5. Discussion
5.2 Methodological considerations
5.2.3 Statistical considerations
Ao abordar maneiras de decidir, planejar e implementar políticas públicas para a transição energética, é preciso refletir sobre as intrincadas correlações que a energia estabelece em todos os demais setores da vida humana. Também é preciso ter em mente que apenas o aumento da geração renovável não necessariamente diminui a dependência de combustíveis fósseis ou ajuda nações a reduzir as desigualdades sociais e econômicas ou a destruição do
sistema Terra. É preciso ir além, conforme será visto em capítulos vindouros (OLIVEIRA;
BATISTA, 2015).
A velocidade e o grau de disseminação das ER não são os mesmos em todos os países, pois alguns experimentaram a superação de importantes desafios e barreiras, enquanto outros ainda estão estagnados. A percepção por parte dos Estados de que a mobilização para a transição traz benefícios também para setores de saúde e trabalho, ao gerar economias no sistema de atendimento a doenças cardiorrespiratórias e de cuidados às vítimas de acidentes ambientais, além de aumento potencial na oferta de emprego, é crucial para que as políticas saiam do voluntário comprometimento internacional para um concreto delineamento doméstico de novas formas de governança energética (CARLEY et al., 2016).
Muitos países aproveitaram o impacto do Acordo de Paris para renovar suas iNDCs, conforme exposto no primeiro capítulo e especificado nos capítulos 4 e 5 (divulgadas antes do encontro em 22ª Conferência das Partes - COP22), confirmando e estruturando suas, agora, contribuições a nível nacional (NDC), e comprometendo-se com a descarbonização do setor de energia, por meio de políticas de incentivos às renováveis e de taxação dos combustíveis fósseis. Até o final de 2016, mais de cem nações haviam ratificado tais metas de transição e mais de quarenta países em desenvolvimento pactuaram de trabalhar em conjunto para atingir a energia 100% renovável em seus respectivos territórios (BLAU, 2017; CABALLERO et al., 2016).
O apoio político mais difundido versa nomeadamente sobre a geração da energia, seguido de políticas para a integração das ER nas redes nacionais, enquanto que o suporte para tecnologias renováveis nos setores de aquecimento/resfriamento e transporte se desenvolveu a um ritmo mais lento.
Segundo o relatório “Renewables 2017 Global Status Report”, da Rede de Políticas de Energias Renováveis para o século 21 (REN21), 126 países dispõem de políticas para geração de ER, 68 com políticas para transportes sustentáveis e 21 nações contam com normativas específicas para um sistema de aclimatação de baixo carbono.
Naqueles países com políticas especiais para geração de ER, a maioria regulamenta esquemas de tarifas prêmio, leilões, sistemas de compensação e padrões de cotas para ER. Nos Estados com programas específicos para mobilidade, as normas tratam de mandatos sobre biodiesel e etanol, e proibições de mistura com combustíveis fósseis. Enquanto que nas políticas para aquecimento e resfriamento as regras versam sobre a obrigatoriedade do uso de fonte solar e de tecnologias neutras, não danosas ao ambiente (REN21, 2017).
A maioria das políticas para transição energética parte do estabelecimento de metas de redução no uso dos fósseis e de aumento das ER na matriz, seja em nível nacional, regional ou local, sempre respeitando o mínimo acordado internacionalmente e, se possível, indo além.
Mas, afora a insuficiência de apenas estabelecer metas de forma isolada, o papel do comprometimento mais localizado tem se evidenciado mais a cada ano. Cidades e agrupamentos têm demonstrado maior facilidade em gerir os recursos energéticos renováveis e compartilhar decisões sobre prioridades. O aumento populacional das cidades acaba por gerar um grande incremento na demanda por energia, posicionando o nível local de administração de forma bem mais impactante do que anos atrás (SÜSSER; DÖRING; RATTER, 2017; REN21, 2017). Moldes participativos de gestão nas cidades, representados por associações locais e projetos municipais, e redes de cooperação estabelecidas entre cidades alinhadas em termos de políticas de adaptação e mitigação das mudanças climáticas, mostram ser importantes iniciativas de governança descentralizada com efeitos promissores, como os exemplos da International Council for Local Governments for Sustainability (ICLEI) e da Large Cities Climate Leadership Group (VARGAS; RODRIGUES, 2009).
Grande parte dos textos e relatórios que descrevem instrumentos para o desenvolvimento das ER o fazem distribuindo-os em categorias. Os mais referenciados são os instrumentos regulatórios e as políticas de incentivos fiscais e financiamento público. Há também divisões mais específicas como em políticas que definem metas, regulamentações baseadas em responsabilidades legais e jurisdicionais, normas sobre a infraestrutura, indicações voluntárias de ações e estabelecimento de modelos a serem seguidos, além de políticas que promovem a difusão das informações e a sensibilização dos cidadãos (SOARES; SILVA, 2013; OLIVEIRA; BATISTA, 2015).
De forma mais detalhada, as políticas regulatórias envolvem as feed-in tariff ou tarifas- prêmio, as quotas de renováveis para as empresas elétricas, opções de renováveis no menu de ofertas de energia disponível (RPS – renewable portfolio standard), o sistema de net metering ou compensações de créditos, obrigações no setor dos transportes por meio de mandatos de combustíveis, obrigações no setor de aclimatação, também por meio de mandatos, certificados negociáveis (REC – renewable energy certificates) e os leilões de energia.
As PPeN que trabalham os incentivos compreendem a estipulação de créditos fiscais de investimento ou produção, determinação de reduções/isenções de taxas sobre a venda e do imposto sobre o valor agregado (IVA) ou sobre circulação e de demais taxas, e ainda, as negociações sobre pagamentos da energia renovável e a fixação de investimentos públicos, empréstimos, subsídios ou descontos (REN21, 2017).
Sobre as PPeN que definem metas, estas englobam metas de redução na emissão de CO2, futuras quantidades de eletricidade ou energia renovável para todos os consumidores da
cidade e para prédios e serviços públicos, quantificação do número de construções renováveis no planejamento urbanístico, quantidades de biocombustíveis na mobilidade urbana, e outras metas como tornar-se “fóssil-livre” ou neutro em carbono (SOARES; SILVA, 2013).
Para as regulamentações baseadas em responsabilidades legais e jurisdicionais estudam- se (a)o planejamento e zoneamento urbano que encoraja e integra a geração local, distribuição e
uso de fontes de ER na jurisdição local, incluindo planejamento e zoneamento para transporte público e infraestrutura de veículos elétricos, (b)os códigos de construção que incorporam
energia renovável de alguma forma, como mandatos para instalações aquecimento solar de água e energia solar, casas energeticamente independentes da rede, legislação de sombreamento e facilitação e rapidez para avaliação de projetos com potenciais para energia renovável, e (c)taxas
de carbono e descontos para as ER (REN21, 2017).
Normas sobre a infraestrutura existem para incentivar ações locais. Nelas governos municipais próximos são estimulados a fazer compras conjuntas de materiais e serviços para instalação de equipamentos para as ER e propiciar que a iniciativa privada também o faça, incluindo eletricidade renovável, biocombustíveis e compras em massa para programas de transformação do mercado (MARTINOT et al., 2009).
Investimentos do governo local em energia renovável para edifícios públicos, escolas, frotas de veículos e transporte público e regulamentação de serviços públicos, incluindo regulação tarifária, metas de energia renovável, tarifas de alimentação, padrões de interconexão, medição líquida e padrões de portfólio também compõem medidas cabíveis em normas para a uma infraestrutura de baixo carbono (MARTINOT et al., 2009; REN21, 2017).
Abordando as metas voluntárias, para além daquelas internacionalmente verbalizadas e prometidas, como as NDCs, há de forma mais regionalizada a indicação para realização de projetos de demonstração, de concursos e feiras regionais, de subsídios e empréstimos para investimentos em energia renovável por proprietários ou empresas, do uso (leasing, venda, permissão) de propriedades do governo para implantação de sistemas de ER, com contrapartidas do desenvolvedor, e de parcerias público-privadas, de fundos de investimento, emissões de obrigações e certificados verdes negociáveis (SOARES; SILVA, 2013; FERROUKHI et al. 2015).
Por fim, PPeN devem também versar sobre a instituição de campanhas e programas de mídia pública, atividades de reconhecimento e prêmios; facilitar a organização das partes interessadas, de fóruns e grupos de trabalho, programas de treinamento, estabelecimento de
auditorias energéticas e bancos de dados de sistemas de georreferenciamento (SIG) de fácil acesso e centros de informação, enfim, eliminando obstáculos à participação da comunidade e empoderando iniciativas privadas a compartilharem experiências e planejarem ações conjuntas com os governos (MARTINOT et al., 2009; REN21, 2017).
Em países em estágio inicial de transição, como a maioria dos Estados membros da UNASUL, as políticas promotoras das renováveis em territórios nacionais, mais utilizadas são aquelas que instituem as chamadas feed-in tariffs (FIT), o sistema de net-metering e as que determinam os renewable portfolio standards (RPS)17.
As FIT são instrumentalizadas por meio de contratos-padrão de fornecimento energético, com durações que variam em geral de 10 a 15 anos, nos quais são estabelecidos preços de compra para a energia advinda de fontes renováveis superiores àquelas provenientes de fontes fósseis. Este mecanismo permite que haja interesse e estabilidade para investimento em ER e geralmente vem acompanhado, embora não necessariamente, de normativas que instituem mandatos de aquisição de compra para distribuidoras e concessionárias, as quais ficam obrigadas por lei a adquirir determinadas quotas de renováveis para fornecimento aos consumidores. As normativas para a FIT são muito comuns na Europa Ocidental (SOARES; SILVA, 2013; INTERNATIONAL RENEWABLE ENERGY AGENCY, 2016a; 2016b).
O sistema de net-metering, utilizado em países como Brasil, Estados Unidos, Marrocos, Jordânia, Canadá e também alguns países europeus, dentre outros, permite ao produtor, mormente o pequeno produtor ou autoprodutor residencial, injetar na rede elétrica nacional a quantidade de ER que não consome. Desta forma este autoprodutor recebe créditos pela energia entregue à rede, o qual será convertido em um desconto na conta de eletricidade nos meses seguintes. Dependendo da localidade há eleição de uma ou outra fonte de renovável abrangida nesse sistema, podendo ocorrer também a determinação legal de um leque de ER aceitas.
A política dos RPS também reduz o risco do investidor, tornando mais atraente a busca por novas tecnologias. Neste sistema, mais semelhante a mandatos de cotas do que incentivo financeiro, normas determinam que grandes produtores de energia obtenham uma porcentagem mínima específica de geração de eletricidade ou de capacidade instalada proveniente de fontes renováveis. Em geral, os mandatos iniciam-se com cotas pequenas que aumentam ao longo de períodos determinados. Neste sistema mandatório os geradores devem atingir as metas legais, sob pena de sanções (DEL CARPIO-HUAYLLAS; RAMOS; VASQUEZ-ARNEZ, 2012; CARLEY et al., 2016).
17 Embora haja traduções literais, após a explicação de seus mecanismos de ação, as mesmas serão na sequência
Também, as RPS em alguns países estão associadas à emissão de Certificados de Energia Renovável (RECs) e, muitas vezes, as geradoras de energia somente conseguem atingir suas metas por meio da compra desses certificados, negociados em um mercado próprio. Neste mercado os RECs são considerados commodities de energia não tangíveis e negociáveis, que atestam que um MWh de eletricidade foi gerado a partir de uma fonte de energia renovável determinada (VIEIRA; SHAYANI; OLIVEIRA, 2016).
Importante salientar que embora as políticas de incentivo para as ER acima sejam as mais usadas para iniciar a transição energética, seus impactos e reflexos em mercados mais amadurecidos variam.
Estas variações abrangem diferenças no potencial para disseminar a energia fotovoltaica mais que a eólica, como no caso das FIT, e em impactos no comércio da energia, no caso do
net-metering. Neste, com o fundamento de que fornece um subsídio para instalações solares
residenciais e comerciais pago por todos os contribuintes, dado o contraste entre o valor da tarifa no momento do registro do crédito e o valor cobrado no momento da tarifação usual dos consumidores em geral. Assim, e em resposta, as comissões de serviços públicos começaram a examinar essa questão regulatória, gerando crises e incertezas, mas também proporcionando elementos para estudos aprofundados e feedbacks para melhor adaptação da política.
Também há críticas à própria eficácia da política abordada, como no caso dos RPS que, se comparada a FIT, é considerada menos eficaz para a concretização de investimentos em ER, visto que a eficácia das RPS depende em grande parte dos preços variáveis dos RECs, os quais por sua vez são suscetíveis ao mercado de commodities. Por outro lado, há indícios de que a conjugação de políticas é essencial para a disseminação das ER, conforme também atestado acima em estudos recentes coordenados por Cheng e Yi (CARLEY et al., 2016; CHENG; YI, 2017).
Ademais, avanços tecnológicos, queda de custos e aumento da penetração de energias renováveis forçam governos a estarem sempre revisando suas normativas e avaliando a contínua eficácia das políticas engendradas.
A seguir é mostrado o Quadro 1 com a descrição de políticas para ER que, embora não exaustivo, abrange grande parte das políticas já pensadas para a eficiência energética e para a disseminação das renováveis.
É importante salientar que os quadros abaixo são resultados da avaliação de diversos trabalhos na área, embora a tipologia das políticas siga a caracterização dada pela Agência Internacional de Energia (2017d) em seu relatório intitulado Global Renewable Energy Policies
O Quadro 1 descreve aspectos gerais de políticas para o setor energético, correlacionando-o com demais departamentos de Estado ou órgãos de governo envolvidos com educação, finanças, comércio exterior, ambiente, saúde e trabalho.
Quadro 1 - Políticas Energéticas Tipos de Políticas Energéticas
*Instrumentos Econômicos
-investimento direto: fundos para governos subnacionais, investimentos em
infraestrutura, regras de aquisição, financiamento para pesquisa e desenvolvimento - incentivos financeiros: tarifas / prêmios feed-in, subsídios, empréstimos, isenção fiscal, impostos, taxas de usuário
-instrumentos baseados no mercado: Certificados de Redução de Emissões GEE certificados verdes, certificados brancos
*Informação e Educação:
- aconselhamento / ajuda na implementação - prestação de informações
- etiquetagem (etiqueta de comparação e etiqueta de endosso) - treinamento profissional e qualificação
*Política de Suporte: - criação institucional - planejamento estratégico *Instrumentos regulatórios: - auditoria
- códigos e padrões (código e padrões de construção, padrões de produtos, padrões setoriais, padrões de economia de combustível e emissão de veículos)
- monitoramento,
- esquemas de obrigação -outros requisitos obrigatórios
*Pesquisa, desenvolvimento e implantação: - projetos pilotos de demonstração
- programas de pesquisa (desenvolvimento e difusão de tecnologias) *Abordagens voluntárias:
- acordos negociados (setor público-privado) - esquemas voluntários públicos
-compromissos unilaterais (setor privado)
Fonte: elaborado pela autora com base no International Energy Agency (2017e)
Para além da citação das políticas, também é preciso expô-las mais detalhadamente, como o caso específico das políticas para renováveis e para eficiência energética. A seguir os Quadros 2 e 3 demonstram esse maior detalhamento.
Quadro 2 - Políticas para a Promoção das Energias Renováveis Tipos de Políticas para a Promoção das Energias Renováveis
Descrição Estabelecimento de Preço e
Mandatos de quantidade
Preços fixos para renováveis ou quotas fixas de geração
Redução dos custos Redução por meio de subsídios, descontos, isenção de taxas, empréstimos e garantias Investimento Público e atividades
facilitadoras de mercado
Fundos públicos para financiamentos diretos, garantias, informações, treinamento
Acesso à rede elétrica Proporciona as ER tratamento equitativo para o acesso nas redes de transmissão e distribuição Mandatos e taxas para
biocombustíveis Limites e quotas exigidos e isenção de taxas
Reestruturação do setor elétrico
Mercado atacadista competitivo; Autoprodução;
Privatizações dos serviços públicos;
Desverticalização da geração, transmissão e distribuição;
Mercado varejista competitivo Geração Distribuída
Net-metering;
Preço em tempo real; Crédito por capacidade;
Regulamentação das interconexões Eletrificação de áreas isoladas
Créditos facilitados;
Avaliação da extensão da rede; Mercado rural de energia
Fonte: elaborado pela autora com base no International Energy Agency (2017e)
Quadro 3 - Políticas para Eficiência Energética Tipos de Políticas para a Eficiência Energética
Planejamento para Eficiência Energética - existência de legislação/plano de ação - metas nacionais
-metas setoriais (setor residencial, setor de serviços comerciais, setor industrial, setor de energia)
Órgãos responsáveis pela eficiência energética
- exclusividade(?) para definição da estratégia, definição de padrões, regulação de atividades de eficiência de fornecedores de energia, regulamentar as atividades dos consumidores de energia, certificação do cumprimento dos padrões dos equipamento, certificação da conformidade com os padrões eficiência de construção, selecionar e / ou aprovar auditores terceirizados encarregados de certificar padrões eficiência energética Informação para o consumidor
- relatórios de uso da energia - qualidade da informação
-comparação com outros consumidores -informações sobre economia de energia
(Conclusão). Tipificação das taxas
- tarifa de eletricidade: taxa fixa (por conexão), taxas por blocos constantes (uniformes), declínio das taxas pelo menor uso, aumento das taxas pelo maior uso - cobrança pela demanda (grandes consumidores)
- tarifas de uso: preços em tempo real, preços máximos variáveis, preços máximos em momentos críticos, taxa sazonal, descontos em momentos de grande demanda para quem economizar
Mandatos (limites de teto) e Incentivos – Grandes consumidores - limitação para grandes consumidores
- incentivos para grandes consumidores - reconhecimento de desempenho
Mandatos (limites de teto) e Incentivos – Órgãos Públicos - exigências para imóveis públicos
- exigências para outras instalações públicas -compras públicas de energia
Eficiência em Produtos
- capacidade de manter economia energética
Mandatos (limites de teto) e Incentivos –Serviços Públicos - mandatos para serviços públicos
- mecanismos de recuperação dos custos para serviços públicos Mecanismos financeiros para Eficiência Energética
- tipo de mecanismos em cada setor (taxas / incentivos fiscais; hipotecas "verdes"; financiamento / reembolso nas contas; linhas de crédito e / ou fundos rotativos com bancos para atividades de eficiência energética; contratos de serviços de energia (contratos de pagamento por desempenho); títulos de eficiência energética; crédito e / ou arrendamento mercantil para atividades de eficiência energética; garantias de risco parcial; outros
Padrões Mínimos de Desempenho
- abrangência de produtos com essa exigência - verificação e penalidades
Sistema de Etiquetagem
- abrangência de produtos com essa exigência - mandatório X voluntário
Determinação das variáveis energéticas para construção civil - novas residências e prédios comerciais
- reformas
- sistema de informações - sistemas de adequação - incentivos para eficiência
Precificação do Carbono e Monitoramento - mecanismo de precificação
- monitoramento, relato e verificação