. A normativa detalhou o recebimento de relatos por reportantes na Itália após a edição da Lei nº 179/2019, inclusive o procedimento de imposição de multas nos termos do art. 54- bis, parágrafo 6º (art. 2).

As comunicações e os relatos são apresentados à ANAC por meio da plataforma eletrônica disponível no site institucional, que utiliza ferramentas criptográficas e garante a confidencialidade da identidade do informante, do conteúdo do relatório e da documentação relacionada (art. 3, 2)143_.

A pessoa encarregada do procedimento pode solicitar mais informações, esclarecimentos, ações e documentos das pessoas a quem o procedimento foi iniciado, inclusive fazendo uso do escritório de inspeção da Autoridade, da Polícia Financeira ou da Inspeção de Serviço Público de Departamento de Serviço Público da Presidência do Conselho de Ministros. O prazo de cumprimento para tal solicitação, dada a urgência, quantidade e qualidade das informações e documentos solicitados, não pode ser inferior a 10 dias e nem superior a 30 dias. Os documentos devem ser fornecidos de preferência eletronicamente, com uma declaração de conformidade em anexo ao original, podendo também ser formulados oralmente durante audiências ou inspeções, divulgando-os ao interessado e verbalizando-os (art. 8, 4 e 5).

143 _{A ANAC não inicia nenhum processo administrativo, civil ou penal com as informações obtidas} através dos relatos recebidos. A Autoridade, se considerar que o relato se baseia nos termos esclarecidos pela Determinação nº 6 de 28 de abril de 2015, pode iniciar um diálogo com o Chefe de Prevenção da Corrupção e Transparência (RPCT) da Administração sujeita a denúncia ou ordenar o envio do relato às instituições competentes, como, por exemplo, a Inspeção do Serviço Público, o Tribunal de Contas, a Autoridade Judiciária, a Guarda de Finanças.

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Além disso, a pessoa encarregada do procedimento, quando julgar necessário, pode convocar as pessoas que fizeram as comunicações ou notificações (art. 8, 6). A audiência pode ser solicitada no prazo de dez dias a partir da data de recebimento do aviso de início do processo (art. 8, 10).

Ao término da investigação preliminar, se as condições de arquivamento não existirem, a autoridade competente, dentro de 180 dias a contar da data do início do procedimento, informa a parte interessada que pretende propor ao Conselho de Administração a adoção da disposição sancionatória (art. 9).

O procedimento termina com a adoção de uma ou mais das seguintes disposições: depósito, se for constatada a ausência das condições de fato ou legais para a aplicação da sanção administrativa pecuniária; ou aplicação da sanção administrativa pecuniária, levando em consideração o critério do porte da administração ou da entidade à qual a comunicação ou notificação se refere (art. 6).

A partir do quarto relatório anual de denúncias apresentados pela Autoridade Nacional Anticorrupção, no entanto, é possível visualizar um panorama no número de denúncias feitas à Autoridade a partir de 2015. Assim, no ano de 2015, a ANAC recebeu 125 relatos. No ano seguinte, o número de relatos foi de 183. Em 2017, o número de relatos quase dobrou em relação ao ano anterior (364). Em 2018, o número consolidado de relatos feitos à Autoridade chegou a 783144.

144 _{Cf. ANAC, Presentazione del 4° Rapporto annuale sul whistleblowing, 2019. Disponível em:} http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/Eventi/_evento?id=ff4146050a7780424 09876c2f7774be1. Acesso em 01 de novembro de 2019.

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2. Os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil para proteção

do reportante

A internacionalização da experiência do whistleblowing caminhou junto com a agenda global do combate à corrupção, embora a sua funcionalidade seja potencialmente mais diversa145. Coincidentemente ao momento histórico de maior atenção internacional ao combate à corrupção, os acordos internacionais que recorrem ao whistleblowing datam do final da década de 1990 e início dos anos 2000. O primeiro dessa safra é a própria Convenção Interamericana contra a Corrupção, de 1996, assinada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto n.º 4.410/2002. Ao todo, oito documentos internacionais trazem o whistleblowing como instrumento de satisfação dos objetivos nele insculpidos, como aponta a tabela a seguir:

Tabela 02 – Instrumentos internacionais com mecanismos de whistleblowing

Norma Data Órgão Natureza Status

Convenção das Nações Unidas

Contra Corrupção 2003 Organização das Nações

Unidas (ONU) Convenção Ratificado Convenção das Nações Unidas

contra o Crime Organizado

Transnacional 2000

Organização das Nações

Unidas (ONU) Convenção Ratificado

Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais 1997 Organização para Cooperação e Desenvolvimento econômico (OCDE) Convenção Internacional Ratificado

G20 Anti-Corruption Action Plan 2018

Organização para Cooperação e Desenvolvimento econômico (OCDE) Convenção Internacional Signatário Convenção OIT nº 158: Convenção sobre Término da

Relação de Trabalho por Iniciativa do Empregador 1982 Organização Internacional do Trabalho (OIT) Convenção Internacional Não- signatário Convenção Interamericana contra a Corrupção 1996

Organização dos Estados Americanos (OEA)

Convenção

Internacional Ratificado

145 _{Não por outra razão o primeiro acordo internacional sobre whistleblowing ser no âmbito das} relações trabalhistas com a Convenção OIT n.º 158, sobre o término da relação de trabalho por iniciativa do empregador, assinada em 1982. Dispõe o seu art. 5º (c) que não constitui justa causa para rescisão do vínculo trabalhista “the filing of a complaint or the participation in proceedings against an employer involving alleged violation of laws or regulations or recourse to competent administrative authorities”.O Brasil foi signatário da Convenção OIT n.º 158 e a promulgou por meio do Decreto n.º 1.855/96. Porém, pouco tempo depois o Decreto foi revogado pelo Decreto n.º 2.100/96. A inconstitucionalidade dessa revogação foi arguida pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) na ADI 1625, ajuizada no STF em 1997.

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African Union Convention on Preventing and Combating

Corruption

2003 União Africana Convenção Internacional

Não- signatário

Anti-Corruption Action Plan for

Asia and the Pacific 2001

ADB/OECD Anti- Corruption Initiative for

Asia-Pacific

Convenção Internacional

Não- signatário

Fonte: GRUPO PÚBLICO, FGV Direito SP

É notória a chancela do whistleblowing pelas principais organizações internacionais multilaterais (ONU, OCDE e OIT). Apesar de essas normativas tratarem o whistleblowing em dispositivos gerais e abstratos, sem definição mais precisa sobre seu funcionamento e juridicidade146_{, elas trazem importante indicativo sobre como a comunidade internacional} reconhece sua legitimidade e potencialidade no combate à corrupção. Os demais instrumentos estão relacionados a iniciativas regionais (OEA, União Africana – UA e a Iniciativa Anticorrupção para Ásia-Pacífico, nascida de uma parceria entre a OCDE e o Banco de Desenvolvimento da Ásia - ADB/OECD Anti-Corruption Initiative for Asia- Pacific).

O Brasil é signatário de três convenções internacionais que recomendam ou preveem o dever de os Estados disporem de mecanismos de proteção aos reportantes: Convenção Interamericana contra a Corrupção (OEA, 1996)147, Convenção das Nações Unidas contra

146 _{Cite-se o exemplo da Convenção da União Africana de Prevenção e Combate à Corrupção, de 11} de julho de 2003, cujo artigo 5 recomenda a adoção do whistleblowing pelos Estados-membros nos seguintes termos: “Artigo 5º - Medidas Legislativas e Outras. Para fins de aplicação do Artigo 2 da

presente Convenção, os Estados Parte comprometem-se a: (5) Adoptar medidas legislativas e outras para proteger os denunciantes e as testemunhas em casos relacionados com a corrupção e de infracção semelhante, incluindo a protecção das suas identidades; (6) Adoptar medidas a fim de assegurar que os cidadãos informem sobre casos de corrupção, sem receio de possíveis represálias; (7) Adoptar medidas legislativas nacionais para punir todos os aqueles que apresentarem falsos testemunhos, e que informarem caluniosamente contra pessoas inocentes no processo de corrupção e de outras infracções relacionadas”.

Do original, Article 5 – Legislative and other Measures. For the purpose set-forth in Article 2 of this

Convention, State Parties undertake to: (5) Adopt legislative and other measures to protect informants and witness in corruption and related offences, including protection of their identities; (6) Adopt measures that ensure citizens report instances of corruption without fear of consequent reprisals; (7) Adopt national legislative measures in order to punish those who make false and malicious reports against innocent persons in corruption and related offences..

147 _{A Convenção Interamericana contra a Corrupção foi promulgada pelo Decreto n.º 4.410/2002. Seu} Artigo III dispõe sobre as medidas preventivas, dentre as quais: “8. Sistemas para proteger funcionários

públicos e cidadãos particulares que denunciarem de boa-fé atos de corrupção, inclusive a proteção de sua identidade, sem prejuízo da Constituição do Estado e dos princípios fundamentais de seu ordenamento jurídico interno”.

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o Crime Organizado Transnacional (ONU, 2000)148 _{e Convenção das Nações Unidas} contra a Corrupção (ONU, 2003)149.

Mais recentemente, o Brasil assumiu um novo compromisso público junto à comunidade internacional para a constituição de seu programa de reportantes. No dia 24 de junho de 2019, o G20 aprovou documento contendo 12 princípios para proteção de reportantes com a finalidade de promover a integridade entre as Nações participantes e prevenir a corrupção. O documento “G20 High-Level Principles for the Effective Protection of Whistleblowers” resulta dos esforços da atual Presidência do grupo em responder ao Grupo de Trabalho Anti-Corrupção do G20, cujo Plano de Ação 2019-2021 se volta a mapear as melhores práticas, os problemas de implementação e as possíveis medidas de proteção dos reportantes de práticas de corrupção. Com base em estudo da OCDE encomendado pelo Grupo de Trabalho150_{, foram apresentados princípios para serem} seguidos pelos países do G20, inclusive o Brasil.

Os princípios adotados pelo G20 para viabilizar uma efetiva proteção dos reportantes são listados a seguir: (1) estabelecer e implementar com clareza normas e políticas de proteção dos reportantes; (2) o escopo de revelações protegidas deve ser amplo, mas claramente definido; (3) a proteção deve estar disponível ao mais amplo espectro de pessoas para relato; (4) promover canais de relato visíveis e conferir suporte ao reportante; (5) assegurar confidencialidade ao reportante; (6) definir retaliação contra reportante de modo abrangente; (7) assegurar proteção ao reportante de modo robusto; (8) fixar sanções a quem retalia reportante que sejam efetivas, proporcionais e dissuasórias; (9) garantir que o reportante não seja responsabilizado em função de seu relato; (10) prover treinamento, capacitação e conscientização sobre programas de reportantes; (11) controlar e avaliar a implementação e a efetividade dos programas de reportantes; (12) liderar no desenho da proteção aos reportantes151.

Os próximos itens apresentam cada um desses acordos internacionais e contextualizam o Brasil nesse cenário. O presente capítulo assumo especial relevância frente à importância das convenções e dos tratados internacionais na agenda de combate à corrupção nacional,

148 _{A Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional foi promulgada pelo} Decreto n.º 5.015/2004. Seu art. 26 prevê que os Estados poderão considerar a possibilidade de conferir imunidade a pessoa que coopere substancialmente com as investigações ou julgamento, sendo-lhes asseguradas as medidas de proteção das testemunhas previstas no documento (art. 24), dentre as quais se destacam: proteção contra represália ou intimidação; proteção física, como novo domicílio e restrição da divulgação de sua identidade; e segurança para prestar depoimento.

149 _{A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção foi promulgada pelo Decreto n.º 5.687/2006.} Seu art. 33 assim dispõe: “Cada Estado Parte considerará a possibilidade de incorporar em seu

ordenamento jurídico interno medidas apropriadas para proporcionar proteção contra todo trato injusto às pessoas que denunciem ante as autoridades competentes, de boa-fé e com motivos razoáveis, quaisquer feitos relacionados com os delitos qualificados de acordo com a presente Convenção”.

150 _{Cf. OCDE, G20 Anti-Corruption Action Plan Protection of Whistleblowers, 2013. Disponível} em: https://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf. Acesso em 20 de agosto de 2019. 151 _{Cf. G20, G20 High-Level Principles for the Effective Protection of Whistleblowers, 2019.} Disponível em: https://www.g20.org/pdf/documents/en/annex_07.pdf. Acesso em 20 de agosto de 2019.

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ainda que o desafio da responsabilização administrativa seja uma das bases de desenvolvimento das normas internas de direito administrativo de controle. Símbolo da internacionalização do controle no Brasil é a Lei Anticorrupção – Lei n.º 12.846/2013 –, cujo art. 5º tipifica como atos lesivos à Administração Pública aqueles praticados por pessoas jurídicas que atentem “contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil”.