B RUKERMEDVIRKNING

A mesma dificuldade semântica enfrentada para definir o “reportante” se apresenta também na definição do “relato”. Igualmente, a tentativa de solução desse impasse se dá a partir da sistematização das normas vigentes, notadamente a Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos (Lei n.º 13.640/2017) e seu Regulamento (Decreto n.º 9.492/2018).

A Lei de Participação, Proteção e Defesa do Usuário de Serviço Público tem a sua origem no PLS n.º 104/99, proposto pelo então SENADOR LÚCIO ALCÂNTARA no contexto da Reforma do Estado, para regulamentar o §3º do art. 37 da Constituição com redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19/98 (a emenda da Reforma do Estado). Diante de um quadro de privatizações e de uma filosofia de administração por resultados engendrada pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, seria oportuno contar com a participação dos cidadãos na fiscalização da qualidade dos serviços públicos prestados pelos delegatários ou diretamente pelo Poder Público322. A nova redação do art. 37, §3º, da Constituição323 _{incumbiu o Legislador de editar lei para disciplinar as formas de} participação do usuário na Administração Pública, especialmente quanto às reclamações, acesso a registros administrativos e representação contra negligência ou abuso de poder. A sua aprovação, porém, apenas se deu em 2017, com a edição da Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos. Esse lapso temporal terminou por conferir outros contornos à Lei, para além do âmbito dos serviços públicos. Se originalmente a Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos seria mais um mecanismo de controle do então controverso programa de privatizações, associando-se à regulação e à qualidade dos serviços prestados, a redação da Lei afinal editada inseriu na pauta o exercício da cidadania por meio das denúncias. Por essa razão o termo “usuário” pode ser lido

322 _{De acordo com a Exposição de Motivos do PLS n.º104/99, “[a]lém de elencar os direitos e deveres}

do usuário dos serviços públicos, o projeto dispõe sobre os mecanismos e procedimentos voltados para a participação e defesa do usuário na execução, fiscalização e avaliação dos serviços públicos, além de disciplinar em termos gerais as instituições a serem criadas para implementação das políticas formuladas, basicamente as ouvidorias e as comissões de ética”. Destaquei.

https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/13755?sequencia=113, p. 16234-16235.

323 _{Cf. art. 37 da Constituição Federal: “[a] administração pública direta e indireta de qualquer dos}

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública”.

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efetivamente como “cidadão”, configurando-se efetiva norma instrumental dos programas de reportantes que vierem a se estruturar no Brasil.

Há pelo menos três indicativos de que a Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos não se restringe ao espectro dos serviços públicos, para além da dificuldade natural em delimitar o conceito de serviços públicos. Primeiramente, o conceito de “usuário” da Lei é amplíssimo, referindo-se a qualquer pessoa física ou jurídica que se beneficia ou utiliza do serviço, “efetiva ou potencialmente”324 (art. 2º, inc. I). Ora, qualquer cidadão é um potencial usuário de serviços públicos. Em segundo lugar, o Regulamento da Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos (Decreto n.º 9.492/2018) aproxima as figuras do “usuário de serviços públicos” e do “autor da manifestação”, e isto para conferir a ambos, indistintamente, a proteção de sua identidade325 _{(art. 24, caput). Por fim, o Decreto de Proteção à Identidade dos} Denunciantes na esfera federal (Decreto n.º 10.153/2019), que alcança qualquer denunciante (agente público ou não), faz expressa referência à Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos (Lei n.º 13.640/2017) em seu preâmbulo326.

Assim, os conceitos de “manifestação” e de “denúncia” adotados pela Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos e seu Regulamento devem ser considerados para delimitar o relato em programas de reportantes:

Lei n.º 13.640/2017 (Lei de Participação do Usuário na Administração Pública)

Art. 2º, inc. II – manifestações - reclamações, denúncias, sugestões, elogios e demais pronunciamentos de usuários que tenham como objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de agentes públicos na prestação e fiscalização de tais serviços.

Decreto n.º 9.492/2018 (Regulamento da Lei de Participação do Usuário na Administração Pública)

Art. 3º, inc. II – denúncia – ato que indica a prática de irregularidade ou de ilícito cuja solução dependa da atuação dos órgãos apuratórios competentes.

324 _{Cf. art. 2º da Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos (Lei n.º 13.640/2017): “[p]ara}

os fins desta Lei, consideram-se: I - usuário - pessoa física ou jurídica que se beneficia ou utiliza, efetiva ou potencialmente, de serviço público; (...)”.

325 _{Cf. art. 24 do Regulamento da Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos (Decreto n.º} 9.492/2018): “[a]s unidades que compõem o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal assegurarão

a proteção da identidade e dos elementos que permitam a identificação do usuário de serviços públicos ou do autor da manifestação, nos termos do disposto no art. 31 da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011”.

326 _{Cf. art. 24 do Regulamento da Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos (Decreto n.º} 9.492/2018): “[a]s unidades que compõem o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal assegurarão

a proteção da identidade e dos elementos que permitam a identificação do usuário de serviços públicos ou do autor da manifestação, nos termos do disposto no art. 31 da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011”.

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Como se pode depreender, a manifestação consiste em um conceito mais amplo, que abarca qualquer pronunciamento do cidadão, inclusive as denúncias. Nesse conceito estão compreendidos os pronunciamentos de apreciação (reclamações e elogios, por exemplo), de melhoria do funcionamento da máquina pública (sugestões e recomendações, por exemplo), de apresentação de informações (indicação de dados e pesquisas desconhecidas pela repartição, complementação de informações sobre processos etc.) etc. A manifestação é sempre uma comunicação ativa que parte do administrado e termina por estabelecer um ponto de diálogo com a Administração Pública. Como regra geral, ela gera o direito de resposta, ressalvados os casos de manifestações anônimas.

Já a denúncia é definida a partir do conteúdo da informação que apresenta. Trata-se de manifestação que indica a existência de prática de infrações administrativas ou de crimes (irregularidade ou ilícito) sujeitos à responsabilização de autoridades competentes. A norma não especifica quem pode ser o denunciante, preferindo uma referência amplíssima (qualquer pessoa que se beneficie, ou potencialmente possa se beneficiar, de serviços públicos). Desse modo, qualquer pessoa física ou jurídica pode apresentar denúncia, inclusive estrangeiros327.

O ponto mais importante para o conceito normativo de denúncia do Regulamento da Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos (Decreto n.º 9.492/2018) é que a informação que importa é a que desvenda irregularidade ou ilícito envolvendo a Administração Pública. Segundo o art. 3º, inc. II, a denúncia deve necessariamente lançar luzes sobre uma prática que seja contrária ao Direito, envolvendo agentes públicos, órgãos ou entes estatais, bem como recursos públicos. Assim, a denúncia, isto é, as informações apresentadas pelo denunciante, destina-se a revelar irregularidades e ilicitudes envolvendo o Poder Público. O fato de o objeto da denúncia já estar em apuração internamente não descaracteriza a denúncia. Para todos os efeitos, as denúncias seguem a forma das manifestações e normativas específicas, quando houver disciplina específica.

O relato não está definido na Lei de Participação do Usuário de Serviços Públicos ou no seu Regulamento, mas seu conceito pode ser depreendido da Lei Anticrime (Lei n.º 13.964/2019), que alterou a Lei do Disque-Denúncia (Lei n.º 13.608/2018):

Lei n.º 13.608/2018 (Lei do Disque-Denúncia)

Art. 4º-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e suas autarquias e fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista manterão unidade de ouvidoria ou correção, para assegurar a qualquer pessoa o direito de relatar informações sobre crimes contra a Administração Pública, ilícitos administrativos ou quaisquer informações ou omissões lesivas ao interesse público.

327 _{Cf. item 1.2. deste Relatório.}

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Parágrafo único. Considerando razoável o relato pela unidade de ouvidoria ou correição e procedido o encaminhamento para apuração, ao informante serão asseguradas proteção integral contra retaliações e isenção de responsabilização civil ou penal em relação ao relato, exceto se o informante tiver apresentado, de modo consciente, informações ou provas falsas.

Art. 4º-C. Além das medidas de proteção previstas na Lei n.º 9.807, de 13 de julho de 1999, será assegurada ao informante proteção contra ações ou omissões praticadas em retaliação ao exercício do direito de

relatar, tais como demissão arbitrária, alteração injustificada de

funções ou atribuições, imposição de sanções, de prejuízos remuneratórios ou materiais de qualquer espécie, retirada de benefícios, diretos ou indiretos, ou negativa de fornecimento de referências profissionais positivas.

Destacamos.

O legislador não caracterizou as informações apresentadas pelo reportante como “denúncia” no texto atual da Lei do Disque-Denúncia (Lei n.º 13.608/2018), mas fez uso do termo em duas oportunidades, segundo a sua redação original:

Lei n.º 13.608/2018 (Lei do Disque-Denúncia)

Art. 2º. Os Estados são autorizados a estabelecer serviço de recepção de denúncias por telefone, preferencialmente gratuito, que também poderá ser mantido por entidade privada sem fins lucrativos, por meio de convênio.

Art. 3º. O informante que se identificar terá assegurado, pelo órgão que receber a denúncia, o sigilo dos seus dados.

Destacamos.

Em uma primeira análise, constata-se o emprego de duas expressões distintas – denúncia e relato – em um mesmo diploma normativo após a alteração legislativa. Trata-se de aparente antinomia. Como analisado nesta pesquisa328_{, a Lei n.º 13.608/2018 positiva a} prática dos Disque-Denúncias e, portanto, parece ser natural o emprego da expressão “denúncia”, que já era utilizada nesse âmbito. Porém, na prática, denúncias são recebidas por órgãos como o Disque-Denúncia do Rio de Janeiro não apenas para revelação de crime ou infração administrativa, mas para fornecer “dicas”, ou seja, informações relevantes na apuração de irregularidades, em processamento ou não. São exemplos: apresentação de novas provas ou indicação de como elas podem ser obtidas; complementação da narrativa, com indicação de outros sujeitos envolvidos e mais linhas do esquema; elucidação da engenharia do esquema de corrupção etc. Todas são

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informações úteis à responsabilização administrativa ou penal – tanto assim que a expressão preferida para designar o reportante é “informante”. Essa orientação é positivada na Lei do Disque-Denúncia (Lei n.º 13.608/2018), em sua redação original:

Lei n.º 13.608/2018 (Lei do Disque-Denúncia)

Art. 4º. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, poderão estabelecer formas de recompensa pelo oferecimento de informações que sejam úteis para a

prevenção, a repressão ou a apuração de crimes ou ilícitos administrativos.

Destacamos.

Desse modo se alcança o conteúdo jurídico de “relato” no sistema jurídico brasileiro: manifestação em que sejam apresentadas informações que levem à revelação de crime ou infração administrativa desconhecidos pelas autoridades públicas ou que permitam obter informações úteis à sua prevenção, repressão ou apuração. Desse modo, a expressão “denúncia” utilizada pela Lei do Disque-Denúncia (Lei n.º 13.608/2018) correspondente a “relato”, termo empregado pela Lei Anticrime (Lei n.º 13.964/2019), que se coaduna com outros projetos em discussão no Congresso Nacional e com a doutrina brasileira. Em termos práticos, os programas de reportantes que irão se desenvolver a partir da Lei do Disque-Denúncia (Lei n.º 13.608/2018) devem conferir proteção àquele que, pelo relato, apresenta informações que desencadeiem uma investigação, ou informações úteis para a prevenção, a repressão ou a apuração de crimes ou ilícitos administrativos.

Assim, os relatos são mais restritos que as manifestações porque as informações apresentadas têm destinação certa: prevenção, a repressão ou a apuração de crimes ou ilícitos administrativos. Mas os relatos são mais restritos que as denúncias, pois também reúnem informações úteis à prevenção, a repressão ou a apuração de crimes ou ilícitos administrativos. O esquema abaixo sintetiza a ordem do relato frente às manifestações e as denúncias:

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