Considerando a tradicional participação do governo federal na criação de órgãos administrativos e na definição de políticas direcionadas ao setor sucroalcooleiro – em destaque a criação do Instituto Nacional do Álcool (IAA), em 1933; a implementação do Programa de Racionalização e Apoio da Agroindústria Açucareira, em 1971; do Programa de Melhoramento da Cana-de-Açúcar (Planalsucar) e do Programa Nacional do Álcool (Proálcool), em 1975 –, a desregulamentação setorial desencadeou, ao longo da década de 1990, posicionamentos divergentes e decisões tumultuadas e superficiais. Segundo Baccarin (2005, p. 184), “[...] houve idas e vindas, avanços e recuos, [...] instituíram-se medidas governamentais compensatórias, influenciadas por pressões oriundas de mobilizações organizadas pelos empresários sucroalcooleiros”.
A divergência de interesses entre o governo federal e os usineiros era evidente na segunda metade da década de 1980, quando o preço do petróleo no mercado internacional foi revertido, favorecendo o consumo do combustível fóssil em detrimento do uso do etanol de cana-de-açúcar. Além disto, o governo havia estabelecido o preço do álcool abaixo do custo de produção e o poder normativo do IAA encontrava-se enfraquecido.
Alegando redução de gastos e tentativa de equilibrar as contas públicas, o Presidente Fernando Collor de Melo extinguiu o IAA em 1990, iniciando a desregulamentação oficial do setor sucroalcooleiro, além de ampla abertura comercial, para diminuir as tarifas de
importação, eliminar os controles cambiais e estimular a livre movimentação de capitais estrangeiros no país. Estas ações delinearam o período de transformação nas relações entre capital, trabalho e Estado na nova ordem produtiva mundial. Segundo Cardoso (2003, p. 85):
A abertura comercial, lastreada em taxa de câmbio valorizada, expõe as empresas autóctones à competição internacional e, ao mesmo tempo, dificulta a penetração externa competitiva de produtos em razão dos diferenciais de produtividade, desfavoráveis aos parques produtivos construídos nos anos de substituição de importações. Condenadas a vender no mercado interno, têm que aumentar a produtividade para reduzir preços diante do competidor externo (no caso brasileiro, crescentemente do Mercosul) e seguir aprofundando a reestruturação [...] para baixar custos e aumentar qualidade dos produtos.
Em relação ao setor sucroalcooleiro, os usineiros paulistas defendiam o processo de desregulamentação, enquanto os usineiros nordestinos posicionavam-se contra. Em meio aos dissensos, alguns grupos empresariais nordestinos transferiram seus capitais para a região Centro-Sul, reinstalando suas usinas nos estados de Goiás e Minas Gerais. De acordo com Cardoso (2003, p. 86), “[...] movimentos de concentração via falências, fusões e aquisições
dominam [na década de 1990] os setores mais dinamicamente afetados pela competição
externa”. Este processo marcou a trajetória do Grupo X para o Centro-Sul do país. Até o
início da década de 1990, a família – ainda responsável por comandar o grupo sucroalcooleiro – investia também em pecuária, fruticultura e produção de camarão no nordeste brasileiro. Com o esgotamento das áreas propícias ao cultivo de cana-de-açúcar naquela região, a família optou por vender esses negócios e investir maciçamente na aquisição e instalação de usinas sucroalcooleiras no Triângulo Mineiro.
Conforme Scopinho (2003), no setor, ocorreram fusões e incorporações de patrimônios de empresas e a efetivação de alianças estratégicas entre grupos econômicos e bancos privados que associaram os capitais agrícola, industrial, comercial e financeiro. Os usineiros articularam seus interesses no Congresso Nacional, por meio da “Frente Parlamentar do Setor Sucroalcooleiro”, representação criada em 1996 para defender as políticas de subvenção do setor com base no argumento da geração de empregos. Por consequência, algumas medidas possibilitaram a sobrevivência do segmento naquela década:
[...] o aumento dos investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento; o estímulo à utilização dos subprodutos da cana-de-açúcar (vinhaça, por exemplo); a criação de novas linhas de crédito e subsídios para financiar a produção; a compra antecipada e o financiamento para a armazenagem de álcool; a renegociação do pagamento das dívidas dos usineiros para com os cofres públicos; o aumento da percentagem da adição do álcool anidro à gasolina e estudos para aditivação do óleo diesel; a aplicação da lei 9.660/98 (‘frota verde’), que obriga a compra e locação de carros a álcool como veículos oficiais; a criação de parcerias com as usinas na formulação e
implementação de projetos para alteração da matriz energética (SCOPINHO, 2003, p. 32).
No contexto da desregulamentação, os empresários sucroalcooleiros perceberam que seus interesses, antes abrigados pelas políticas setoriais, encontravam-se desarticulados obrigando-os a integrar a lógica competitiva. Segundo Vian e Belik (2003), anteriormente à desregulamentação, não havia concorrência em torno dos preços, visto que o governo federal instituía os preços do álcool e do açúcar e ainda garantia a compra, o armazenamento e a comercialização do etanol. Segundo Alves (2007), com a desregulamentação, o preço do açúcar, do álcool e da cana passaram a oscilar livremente no mercado.
Diante deste processo, outras organizaçõessurgiram para representar os interesses dos empresários sucroalcooleiros, como é o caso da Unica, entidade criada em 1997, resultado da fusão de várias organizações setoriais paulistas. Atualmente, a Unica possui 134 usinas associadas e escritórios nos Estados Unidos e na Europa (UNICA, 2012).
Em 1997, o governo federal criou o Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool (Cima) para propor políticas direcionadas ao setor e coordenar as ações dos diversos órgãos federais envolvidos. Esta conjuntura tornou complexa a afirmação de que o setor sucroalcooleiro estaria caracterizado pela completa desregulamentação, pois as funções outrora conferidas ao IAA foram distribuídas entre o Ministério da Fazenda (MF), o Ministério das Minas e Energia (MME), o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), o Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT), o Ministério da Integração (MI), o Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), além da Secretaria de Planejamento e do Departamento Nacional de Combustível.
Entre 1994 e 1999, a moeda nacional encontrava-se artificialmente valorizada, enquanto produtos como o açúcar estavam em posição desfavorável no mercado, visto que as medidas protecionistas acentuavam-se nos países consumidores (Vian e Belik, 2003). Em 2000, o governo federal instituiu o Programa de Recuperação Fiscal (Refis), que possibilitou o parcelamento de débitos fiscais proposto às pessoas jurídicas com dívidas perante a Secretaria da Receita Federal (SRF), a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) (Brasil, 2011b). Por meio do Refis, algumas usinas refinanciaram suas dívidas. Apesar disto, a desregulamentação implicou o fechamento de várias usinas, além de acelerar a concentração e a formação de novos grupos. Entre os anos de 1997 e 1999, foram contabilizadas dez fusões e aquisições. Entre os anos de 2000 e 2002, foram 16 fusões, sete destas, com participação de capital estrangeiro.