Chapter 6 Discussion on ice models
6.1 Conclusions
O objetivo do presente capítulo é, precipuamente, complementar a abordagem teórica geral já desenvolvida no capítulo anterior com um exame mais detalhado das principais contribuições da ciência política estadunidense sobre o estudo dos grupos de pressão e do lobby nos EUA, a partir, especialmente, de importantes estudos empíricos.
Buscar-se-á, ainda, descrever as características do sistema de pressão existente nos EUA, a partir de alguns exemplos sobre a atuação de grupos de interesse no processo de políticas públicas, e abordar aspectos peculiares das instituições políticas e administrativas dos EUA relacionadas ao objetivo desta Tese, notadamente a formação e composição dos Federal Advisory Committees e sua influência no processo de políticas públicas e emprego como forma de articulação de interesses, e o uso dos Political Action Committees como forma de expressão e influência dos grupos de interesse
naquele país.
A partir dessa abordagem pretende-se identificar as características do sistema político e administrativo dos EUA que contribuem para a proliferação, manutenção e avanço da influência dos grupos de interesse no policy-making process e para a efetividade ou inefetividade das normas direcionadas à regulamentação das atividades de lobby naquele sistema.
4.1 Estudos sobre Grupos de Pressão e Lobby nos EUA
O estudo dos grupos de interesse ou de pressão é um dos mais prolíficos campos da pesquisa em ciência política nos Estados Unidos. A produção acadêmica nesse campo vem se desenvolvendo, de forma profunda e diversificada, desde o início do século XX, e praticamente não existem aspectos ou questões que não tenham sido investigadas sob a perspectiva do sistema político estadunidense. Abundam, assim, estudos sobre como se constituem, se desenvolvem e desaparecem, o papel e a forma de atuação dos grupos de interesse, a composição do sistema de pressão, os instrumentos por eles empregados, como são mantidos, suas relações com o sistema partidário, a regulamentação das atividades de lobby no plano federal e estadual, e inúmeros outros aspectos a eles relacionados.
Um inventário extremamente detalhado e preciso das pesquisas realizadas nos EUA foi apresentado por Clive S. Thomas (2004) em seu Research Guide to U.S. and International Interest
Groups. Qualquer tentativa que pudéssemos fazer nesse sentido, voltada a relatar o “estado da arte”
quantidade das obras inventariadas por Thomas, numa obra que, ademais, oferece indicativos dos temas ainda carentes de aprofundamento pelos pesquisadores.
Todavia, algumas referências devem ser destacadas, frente a sua relevância, profundidade e atualidade.
Além dos já citados trabalhos de Bentley (1964), Truman (1971), V. O. Key (1964), Latham (1965), Schattschneider (1975) e Lowi (1979), que lançaram as bases para as pesquisas sobre a atuação política dos grupos de interesse e constituem o cerne da abordagem apresentada nesta Tese, merece registro, pelo seu pioneirismo, a abordagem de E. Pendleton Herring, um dos primeiros a estudar sistematicamente o lobby no Congresso dos EUA, ainda nos anos 1920.
Já em seus estudos de doutorado, em 1928, Pendleton Herring deu início à abordagem dos
lobbies e dos impactos dos interesses especiais no Congresso. Entre 1929 e 1941, produziu seis
importantes obras, e exerceu forte influência nas ciências sociais norte-americanas. Entre essas obras, destaca-se "Group Representation Before Congress" (1929), considerado, ao lado de “Pressure Politics”, de Peter Odegard, de 1928, e “Politics, Pressure and Tariff”, de E. E.
Schattschneider, de 1935, um dos estudos fundadores dos grupos de pressão na ciência política. Nessa obra, Herring abordava as mudanças ocorridas na atuação dos lobbies em conseqüência das
mudanças no sistema partidário, em especial o crescimento dos grupos políticos como conseqüência do enfraquecimento dos partidos e do crescente uso das audiências públicas pelos comitês congressuais. Além de uma descrição dos métodos de trabalho e das atividades dos lobbies no Congresso, particularmente no sentido de suprir a necessidade de informações dos congressistas, Herring enfatizava o fato de que, embora houvesse ocorrido uma ampliação do acesso ao processo político, ainda havia uma forte influência dos grupos organizados sobre as decisões políticas.
Em 1933, Herring voltou sua atenção à atuação dos grupos de interesse junto ao Executivo, analisando em “Special Interests and the Interstate Commission”, os conflitos de interesse e a atuação da Interstate Commerce Commission138. Em 1936, publicou o livro “Public Administration
and the Public Interest”, analisando as interações entre as agências governamentais e suas clientelas
e o impacto da atuação de grupos de interesse em diversos programas administrativos, onde identificou três situações básicas: as agências tradicionais, as agências reguladoras e as agências de interesses especiais – essas últimas criadas em função de demandas específicas de grupos e comprometidas com o atendimento de suas demandas, como o Department of Labor. Herring defendeu, ainda, a importância da preservação do regime democrático para o futuro da burocracia e a importância do “interesse público” como valor perseguido pela mesma, apesar da dificuldade em estabelecer-se padrões objetivos para aferi-lo. Tanto no caso em que a burocracia dominasse os
138 HERRING, E. Pendleton. Special Interest and the Interstate Commerce Comission. The American Political Science Review, vol. 27, nº
grupos, ou em que os interesses especiais lograssem direcionar a burocracia aos seus fins egoísticos, a democracia estaria sendo negada, sendo necessário, portanto, um compromisso entre ambos para que, a partir da composição das demandas, se desse expressão concreta ao interesse público. A responsividade da burocracia, nessa abordagem, deveria ser dupla: tanto em relação aos grupos, quanto em relação aos líderes políticos investidos na autoridade de falar em seu nome.
Entre as abordagens de autores mais recentes, mas cuja produção, desenvolvida em especial nos anos 1980 e 1990, não apenas é prolífica, como extremamente relevante, encontram-se os indispensáveis estudos de Schlozman e Tierney (1986), Walker (1983), Salisbury (1969 e 1984), Berry (1989), Baumgartner e Jones (1993) e Browne (1998).
Walker, em seu seminal artigo “Origins and Maintenance of Interest Groups”, de 1983, colocou em xeque os postulados de Olson e propôs uma nova teoria para a formação dos grupos de interesse. A partir de survey realizado em 1980 cobrindo 564 grupos de interesse organizados sob a forma de associações voluntárias, demonstrou a importância do papel dos “patronos” na formação e manutenção dos grupos de interesse não-lucrativos, reduzindo, assim, os impactos do comportamento freerider. Em estudos posteriores, como o artigo “Interest Groups, Iron Triangles and Representative Institutions in American National Government”, Walker, em co-autoria com
Thomas L. Gais e Mark A. Peterson (Gais et alii, 1984), avançou na abordagem de diferentes aspectos da atuação dos grupos, como as preferências de estratégias conforme o tipo de organização, a sua atuação por meio de acesso institucionalizado e o impacto dessas formas de articulação sobre os poderes Legislativo e Executivo.
Rober H. Salisbury, orientado pela perspectiva neopluralista, lançou em “An Exchange
Theory of Interest Groups” (1969), a partir do estudo de caso dos grupos de interesse no setor
agrícola, uma importante teorização sobre o papel dos empreendedores no processo de criação dos grupos de interesse. Salisbury contesta as teorias da “proliferação” e “equilíbrio” lançadas por Truman sobre a criação e proliferação dos grupos. Segundo Truman, o surgimento de associações tende a ocorrer em “ondas”, com o surgimento de fatores desestabilizadores que geram um movimento para restaurar o equilíbrio. O surgimento de novas associações para fazer frente a um desequilíbrio induz o surgimento de outras, para contrapor-se ao desequilíbrio gerado por aquelas. Além disso, o desenvolvimento de novas tecnologias, a maior presença do governo no planejamento econômico ou incentivos legais podem levar ao surgimento de novas organizações associativas. O resultado desse processo, segundo Truman, é assim descrito:
“The result, in part, of the proliferation and increased political activity of trade associations and other political interest groups concerned with economic policy has been what is often called ‘the unparalleled growth of Federal legislation affecting business in recent years’, a growth that has, in its turn, stimulated the development of even more associations into political interests groups” (Truman, 1971:79).
Conforme a teoria proposta por Salisbury, porém, a origem, o crescimento e a morte dos grupos de interesse e suas atividades de lobby poderiam ser mais bem explicados se o relacionamento entre os empreendedores e organizadores fosse considerado como investimento de “capital” em benefícios que oferecem aos membros em potencial a um preço – a participação no grupo. O empreendedor, portanto, é uma figura-chave, pois é o “iniciador” do empreendimento e, quase sempre, o seu líder, como exemplifica Salisbury no caso da Grange, a maior entidade de representação dos agricultores no Século XIX.
Em Interest Representation: The Dominance of Institutions, Salisbury (1984) abordou a diferenciação que existe entre os interesses representados por grupos baseados em número de membros ou sócios e a representação de interesses de instituições. Uma primeira distinção entre
grupos de interesses e instituições reside, precisamente, na prestação de contas e na dependência de
que a atuação reflita o interesse dos membros139. Outra importante distinção é que as instituições são
organizações gerenciadas, em que a hierarquia desenvolve um papel central na sua estrutura de
autoridade, e tem menos necessidade de justificar seus esforços políticos ou de contar com a aprovação ou demanda de seus “membros”, enquanto os grupos baseados em membros devem considerar cuidadosamente os “desejos” de seus membros, não somente porque precisam assegurar sua legitimidade política, como também porque precisam manter felizes os seus apoiadores140.
Schlozman e Tierney, em Organized Interests and American Democracy, de 1986, fazem um profundo exame, sob a perspectiva transacional, das características dos grupos de interesse e sua atuação, e concluem, a partir do Washington Representative Survey concluído em 1982 que os grupos de interesse não têm a influência sobre os decisores políticos que o senso comum costuma associar aos lobbies. Pelo contrário, concluem Schlozman e Tierney, numa obra multicitada e cuja metodologia de investigação é considerada exemplar, que o grau de representação dos interesses não
corresponde a um grau equivalente de influência, e que os resultados políticos dependem de uma
multiplicidade de fatores, sendo a atividade dos grupos de interesse apenas um deles. Embora, muitas vezes, os grupos logrem atingir seus objetivos, consideram os autores que as vitórias podem ser uma falsa evidência da eficiência organizacional, pois podem ser o resultado de outros fatores, como o apoio de policymakers-chave, mais do que o resultado da atividade das organizações.
Por fim, Schlozman e Tierney entendem que o sistema de representação de interesses nos EUA está longe de ter o grau de influência alcançado em alguns países europeus a partir de arranjos
139 Segundo Salisbury, “institutions have interests that are politically and analytically independent of the interests of particular institutional
members” (1984:67-68). Por exemplo, uma empresa, como instituição agindo em defesa de seu interesse e tentando influenciar uma política pública, não justifica esse esforço com a alegação de que reflete os valores de seus empregados, e não são os interesses de eventuais “membros” que são cruciais, mas o julgamento dos seus líderes sobre as necessidades da instituição como uma organização que busca sua continuidade.
140 Daí decorre, segundo Salisbury, o fato de que as corporações dominam as listas de atores não governamentais representados em
Washington. Essas instituições “entram na arena diretamente”, monitoram a cena política e ajudam a representar interesses de organizações. Salisbury diferencia, ainda, o lobby da atividade de advocacy, pois, embora ambas as atividades envolvam a representação de um interesse, têm naturezas distintas.
neocorporativistas, sendo, de fato, fracos os impactos de sua atuação. Apesar de o associativismo ser uma marca da cultura política do país, os cidadãos são menos propensos a ser membros de organizações do que os de outras democracias, e principalmente, engajam-se menos em sindicados e organizações profissionais ou ocupacionais, de modo que essas organizações têm muito menor densidade de membros do que as de países europeus. Além disso, existe muita competição entre organizações que representam setores amplos, o que, em comparação ao neocorporativismo, reduz a representatividade de cada organização e seu acesso a canais de acesso estabelecidos institucionalmente, como os existentes no neocorporativismo.
Em The Interest Group Society ([1984] 1989) Jeffrey M. Berry abordou o tema sob a perspectiva neopluralista, identificando o fenômeno da advocacy explosion, e concluiu que o crescimento dos grupos de interesse ampliou o processo democrático ao articular eficientemente as visões dos diferentes setores perante os policymakers. Berry, tendo como ponto de partida o Dilema
Madisoniano, analisou a atuação dos lobbies e concluiu que a resposta à antiga questão “quem
governa” é: “os grupos de interesse governam” (Berry, 1989:222). No entanto, reconhecia a
necessidade de reformas para assegurar um melhor equilíbrio entre os interesses na “mesa de negociações”, entre elas a reforma do sistema de financiamento de campanhas políticas. Da mesma forma, concluiu pela necessidade de reformas da legislação sobre lobby a fim de prover um registro mais acurado dessas atividades, ainda que ao custo de tornar mais onerosa essa prática para as pequenas organizações, e de maiores restrições para a prática do revolving doors. Com essas propostas, Berry conclui que o crescimento dos grupos de interesse político é um aspecto positivo por expandir o espectro de representações de interesse no sistema político para além dos “subgovernos”, e por meio de issue networks mais abertas, participativas e conflitivas. Apesar da necessidade de que o sistema fosse mais representativo, Berry constatava que seria ingênuo acreditar que os interesses dos grupos poderiam refletir os interesses de todos os americanos, e que os interesses das classes médias e superiores seriam sempre melhor representados, através das organizações de lobby.
William P. Browne, em Groups, Interests and U.S Public Policy, de 1998, também adepto da abordagem transacional, desenvolveu um amplo estudo dos grupos de interesse e sua participação no public decision making process, chegando a conclusões distintas das de Schlozman e Tierney. Browne, formulador da “niche theory”, segundo a qual a sobrevivência dos grupos de interesse depende de encontrarem um nicho de política pública substantivo e lutarem para permanecer nele tanto quanto possível (Browne, 1990), reitera as conclusões de Berry sobre a influência dos grupos nas decisões de governo. Os interesses organizados fazem a diferença, e são instrumentais na produção das políticas públicas, particularmente como parte de grupos interativos maiores. Browne contesta fortemente a teoria dos triângulos ou do poder triádico, desenvolvida por Wilson (1981
apud McFarland, 1987) e as policy networks, e entende que essa idéia é pouco válida para explicar qual o real papel dos lobistas no processo de policy-making, e como o exercem. Browne considera, ainda, que nem todos os interesses conseguem participar dessas redes ou subgovernos, que são, na verdade, um processo excludente. Embora atuem num processo aberto, os grupos são deixados de fora porque falham em sua tarefa de lobby: seus issues são escolhas ruins, ou se organizam mal, ou atuam mal no lobby (Browne, 1998:228). Alguns grupos não sobrevivem e são rejeitados porque
não se ajustam às circunstâncias imediatas: não encontram o seu nicho e não fixam seus recursos e
identidades adequadamente em um nicho, ou não conseguem se adaptar ao contexto e sua evolução. No entanto, Browne não desconhece a importância dos grupos de interesse interagirem em redes como uma parte de sua estratégia, inclusive para construírem alianças vencedoras. Além disso, as redes devem ser consideradas como transitórias e situacionais, e contribuem para o propósito de manter as organizações vivas e ativas. Em terceiro lugar, os grupos devem identificar os domínios em que devem atuar, e compreender as bases institucionais das políticas e os auto-identificados
stakeholders em cada domínio. Por fim, os lobistas devem focar-se nos seus próprios assuntos, e nos
assuntos em que tenham chances de sucesso. Daí a importância dos policy niches, e da criação e
identidades específicas, principalmente para a manutenção dos grupos, o que requer a identificação de um assunto ou um pequeno conjunto de assuntos que possam ser adotados por longo prazo, e em torno dos quais o grupo de interesses possa atuar de forma previsível. Dessa forma, conclui Browne, a partir de um nicho o grupo de interesses será mais capaz de influenciar as políticas públicas. Essas concepções conduzem ao que Browne chama de rudimentos de uma “theory of interests and public
policy making”, em que a redução dos custos de transação é vital para assegurar a sobrevivência e o
sucesso dos grupos de interesse.
Embora seja pertintente a crítica à incompletude e insuficiência dos diferentes “triângulos” para explicar a real participação dos grupos de interesse no processo de policy-making, ignorando atores importantes, a abordagem de Browne subestima, claramente, a importância e influência das “policy communities” e “policy networks”, contrapostas, simultaneamente, tanto ao pluralismo quanto ao corporativismo, uma vez que, enquanto o pluralismo e o corporativismo definem tipos específicos de relacionamento entre os grupos de interesse e o Estado, as “networks” preocupam-se os modelos de relacionamento entre diferentes setores e a política. Com efeito, o uso de redes e coalizões tem sido cada vez mais importante para as atividades dos grupos de interesse, conferindo- lhes maior força, visibilidade e legitimidade, como demonstram Heaney (2004) e Mahoney (2007).
Obras mais recentes lançaram ainda novas luzes sobre diferentes aspectos do tema, como Clive Thomas (1998, 2004), Lowery e Brasher (2004), Lowery e Gray (1997), Ainsworth (2002), Cigler e Loomis (1998), Baumgarntner e Leech (2001, 2004) e diversos outros. Baumgartner e Leech, particularmente, agregaram um importante valor ao estudo dos grupos de interesse nos EUA,
ao desenvolver um ambicioso projeto141 envolvendo a construção de um dataset envolvendo mais de 19.000 registros relativos ao ano de 1996 – o primeiro de vigência do Lobbying Disclosure Act de 1995 - por meio de cujo estudo foram extraídas importantes conclusões sobre os padrões de comportamento dos lobbies, suas preferências quanto aos temas sobre os quais atuam e a composição da comunidade de interesses em Washington.
Um inventário dos vários pontos abordados através de surveys e da análise quantitativa e qualitativa do sistema de pressão nos EUA seria sem dúvida, incompleto e insuficiente, face à enorme variedade de aspectos abordados por esses autores. Destaque especial, porém, deve ser dado aos trabalhos de Clive S. Thomas (1998, 2004), relativamente à regulamentação das atividades de
lobby nos EUA, tanto em nível federal quanto nos governos estaduais, e de Krishnakumar (2006)
visando explicar as razões da inefetividade dessa legislação e as resistências à sua reforma.
A partir dos estudos desenvolvidos por esses autores, e muitos outros, é possível chegar-se a uma conclusão imediata: sob a perspectiva pluralista, não há país em que os grupos de interesse ou de pressão tenham assumido tamanha importância como atores no sistema político, seja complementando, seja substituindo o sistema de representação por meio dos partidos políticos. Trata-se não somente de um dado cultural da sociedade estadunidense, mas de um elemento visceralmente associado à história e desenvolvimento das suas instituições, e cuja complexidade e extensão estão vinculados à institucionalização dos grupos de interesse e ao surgimento de leis de
lobby para disciplinar a sua atuação e suas interações com os agentes políticos e burocráticos.
4.2 Características do Sistema de Pressão nos EUA
Primeiramente, é preciso registrar que a atuação dos grupos de interesse nos EUA é constitucionalmente assegurada nos termos da Primeira Emenda à Constituição Americana, que assim prevê: "Congress shall make no law … abridging … the right of the people peaceably … to
petition the Government for a redress of grievances."
A partir da interpretação que é dada a esse dispositivo, é incompatível com o sistema constitucional daquele país considerar ilegítimos, ou submeter a restrições que conduzam ao seu impedimento, os esforços de quaisquer setores da sociedade para apresentar, aos organismos do Poder Público, petições ou demandas contra os danos ou ônus que lhes sejam impostos ou que sejam por elas assim considerados. Daí, requerer aos poderes públicos, ou apresentar pleitos ou propostas em benefício de grupos ou indivíduos é, apenas, uma conseqüência desse direito que veda ao próprio Congresso aprovar leis que impeçam o exercício do direito de petição.
141 Trata-se do Collaborative Research Project on Lobbying and Policy Advocacy in the US Federal Government, realizado entre 1999 e
Embora a cultura associativa seja identificada desde o período colonial, conforme destacado por Tocqueville em Democracy in America, o número e diversidade de representações de interesses