Spectrums

O estudo dos grupos de pressão e suas interações com os políticos e burocratas, como evidenciam os pressupostos desta Tese e o capítulo anterior, não admite uma abordagem que exclua as teorias oriundas dos neo-institucionalismos, o elitismo, o pluralismo, o neopluralismo, o corporativismo e o neocorporativismo como categorias de análise.

Em cada uma dessas teorias, encontram-se aportes que contribuem para a compreensão de como os grupos de pressão se formam, em torno de que valores se organizam e como, ao final, influenciam o sistema democrático, seja como um elemento indispensável ao mesmo ou colocando- o em xeque ao subverter seus princípios, gerando o que Pulgar (2003) chama de “democracia de duvidosa qualidade”. As mesmas teorias permitem interpretar a importância e a necessidade de instituições e regras destinadas a disciplinar a atuação dos grupos de interesse e sua participação no processo decisório governamental, e os impactos dessas instituições sobre essa atuação.

Segundo North, as instituições têm como função principal na sociedade reduzir a incerteza, estabelecendo uma estrutura estável para a interação humana, ainda que não necessariamente eficiente (1993b:16). As instituições econômicas e políticas são partes essenciais de matriz institucional efetiva, capaz de reduzir os custos de transação (North, 1991:98). São, ainda, a chave para entender a inter-relação entre a política e a economia e as conseqüências dessa interação (1993b:152). Já as instituições políticas, na definição de Diermeier e Krehbiel, são um conjunto de características contextuais em um ambiente de escolhas coletivas que define as restrições e oportunidades para o comportamento coletivo nesse ambiente (2003:125). Partindo dessas premissas, as hipóteses formuladas apontam para as leis de lobby como instituções que, efetivamente, são capazes de moldar a conduta dos players – grupos de interesse, políticos e burocratas – em favor de uma maior transparência do policy-making process e, consequentemente,

maior accountability e ampliação do grau de isonomia no acesso aos formuladores das políticas

públicas.

A análise, ademais, a partir das premissas do neo-institucionalismo histórico e sociológico, há que levar em conta as características de cada sociedade, à semelhança do que propõe Graziano (1997), quando registra que, nos EUA, a atuação dos grupos se dá no contexto de organização social centrada na sociedade, ao passo que, em outros países, como a França, a organização social é centrada no Estado, produzindo-se, nesse último tipo de organização, uma relação em que os grupos de interesse atuam em estreita fusão com os programas estatais. Trata-se de um contexto em que o Estado garante sua ação por meio de parcerias sociais, patrocínios e financiamentos que, em alguns

casos, podem levar ao temor da contaminação da atuação desses grupos pela ação pública, face à “competição” entre o Estado e os grupos de interesse público na realização de objetivos para os quais o próprio Estado foi instituído. Essa é, possivelmente, a situação em que se poderia enquadrar o caso brasileiro, face à herança corporativista, à cultura patrimonialista e à forma como se desenrolam, ainda hoje, as relações no âmbito do aparelho do Estado.

Assim, qualquer que seja o marco teórico adotado, a atuação dos grupos de pressão ou de interesse é fator fundamental para a compreensão do sistema político, em vista da forma como tais atores influenciam as decisões no campo das políticas públicas e os meios que empregam ou podem empregar para essa finalidade. Essa atuação é, inclusive, um fator que impõe aos governos e aos parlamentos a revisão e adaptação dos mecanismos institucionais de participação, não somente em face da heterogeneidade dos interesses e dos grupos que os defendem, como da necessidade de evitar-se as disfunções associadas à natureza das disputas entre os grupos na sociedade, seja sob a perspectiva pluralista, seja sob a perspectiva elitista.

Como se pôde concluir a partir da análise do paradigma pluralista, a variedade e a multiplicidade de grupos de interesse ou grupos de pressão e a intensidade de sua atuação são decisivas para as definições no campo das políticas públicas, seja em face de sua atuação junto aos legisladores ou em relação às agências governamentais. Nessa perspectiva, o seu surgimento corresponde ao que Madison considerava uma solução para o dilema da democracia, ou seja, a criação de um sistema aberto em que muitos grupos estariam aptos a participar, opondo-se uns aos outros na disputa por seus interesses e, assim, contrabalançando o poder de cada um, reciprocamente.

Para os pluralistas, esse sistema seria capaz de permitir que o interesse público fosse atendido a partir dessas múltiplas interações, visão que, porém, não era compartilhada pelos elitistas, à medida que não consideram válida a hipótese da “competição” entre grupos como forma de construção de soluções democráticas, mas, sim, como forma de mascarar o predomínio das elites dirigentes no processo político.

Desde o início do século XX, vem-se disseminando, em todo o mundo, uma característica original do sistema político estadunidense: a atuação dos grupos de interesse se dá em todos os campos e em todas as categorias de políticas implementadas pelos governos. A crescente complexidade da sociedade civil, os novos temas que se inserem na agenda política e econômica, as novas atividades que se organizam, os novos direitos que surgem e são reivindicados, manifestam-se através da proliferação de grupos de interesse, de organizações não-governamentais que atuam como grupos de interesse econômico ou não-econômicos, de interesse público ou privado, de lobbies empresariais e de categorias profissionais que, antes, não eram atores identificáveis na arena política.

As políticas públicas, sejam elas redistributivas, regulatórias ou distributivas, conforme a classificação proposta por Lowi (1964), correspondem a fenômenos reais, e se constituem em arenas de poder com suas próprias características em termos de estrutura política, processo político, elites e relações entre grupos74. Nessas arenas os interesses se organizam, se agrupam, formam coalizões e atuam com os recursos de poder de que dispõem, cooperando ou disputando, mas ao mesmo tempo conformando o próprio sistema político.

Cada uma dessas arenas de poder e suas políticas, afirma Lowi, pode ser identificada com uma teoria: a arena regulatória, com o modelo pluralista, em face das disputas entre os grupos organizados e suas atitudes compartilhadas em torno do setor regulado, com tendência à instabilidade à medida que conflitos entre os membros do grupo emergem, face à natureza desses interesses, o que reforça do papel de árbitro e mediador do Congresso ou do Executivo; a arena redistributiva, com a visão elitista, pois haverá, sempre, apenas dois lados em confronto, e provavelmente uma elite para cada lado, cabendo à negociação, quando possível, apenas atenuar o impacto da redistribuição; a arena distributiva, porém, pode ser vista tanto sob um quanto outro prisma: é pluralista no sentido de que muitos interesses atuam ao mesmo tempo, mas é elitista na medida em que a decisão sobre a política distributiva envolve uma decisão das “elites” congressuais ou executivas, posto que não existe disputa entre os atores. À medida que, como apontam West e Loomis (1999:19), cada vez mais as decisões são percebidas como redistributivas, numa época em que os déficits orçamentários e a redução dos gastos públicos se impõem, aumenta a disputa por recursos escassos, e aumenta a incerteza sobre os resultados, atraindo mais e mais atores para o jogo. Nesse contexto, torna-se ainda mais necessária, assim como as demais instituições políticas, a regulação da atuação dos grupos de interesse, conferindo previsibilidade e regularidade ao processo de influência no policy-making process e reduzindo essa incerteza.

Segundo Schmitter, Andrew Shonfiled demonstrou que, de modo a ser alcançado o alto nível de performance propugnado por Keynes, as economias modernas promoveram processos, incluindo o planejamento estatal, buscando atender a suas múltiplas funções, tais como promover o crescimento econômico, o pleno emprego, controlar a inflação, regular as condições de trabalho, cobrir os riscos econômicos e sociais e resolver os conflitos trabalhistas. Shonfield considerava essa “fórmula” como inequivocamente corporativista, em face da sua semelhança com as idéias dos teóricos italianos fascistas, observando, ainda que

“the major interest groups are brought together and encouraged to conclude a series of bargains about their future behavior, which will have the effect of moving economic events along the desired path. The plan indicates

74 _{No longo prazo, para Lowi (1964:690-691), todas as políticas governamentais podem ser consideradas redistributivas, porque algumas}

pessoas sempre pagarão mais em tributos do que receberão em serviços. Ou, ainda, poderão ser consideradas regulatórias, em função das decisões sobre o uso de recursos, no longo prazo, que somente alteram a alocação dos mesmos, ou reduzem alternativas sobre o seu uso pelos atores privados. No curto prazo, porém, as diferenças são relevantes.

the general direction in which the interest groups, including the state in its various guises, have agreed that they want to go.” (Andrew Shonfield, 1965, apud Schmitter, 1974: 112-113)

Constata-se, assim, a abrangência das possibilidades de interpretação e análise da atuação dos grupos de pressão, cuja universalidade, conforme identificada por Truman, é evidenciada pelos dois países objeto desta Tese (Brasil e EUA).

No entanto, as diferenças entre os sistemas políticos de ambos os países só podem ser identificadas, conforme alertava Almond (apud Truman, 1971: xxvii), mediante o exame sistemático dos grupos de interesse em suas complexas inter-relações com as instituições formais de governo, os partidos políticos e a opinião pública.

Este capítulo buscará, assim, traçar um quadro que permita a compreensão dos conceitos adotados pelos diversos cientistas políticos e economistas que se debruçaram sobre o tema, bem assim desenvolver uma descrição e uma análise da forma de atuação dos grupos de pressão, de sua influência no processo democrático e de suas interações com a burocracia e o Poder Legislativo no processo de formação de agendas, da autonomia e da responsividade burocrática nesse processo, bem assim suas vinculações aos fenômenos do clientelismo, das trocas políticas e da corrupção no âmbito do sistema político.

3.1 Conceituação: grupos de pressão, grupos de interesse e lobby

A conceituação dos grupos de interesse ou de pressão é um ponto de partida obrigatório, ainda que constitua um aspecto bastante problemático, à luz da diversidade e ambigüidade dos termos adotados com significados análogos para a descrição e análise desse fenômeno.

Como destaca Pasquino (in Bobbio et alii, 1992:562), ao formular a sua “teoria dos grupos”, Bentley buscava, sobretudo, colocar o estudo dos grupos no centro do debate político, pois, na sua visão, a grande função do estudo de qualquer forma da vida social é a análise desses grupos. Bentley tentou, primordialmente, construir um instrumento analítico, inclusive porque lhe faltariam os atributos para a formulação de uma verdadeira teoria, pois, segundo Pasquino, a “teoria dos grupos” de Bentley “não especifica as relações entre as variáveis, não indica relações entre causa e efeito,

não coloca em correspondência relações formais e fenômenos reais e, enfim, não é falsificável”.

Além disso, segundo Pasquino, a teoria dos grupos não diz senão que toda atividade política se reduz a uma luta entre grupos, sendo essa luta entre grupos ou interesses que determina os tipos de decisões que devem ser tomadas. Adota, assim, uma noção tão abrangente de “grupo” que faz com que tal afirmação se torne tautológica.

Para Bentley, inaugurador desse processo de análise, salienta Pasquino, “o grupo é uma

comum”. Nessa concepção, os indivíduos, as instituições e as idéias estão reduzidos a grupos, cujas

interações terminam por produzir as ações governamentais.

Nessa visão, esclarece Pasquino, desaparecem as distinções entre os tipos de grupos presentes numa sociedade, de tal modo que não é possível avaliar a incidência dos vários grupos sobre o processo político e sobre a distribuição dos valores sociais. Os grupos mais complexos e formalmente organizados, como o Governo, a burocracia e o exército são colocados no mesmo plano que os demais.

Latham, na mesma direção, considerava que a estrutura do Estado, entendido como

comunidade política, é associativa, e entendia ainda os grupos e o Estado como espécies de um

mesmo gênero, e as instituições do governo como grupos com seus próprios interesses e papéis no ajuste das demandas, e não somente como um ator inerte e sujeito às influências dos grupos dominantes. Em sua função de árbitro, atuaria moderadamente condicionado pelas rivalidades inter- institucionais e pelos seus próprios interesses:

“both are associations of people for the achievement of ends common to the members, and the means of achievement is the application of the Power of the association to the obstacles and hindrances which block the goal. The state and other group forms represent power in different packages. Organized groups75 _{may be}

regarded as systems of private government while the organs of the state represent a system of public government. The ubiquity of power in human relations and its manifestation in group forms other than the state, are the reason for believing that the subject matter of politics is power, contrary to the view that its subject matter is the state, which is only one of the engines through which Power is exercised” (Latham, 1965:12-13)

No entanto, para Latham o Estado era a representação do consenso pelo qual os vários grupos existem em relações mútuas, cabendo ao primeiro estabelecer as normas de comportamento nas relações grupais e assegurando sua obediência. Estabelecido como “guardião” ou “custodiante” do consenso, caber-lhe-ia, também, ajudar a formular e promover objetivos normativos, podendo, também, no exercício de suas funções normativas, abolir grupos ou rever a sua estrutura interna (Latham, 1965:14).

Contudo, o sistema de instrumentalidades mantido pelo Estado para cumprir suas missões – legislaturas, conselhos, agências, departamentos e outras formas – são também grupos, e possuem um sentido de pertencimento e identificação muito forte e, em sentido político, são iguais aos grupos que existem fora da estrutura do governo, inclusive no que se refere às disputas que travam entre si, seja no âmbito interno de cada Poder, particularmente no Legislativo (disputas entre Câmara e Senado, ou entre comitês, em cada uma das Casas) e Executivo (disputas entre diferentes departamentos e agências), seja nas disputas entre Poderes por autoridade, competências e

capacidade decisória. Há, todavia, diferenças em seu comportamento em relação aos grupos não- governamentais, resultantes do poder do Estado de impor restrições e condutas, com fundamento na lei e na aceitação social de sua autoridade, que Latham chama de “oficialidade”.

75 _{Latham propunha três fases de desenvolvimento dos grupos: o grupo incipiente seria aquele em que o interesse existe, mas ainda não está}

reconhecido pela possível associação de interessados; o grupo consciente é aquele em que o sentido de comunidade já existe, mas ainda não está organizado; e o grupo organizado é aquele em que o grupo consciente estabelece um objetivo e um aparato formal para promover o interesse comum (Latham, 1965:14).

Feita esta primeira introdução conceitual, é necessário distinguir, como destaca Pasquino, entre as expressões grupos de interesse, grupos de pressão e lobbying (ou lobby), comumente empregadas nessa análise e, muitas vezes, consideradas como sinônimas. Além disso, é necessário

diferenciar os grupos de pressão e os partidos, analisando também as relações entre eles.

Thomas alerta para o fato de que não existe entre os estudiosos do tema uma definição simples, sobre a qual haja consenso, de grupo de interesse (Thomas, 2004:3), e as definições vão de

muito estreitas a muito amplas. Almond e Powell Jr. (1966:75) alertam para as consideráveis

disputas em torno dessa expressão, optando por assim considerar o grupo de indivíduos que está ligado por vínculos de preocupações ou vantagens, que tem alguma preocupação sobre eles.

O conceito de grupo de interesse nos remete à definição de Truman, para o qual assim se define, como referido à página 37:

“qualquer grupo que, com base em uma ou mais atitudes compartilhadas, apresenta reivindicações contra outros grupos na sociedade pelo estabelecimento, manutenção ou ampliação de formas de comportamento que são conseqüências daquelas atitudes”76_.

Contudo, Pasquino destaca fragilidades nessa definição, pois a noção de interesse é genérica, e, por isso analiticamente inservível, à medida que, praticamente, cada grupo presente numa sociedade se torna um grupo de interesse. Além disso, alerta, há uma tendência em alguns autores a reduzir significativamente todo interesse a um interesse meramente econômico, deixando de lado outros interesses presentes e organizados, como os culturais, religiosos e outros, relevantes no processo de formação dos grupos e das atividades de lobby.

Desse modo, afirma Pasquino, a definição não nos permite dizer nada sobre as modalidades de interação entre os vários grupos presentes na sociedade e também sobre o modo preciso pelo qual procuram fazer prevalecer seus interesses. Para afastar essas objeções, Truman emprega a expressão grupos de interesse político, embora interesses não-políticos também possam levar à necessidade de busca de decisões políticas que lhes sejam favoráveis. Segundo Truman, muitos grupos são grupos

de interesse político, à medida que apresentam suas demandas contra instituições do governo, o que

se torna necessário pela impossibilidade de atingirem seus objetivos sem o auxílio de um grupo mais institucionalizado. E, no contexto moderno, é inequivocamente o governo, em geral, que atende a essa condição, sendo a instituição com maiores poderes inclusivos. Essa definição é considerada por Ainsworth como válida para a análise da atuação dos grupos em suas interações no ambiente das políticas públicas (Ainsworth, 2002:13). No mesmo sentido, afirmam Robbins e Tsetovat (2006),

“Having an interest in governmental outcomes is necessary, but it is not sufficient to be considered an interest group. Acting on those interests, as a group, to secure the benefits or reduce the costs of government regulatory policy for the organization makes it an interest group.”

76 _{No original: “‘interest group’ refers to any group that, on the basis of one or more shared attitudes, makes certain claims upon other}

groups in society for the establishment, maintenance, or enhancement of forms of behavior that are implied by the shared attitudes". (Truman, 1971:33)

Para Lindblom, a expressão “grupo de interesses” não é muito precisa, pois alguns indivíduos podem, isoladamente, executar atividades normalmente caracterizadas como atividades de grupos, como é o caso de grandes milionários e celebridades, que empregam seu patrimônio e sua voz para orientar políticas na direção por eles desejadas. Por outro lado, considera pouco nítida a linha demarcatória que permite que sejam identificados como grupos de interesse os funcionários governamentais e as instituições que dirigem. Na sua avaliação, quando funcionários governamentais desempenham funções de influência em organismos governamentais ou no Congresso, isso se deve às posições que ocupam na estrutura do governo, e não por sentimento de origem socio-psicológica. No entanto, quando um congressista se dirige a um órgão do Executivo a fim de influenciar a execução de uma política, ou quando se reúne com representantes de classe ou grupo que querem convencê-lo de determinada posição, está, efetivamente, engajado numa atividade de grupo de interesse. Assim, Lindblom propõe a seguinte classificação:

“De modo muito vago, dizemos que as atividades dos grupos de interesse abrangem todas as interações mediante as quais os indivíduos e os grupos privados que não têm autoridade governamental procuram influenciar as políticas, juntamente com as interações de funcionários governamentais que influenciam o processo decisório e que ultrapassam claramente o uso direto de sua autoridade. Empenhados em tais atividades, grupos privados, indivíduos e grupos governamentais exercem funções indispensáveis na formação da política” (Lindblom, 1981:77) (grifamos).

Berry (1989:4) considera como grupo de interesse um corpo organizado de indivíduos que

compartilham os mesmos objetivos e que tentam influenciar as políticas públicas, muitas vezes,

orientados por interesses estreitos ou específicos, geralmente de natureza econômica e dando pouca atenção ao impacto de suas agendas sobre o interesse geral. Com abordagem semelhante, Browne