1. INNLEDNING OG OVERORDNET VURDERING
1.4 S AMMENDRAG AV RESULTATER OG UTFORDRINGER I 2008
O Disque-Denúncia é largamente utilizado no âmbito dos Estados e em determinados Municípios desde os anos 2000247. Em pesquisa realizada junto a todas as plataformas eletrônicas estaduais, constatamos que todos os Estados brasileiros e o Distrito Federal possuem hoje ao menos uma modalidade de Disque-Denúncia.
O modelo começou a ser implantado no Brasil no início da década de 1990, no contexto da proliferação casos de sequestro e cativeiros nas grandes capitais brasileiras, como São Paulo e Rio de Janeiro, pois percebeu-se que a população estava disposta a fornecer informações que tornavam a ação policial mais célere e eficiente nesses casos.
Em geral, os programas de Disque-Denúncia são de natureza público-privada e são caracterizados pela disponibilização de um canal, usualmente telefônico, gratuito ou não, para recebimento de informações espontâneas ou solicitadas de qualquer pessoa que as
246 Idem.
247 A primeira experiência brasileira se deu em 1995, no Rio de Janeiro, para recebimento de denúncias anônimas com opção de recompensa a partir de doações privadas e dotações orçamentárias estaduais. Muito embora as denúncias majoritariamente envolvam matéria criminal (como denúncia contra tráfico e traficantes, venda e consumo de drogas, roubo e tiroteio), importa o dado de que denúncias de corrupção policial também sejam apresentadas via Disque-Denúncia no Rio de Janeiro. Cf. FGV DAPP, Denúncias de tráfico de drogas na cidade do Rio voltam a crescer após queda desde 2013, 2019. Disponível em: http://dapp.fgv.br/denuncias-de-trafico-de-drogas-na-cidade-rio-voltam-crescer-apos- queda-desde-2013/. Acesso em 5 de agosto de 2019.
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possua. O objetivo desses programas é angariar informações que viabilizem investigações ou a cessação e a repreensão de condutas ilícitas.
As informações são recebidas através de inúmeras plataformas: números de telefone gratuitos, aplicativos para dispositivos móveis248, endereços na web desenvolvidos para o recebimento de informações e números de telefone que podem ser contatados através de mensagens de texto (SMS), inclusive as enviadas pelo aplicativo WhatsApp. Assim, os graus de sigilo oferecidos por cada ferramenta variam muito. Ainda assim, é possível notar que os cidadãos estão dispostos a fornecer informações ao Poder Público, como será indicado neste item.
3.3.2. Relevância do Disque-Denúncia para a construção de programas públicos de reportantes contra a corrupção no Brasil
Em 2018 foram registradas 114.707 denúncias através do programa de Disque-Denúncia do Estado do Rio de Janeiro249. No mesmo ano, no Estado de São Paulo, foram 43.280 chamadas telefônicas registradas e 35.467 denúncias feitas online através do canal WebDenúncia, totalizando 78.747 denúncias no Estado250.
É falsa a afirmação de que o brasileiro é reativo a denúncias. A experiência com os Disque-Denúncias aponta exatamente pata um panorama oposto: no Brasil a propensão a denunciar é significativa e importa para o desenho de programas públicos de reportantes. Dentre tantos aspectos relevantes para essa aproximação, a que mais importa para a presente pesquisa é a reflexão que o Disque-Denúncia enseja na decisão sobre conferir, ou não, prêmio ao reportante. Isso porque a recente a Lei federal n.º 13.608, editada em janeiro de 2018, autoriza União, Estados, DF e Municípios a estabelecerem formas de recompensa pelo oferecimento de informações úteis à responsabilização penal e administrativa. Ineditamente o Brasil passa a dispor de permissivo genérico à previsão de prêmios nos programas de reportantes públicos contra a corrupção por qualquer dos entes federados:
248 São diversos os modelos de aplicativos de Disque-Denúncia para dispositivos móveis. Em alguns Estados e Municípios, há aplicativos específicos para denúncias sobre fatos ocorridos no transporte público ou relacionados ao meio ambiente, por exemplo. Alguns Estados brasileiros possuem aplicativos para dispositivos móveis, disponibilizados para download gratuito em plataformas como Google Play e App
Store. O aplicativo do Disque-Denúncia do Rio de Janeiro, por exemplo, foi instalado mais de 10 mil vezes
através da plataforma Google Play. Disponível em:
https://play.google.com/store/apps/details?id=br.org.disquedenuncia&hl=pt-BR. Acesso em 10 de outubro de 2019.
249 Cf. DISQUE DENÚNCIA RIO, Números, 2019. Disponível em https://disquedenuncia.org.br/numeros. Acesso em 10 de outubro de 2019.
250 Cf. INSTITUTO SÃO PAULO CONTRA VIOLÊNCIA, Estatísticas, 2018. Disponível em: http://www.ispcv.org.br/#/estatisticas/2018/. Acesso em 22 de agosto de 2019.
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Lei nº 13.608/2018
Art. 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, poderão estabelecer formas de recompensa pelo oferecimento de informações que sejam úteis para a prevenção, a repressão ou a apuração de crimes ou ilícitos administrativos.
Parágrafo único. Entre as recompensas a serem estabelecidas, poderá ser instituído o pagamento de valores em espécie.
O projeto de lei que convolou na Lei n.º 13.608/2018, de autoria do Deputado Federal BETO MANSUR (PRB/SP), foi proposto na Câmara dos Deputados em 2007251 sob a seguinte justificativa252:
É necessário que o Estado atue na modernização e no aprimoramento da Legislação de Segurança Pública. Nesse sentido, entendo que existem duas ações que, especificamente, não constam do rol de projetos que podem ser apoiados com os recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública. A primeira delas é o recebimento de informações que são passadas pelos cidadãos de forma voluntária e a segunda é a premiação, em dinheiro, para as pessoas que auxiliarem, com informações, na resolução de crimes. (...) Garantir o sigilo sobre quem passa a informação é fundamental253.
O projeto foi, no entanto, pouco inovador e, nos seus mais de dez anos de tramitação até se tornar a Lei nº 13.608/2018, não sofreu quase nenhuma alteração com baixa discussão em seu processo legislativo.
Basicamente, a Lei prevê a obrigação de empresas de transportes terrestres que operam sob concessão da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios exibirem em seus veículos, em formato de fácil leitura e visualização, a expressão “Disque-Denúncia” com o respectivo número telefônico de acesso gratuito (art. 1º, incisos I e II). Buscando maior efetividade das denúncias, a Lei n.º 13.608/2018 também prevê a inclusão de expressões de incentivo à colaboração da população e de garantia do anonimato. Esta previsão remete ao modelo seguido no Estado de São Paulo, que desde 1999 prevê fixação de número telefônico do Disque-Denúncia estadual em todos os veículos de transporte coletivo (Lei Estadual nº 10.461/1999, art. 3º).
251 PL 1.332/2007, convertido no PLS n° 187, de 2015, no Senado Federal.
252 É curioso notar que a justificativa apresentada pelo Deputado BETO MANSUR no PL 1332/2007 encara o Disque-Denúncia como instrumento análogo à delação premiada: “Nosso intuito é que a proposta
receba a mesma atenção e prioridade da delação premiada. Trata-se, portanto, de um poderoso instrumento de combate ao crime.“.
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Apesar de um desenho normativo bastante simples, a Lei traz uma inovação importante: a permissão de que União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dentro dos limites de suas competências, estabeleçam recompensas por informações fornecidas pelo Disque- Denúncia sem ônus – ou com menos custos – por permitir fazer uso do Fundo Nacional de Segurança Pública para seu custeio.
Até dezembro de 2018, o Fundo Nacional de Segurança Pública – FNSP era disciplinado pela Lei nº 10.201/2001, cujo art. 4º definia os projetos apoiados com os correspondentes recursos, dentre os quais o reequipamento, treinamento e qualificação policial, melhoria nos sistemas de informações, inteligência e investigação, bem como programas de prevenção ao delito e à violência, por exemplo. A Lei nº 13.608/2018 modificou este art. 4º para permitir que os recursos do FNSP possam também ser utilizados para apoio do serviço telefônico para recebimento de denúncias e custeio dos prêmios em dinheiro especificamente para os casos em que a denúncia leve à resolução de crimes254.
Hoje o Fundo Nacional de Segurança Pública é disciplinado pela Lei nº 13.756, de dezembro de 2018, que revogou expressamente a Lei n.º 10.201/2001. Permanece a destinação de recursos para prêmios de Disque-Denúncia, na seguinte redação:
Lei nº 13.756/2018
Art. 5º Os recursos do FNSP serão destinados a: (...)
IX - serviço de recebimento de denúncias, com garantia de sigilo para o usuário;
X - premiação em dinheiro por informações que auxiliem na elucidação de crimes, a ser regulamentada em ato do Poder Executivo federal;
Criado com o objetivo de apoiar os estados e municípios no enfrentamento à violência, o FNSP historicamente padeceu da falta de vinculação orçamentária e de frequentes contingenciamentos, uma vez que não há na Constituição Federal previsão de percentuais mínimos de investimento pelo Governo Federal na segurança pública. Conforme estudo realizado pelo Instituto Sou da Paz em 2019255, desde 2009 o nível de execução do Fundo não foi superior a 40%. Ademais, nos últimos dez anos, o FNSP correspondeu em média a 3,2% da execução orçamentária do Ministério da Justiça.
Nesse sentido, as mudanças introduzidas ao Fundo pela Lei nº 13.756/2018 podem ser consideradas positivas. Sancionada em dezembro de 2018, a Lei estabeleceu três
254 Cf. art. 4º da Lei nº 10.201/2001: “[o] FNSP apoiará projetos na área de segurança pública
destinados, dentre outros, a: (Redação dada pela Lei nº 10.746, de 2003) (...) VI - serviço telefônico para recebimento de denúncias, com garantia de sigilo para o usuário; (Incluído pela Lei nº 13.608, de 2018) VII - premiação, em dinheiro, para informações que levem à resolução de crimes. (Incluído pela Lei nº 13.608, de 2018)”.
255 Cf. INSTITUTO SOU DA PAZ, Fundo Nacional de Segurança Pública: Potencialidades, desafios e aprimoramentos necessários, 2019.
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mudanças significativas em relação ao FNSP: (i) a destinação de parcelas do produto da arrecadação das loterias federais ao Fundo, o que é importante para garantir maior previsibilidade orçamentária; (ii) a criação de modalidade de transferências obrigatórias fundo a fundo (independente de convênio) para os Estados e o Distrito Federal; e (iii) a vedação do contingenciamento do Fundo.
Apesar de a criação de novas fontes de receitas para o Fundo e vedação do contingenciamento de seus recursos representarem passos importantes, uma das ex- gestoras do Ministério da Justiça entrevistadas pela pesquisa desenvolvida pelo Instituto Sou da Paz argumentou que o volume de recursos disponíveis não é o maior problema do FNSP, mas as dificuldades enfrentadas por Estados e Municípios na execução das atividades previstas nos convênios celebrados com o Fundo fazem com que, muitas vezes, os Estados e Municípios sequer utilizem os recursos transferidos via convênios e acabem por devolvê-los. Além disso, muitos não dispõem de capacidade para elaborar propostas para acessar os recursos disponíveis. Sendo assim, a previsão de transferências diretas para os Estados e o Distrito Federal sem a exigência da celebração de convênios é um grande avanço.
A Lei estabelece que ao menos 50% dos recursos do FNSP deverão ser transferidos obrigatoriamente e independentemente da assinatura de convênios (art. 7º), o que deve representar uma diminuição importante da burocracia envolvida da gestão e execução do Fundo. Contudo, apenas os Estados e Distrito Federal terão acesso a essa modalidade de transferência, estando os Municípios excluídos dessa possibilidade.
Para tanto, a Lei definiu como condições para o acesso aos recursos do FNSP: a instituição e ao funcionamento de Conselho Estadual ou Distrital de Segurança Pública e Defesa Social, e de Fundo Estadual ou Distrital de Segurança Pública, cujas gestão e movimentação financeira ocorrerão por meio de conta bancária específica, aberta pelo Ministério da Segurança Pública em nome dos destinatários, mantida em instituição financeira pública federal; a existência de plano de segurança e de aplicação dos recursos no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, observadas as diretrizes do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social; e de conjunto de critérios para a promoção e a progressão funcional, por antiguidade e merecimento, de peritos, de policiais civis e militares e de integrantes dos corpos de bombeiros militares; a integração aos sistemas nacionais e ao fornecimento e à atualização de dados e informações de segurança pública ao Ministério da Segurança Pública, nos termos estabelecidos em ato do Ministro de Estado da Segurança Pública; e ao cumprimento de percentual máximo de profissionais da área de segurança que atuem fora das corporações de segurança pública, nos termos estabelecidos em ato do Ministro de Estado da Segurança Pública (art. 8º).
Para a celebração de convênios são feitas as seguintes exigências: a existência de plano de segurança nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios; e a integração aos
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sistemas nacionais e fornecimento e atualização de dados e informações de segurança pública ao Ministério Extraordinário da Segurança Pública, estabelecidos em ato do Ministro de Estado Extraordinário da Segurança Pública (art. 9º).
De fato, as condições para uso do Fundo podem representar um empecilho ao acesso dos entes federados.
Além disso, é necessário ressaltar que somente os Estados, Municípios e o Distrito Federal podem usufruir do Fundo Nacional de Segurança Pública. Assim, institutos como o MOVRIO, OSCIP que gere o Disque-Denúncia no Rio de Janeiro, não podem ter acesso aos recursos do Fundo para pagamento de recompensas nos termos da Lei nº 13.608/2018, o que diminui consideravelmente a aplicação desta.
A Lei nº 13.608/2018 prevê, ainda, que os Estados possam estabelecer serviço de recepção de denúncias por telefone, preferencialmente gratuito, que também pode ser mantido por entidade privada sem fins lucrativos, por meio de convênio (art. 2º). Esta é uma prática que já vem sendo feita nos Estados brasileiros há pelo menos duas décadas. No Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, o Disque-Denúncia funciona desde 1996 seguindo este modelo. Em São Paulo, foi disponibilizado um número gratuito através do qual a população poderia oferecer informações à Secretaria da Segurança Pública apenas 4 anos mais tarde, em 2000.
3.3.3. Programa Disque-Denúncia no Rio de Janeiro 4.3.3.1. Como funciona o programa
O programa Disque-Denúncia fluminense foi instituído no Estado do Rio de Janeiro a partir da Lei nº 2.528 de 1996, com a autorização de divulgação da frase “Disque Denúncia. 253.1177 - Não se omita, Denuncie” pelo Poder Executivo em todos os documentos oficiais (art. 1º).
Ao longo dos anos, foram criados programas específicos no Estado, como o Disque- Denúncia Educação (Resolução nº 340 de 1996); o Disque-Denúncia Prostituição Infantil (Resolução nº 545 de 1997); o Disque-Denúncia Educação Física256 (Resolução nº 585 de 2001); o Disque-Denúncia Direitos Humanos (Resolução nº 466 de 2004), que previa o atendimento por telefone e trazia como inovação o recebimento de informações através
256 Cf. art. 1º, parágrafo único, da Resolução nº 585 de 2001: “[o] “DISQUE-DENÚNCIA
EDUCAÇÃO FÍSICA“ é um serviço telefônico destinado a apurar denúncias dos estabelecimentos de ensino público e privado que não estão cumprindo o disposto no art. 26, § 3º, da Lei nº 9394/96 – LDB, que estabelece que a educação física é componente curricular da Educação Básica.“
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de serviço de e-mail; o Disque-Denúncia Trabalho (Resolução nº 483 de 2004), destinado a apurar denúncias ou dúvidas dos trabalhadores, do serviço público ou da iniciativa privada, a respeito de direitos trabalhistas, também com atendimento por telefone ou serviço de e-mail; e um serviço de Disque-Denúncia destinado a receber denúncia de prática de atos ou infrações contra o meio ambiente (Lei nº 5.241, de 14 de maio de 2008). A partir disso, o esforço legislativo voltou-se para a divulgação dos programas criados. Em 2010, a Lei nº 5.687 previu a fixação de informações sobre os números de telefones de serviços de emergência, incluindo do Disque-Denúncia, em escolas de ensino fundamental e de nível médio (art. 1º).
A Lei nº 6.961/2015 obrigou a divulgação do serviço Disque-Denúncia Nacional de Violência contra a Mulher, o Disque 180 e o SOS Mulher da ALERJ no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, em diversos estabelecimentos, prevendo a fixação de placas contendo o texto: “Violência contra a mulher: denuncie! Disque 180” (art. 2º).257
Em 2016, a Lei nº 7.477 buscou impulsionar as reflexões sobre o combate à violência contra a mulher, divulgando o serviço Disque-Denúncia Nacional de Violência contra a Mulher, Disque 180 e o SOS Mulher da ALERJ (art. 2º, II), no âmbito do “Programa Lei Maria da Penha vai à Escola”, a ser desenvolvido nos estabelecimentos de ensino médio, da rede pública estadual (art. 1º).
Em 2017, foi criada a “Semana de Incentivo ao Disque-Denúncia e Outros Canais de Telefonias Anônimos Referentes à Denúncia no Estado do Rio de Janeiro” pela Lei nº 7572 (art. 1º, caput).
A partir de 2019 foi previsto o direito de Policiais Militares e a Policiais Civis ao recebimento da recompensa estipulada pelo Disque-Denúncia, na hipótese destes efetuarem a prisão ou captura de procurados pela justiça com recompensa estipulada, exclusivamente por meios próprios e no exercício de atos inerentes à atividade policial, não se aplicando esta Lei nas hipóteses em que a prisão ou captura houver sido realizada com base em informação fornecida por terceiros através do Disque-Denúncia (Lei nº 8320, art. 1º).
257 A Lei nº 6.961/2015 obrigou a divulgação do serviço Disque-Denúncia Nacional de Violência contra a Mulher, o Disque 180 e o SOS Mulher da ALERJ no âmbito do Estado do Rio de Janeiro em hotéis, motéis, pensões, pousadas e outros que prestem serviços de hospedagem; bares, restaurantes, lanchonetes e similares; casas noturnas de qualquer natureza; clubes sociais e associações recreativas ou desportivas, cujo quadro de associados seja de livre acesso ou promovam eventos com entrada paga; agências de viagens e locais de transportes de massa; salões de beleza, casas de massagem, saunas, academias de dança, de fisiculturismo, de ginástica e atividades correlatas; outros estabelecimentos comerciais que ofereçam serviços mediante pagamento e voltados ao mercado ou ao culto da estética pessoal; postos de serviço de abastecimento de veículos e demais locais de acesso público que se localizem junto às rodovias; casas de espetáculos, teatros e cinemas (incluído pela Lei 7896/2018) (art. 1º).
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Por fim, a legislação estadual mais recente prevê a disponibilização do serviço do Disque- Denúncia será disponibilizado para que sejam feitas denúncias de uso, fabricação ou comercialização de cerol e “linha chilena”, utilizados na prática de soltar pipa (Lei nº 8478/ 2019, art. 2º).
O Disque-Denúncia do Estado do Rio de Janeiro é gerido pelo Instituto MOVRIO, uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) criada em 1995. O instituto é responsável por seis programas que funcionam com base no modelo de Disque- Denúncia: Disque Denúncia, Linha Verde, Procurados, Desaparecidos, Direitos Humanos e Observatório de Dados.258 O Instituto MOVRIO funciona possui termos de colaboração e convênios com diversos entes públicos, em todos os níveis federais, com o propósito de encaminhar as informações adquiridas através do sistema do Disque- Denúncia para as autoridades públicas competentes e propagar o modelo em outras localidades brasileiras.
Atualmente, o Disque-Denúncia no Rio de Janeiro funciona com recursos inteiramente proveniente da iniciativa privada, através de doações de pessoas físicas e jurídicas. Em junho de 2016, o site do Disque-Denúncia do Rio de Janeiro passou a exibir uma mensagem pedindo doações em dinheiro para que pudesse continuar a funcionar. O programa, que operava em parceria com a Secretaria de Estado de Segurança do Rio de Janeiro259, está sem receber repasses do governo estadual desde setembro de 2015. Na ocasião, o coordenador do serviço, Zeca Borges, informou em entrevista para o site de notícias G1que, para o pleno funcionamento da central de denúncias, era necessário um orçamento de aproximadamente R$ 6 milhões ao ano, sendo que cerca de 60% da receita era proveniente de repasses governamentais260.
3.3.3.2. Funcionamento do programa Disque-Denúncia no Estado do Rio de Janeiro O programa de Disque-Denúncia do Estado do Rio de Janeiro funciona há mais de duas décadas. Desde 1995, foram feitas 2.553.745 denúncias. De janeiro a julho de 2019, o
258 Cf. INSTITUTO MOVRIO, O Instituto MOVRIO. Disponível em:
http://movrio.org.br/page.php?page=o-instituto. Acesso em 10 de outubro de 2019.
259 A Secretaria de Segurança Pública foi extinta em 1º de janeiro de 2019 pelo Decreto nº 46.544/2019, sendo sucedida pela Secretaria Executiva do Conselho de Segurança, cf. art. 4º do Decreto nº 46.544/2019 “[f]ica extinta a Secretaria de Estado de Segurança Pública, que será sucedida para todos os
fins de direito pela Secretaria Executiva do Conselho de Segurança Pública, responsável pela transição gradual das funções da secretaria extinta para a Secretaria de Estado da Polícia Civil e para a Secretaria [de] Estado da Polícia Militar”.
260 Cf. G1, Disque-Denúncia pede doações para continuar funcionando no RJ, 2016. Disponível em: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2016/06/disque-denuncia-pede-doacoes-para-continuar- funcionando-no-rj.html. Acesso em 20 de agosto de 2019. Verificou-se em 12/09/2019 que o link de doações ainda estava disponível no endereço eletrônico do Disque-Denúncia do Rio de Janeiro (https://disquedenuncia.org.br/doacoes#pq).
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número de denúncias foi de 60.796, mais da metade do total registrado no ano de 2018 (114.707). Somente com o aplicativo 'Disque Denúncia RJ', lançado em agosto de 2016,