Society

Os fatores imediatos são as razões mais aparentes para a ineficácia da lei municipal, os defeitos diretamente ligados ao seu funcionamento prático. Provavelmente por isso, esses fatores foram bastante mencionados nas entrevistas realizadas com os agentes públicos que lidam diretamente com a aplicação dessa lei. São eles: a subnotificação de infrações, a ausência de órgão competente para a aplicação e a inexistência de estrutura administrativa adequada.

A subnotificação se verifica pelo baixíssimo índice de denúncias oferecidas com base na lei. Ao todo são 14 (quatorze) denúncias recebidas e registradas em um período de quase 18 anos. Esse evidente defeito no funcionamento da lei significa que uma enorme quantidade de episódios discriminatórios ocorre sem que os interessados busquem os meios legais para denunciá-los com base na lei protetiva.

Como observou-se, essa aparente inércia das vítimas de discriminação homofóbica nos estabelecimentos pode ter diversas razões, como, por exemplo, a divulgação insuficiente do instrumento legal e o escasso conhecimento do seu conteúdo da pela população LGBT.

A esse respeito, o Plano Plurianual do Município de Fortaleza 2006-2009 previa a dotação orçamentária de “recursos para a promoção de campanha publicitária da Lei Municipal nº 8.211/98”. Atualmente, o Centro de Referência LGBT Janaína Dutra e a

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Coordenadoria Especial de Políticas Públicas pela Diversidade Sexual apontam que a administração municipal tem promovido blitzes educativas e informativas sobre a lei.

Os resultados dessas ações são sensíveis quando se observa que, até 2010, período anterior à criação do Centro de Referência LGBT só há registro do oferecimento de 3 (três) denúncias com base na lei municipal, enquanto de 2011 até hoje já se somam pelo menos 11 (onze) denúncias. No entanto, os próprios agentes públicos responsáveis pela promoção do conhecimento acerca da lei reconhecem que a quantidade de denúncias é ainda bastante reduzida, o que pode indicar tanto uma divulgação insuficiente, quanto a influência de outros fatores.

A naturalização de que o preconceito homofóbico desfruta na sociedade também pode estar por trás desses baixos índices. Essa situação pode conduzir à crença, pelos sujeitos LGBT, de que a discriminação é uma realidade imutável, sobre a qual a sua denúncia não pode exercer nenhum tipo de influência positiva.

Para a Coordenadora do Centro de Referência LGBT Rosania Campos (informação verbal), a naturalização do preconceito é uma realidade, e é responsabilidade da administração pública promover a sensibilização das vítimas de discriminação para a situação em que elas estão inseridas, pois, frequentemente, os próprios sujeitos não são capazes de percebê-la.

Ainda segundo Rosania, é preciso considerar o medo da vítima de se expor e de revelar a própria orientação sexual, mesmo que o anonimato da denúncia com base na lei seja resguardado.

Enfim, o baixo índice de denúncias também pode indicar descrédito dos sujeitos LGBT na eficiência da esfera administrativa municipal para a resolução de conflitos e aplicação das leis. A esse respeito, o ouvidor Paulo melo afirma que a realidade está mudando, fato que se percebe, inclusive, pelo manifesto aumento de demandas dos cidadãos junto à ouvidoria e dos pedidos de informação junto ao e-SIC.

A ausência de um órgão competente para promover a aplicação da Lei nº 8.211/98 é outra razão frequentemente alegada para a sua ineficácia. Trata-se, neste caso, de verdadeiro conflito de competência administrativo negativo.

De um lado, tem-se a Ouvidoria Geral do Munícipio, as Secretarias Regionais e a Comissão Especial de apuração, órgãos que detém a competência formal para a aplicação da Lei Municipal, conforme o trâmite administrativo previsto pelo Decreto nº 10.787/00. De outro, há o Centro de Referência Janaína Dutra, instância para a qual o processamento das denúncias baseadas na Lei nº 8.211 foi tacitamente redirecionado pelo Grupo de Trabalho

95 Integrado das Regionais.

Como se observou, a Ouvidoria, a quem caberia o encargo de receber as denúncias colhidas pelas Regionais e instituir a Comissão Especial, não reconheceu, desde o princípio, sua competência para atuar dessa maneira.

Não obstante essa informação, se registra no período de 2000 a 2010 um total de 3 (três) denúncias processadas pela Ouvidoria Geral do Município. Para o fim de apurar essas demandas, foram instituídas duas Comissões especiais casuísticas, entretanto não se verifica no Diário Oficial do Município quaisquer registros de decisões nesses processos.

O Ouvidor Geral do Município Paulo Melo (informação verbal) atribui o não reconhecimento inicial da competência da Ouvidoria ao que ele denomina “cultura do bate- volta”, uma forte tendência que vigorava anteriormente nesse órgão no sentido de sempre redirecionarem-se demandas a outras instâncias, repassando a responsabilidade de resolver o problema apresentado pelo cidadão.

Ainda segundo o Ouvidor, outro elemento que contribui para a existência desse conflito negativo até hoje é a falta de normatização da Ouvidoria Geral enquanto órgão público autônomo, o que nos remete a outro fator ligado à ineficácia da lei.

A ausência de estrutura administrativa adequada se reflete até mesmo na falta de normatização da Ouvidoria, órgão que, atualmente, foi aglutinado à estrutura da Controladoria Geral, dando origem à instância formalmente denominada de Controladoria e Ouvidoria Geral do Município de Fortaleza (CGM).

Essa falta de regulamentação influencia diretamente no funcionamento desse órgão, pois não há uma lei ou decreto que defina a estrutura funcional da Ouvidoria especificamente, suas competências e nem mesmo os prazos máximos e procedimentos para apuração das demandas que ali se processam.

No ínterim de dezoito anos, desde a promulgação da Lei nº 8.211/98, a esse órgão já esteve administrativamente vinculado a quatro instâncias da administração municipal54_,

jamais possuindo regulamentação própria.

Essa “inconsistência estrutural” corrobora com as observações feitas pelo Ouvidor Paulo Melo no sentido de que a Ouvidoria-Geral do Município não recebia, até recentemente, a atenção e o valor devidos por parte dos agentes políticos.

A ouvidoria antigamente não existia, era um recebimento de uma reclamação, de

54 _{A saber, a extinta Secretaria de Ação Governamental – SAG (Leis Municipais nº 6.868/91 e nº 8.000/97), o}

Gabinete do Prefeito (Lei nº 8.608/01), a Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor – PROCON (Lei nº 8.740/03) e, atualmente, à Ouvidoria e Controladoria Geral do Município.

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uma demanda, e isso ficava no “não, nós ouvimos”. Não tinha um andamento da solução, talvez esse foi o motivo [para o declínio da competência de aplicação da lei]. Ouvidoria, há algum tempo atrás, pouco tempo, era um setor que... “Fulano de tal? Ah, não, ‘tá’ sem nada pra fazer? ‘Bota’ lá na Ouvidoria”. Porque não ia dar em nada mesmo (informação verbal)55_.

Essa ausência de regulamentação administrativa da Ouvidoria, bem como a escassez de pessoal preparado para a aplicação da Lei Municipal nº 8.211/98 em seu quadro de servidores, certamente concorreram para a ineficácia da norma estudada. Por outro lado, o conflito de competência negativo anteriormente descrito se traduz em uma verdadeira omissão das autoridades competentes para aplicação da lei.

É certo que sempre existiu a demanda pela criação de instâncias especializadas na temática LGBT na administração municipal. Como ressaltou a Coordenadora Rosania Campos (informação verbal), um órgão com atribuições tão diversas quanto à Ouvidoria- Geral dificilmente conseguiria centralizar funções como a divulgação da Lei nº 8.211/98 e a sensibilização do público alvo dessa norma.

Tanto o é, que a implementação do Centro de Referência, em 2011, e da Coordenadoria da Diversidade Sexual, em 2013, aumentou sensivelmente o número de denúncias oferecidas com base na lei municipal, resultado das ações de divulgação promovidas por esses órgãos.

No entanto, a criação dessas instâncias administrativas não justifica a transmissão tácita para estas da competência de aplicação da lei.

É compreensível e desejável que a mudança na estrutura administrativa do município amplie os canais de recepção de denúncias com base na lei municipal e melhore sua divulgação. No entanto, após serem recebidas, defende-se que essas denúncias deveriam seguir o trâmite previsto pelo Decreto nº 10.787, sendo encaminhadas para a Ouvidoria Geral para instituição de Comissão Especial com a finalidade de apurá-las.

Corroborando com essa conclusão, o Ouvidor Geral Paulo Melo (informação verbal) reconhece a competência material da Ouvidoria, em tese, para aplicar a Lei Municipal nº 8.211/98. Isso porque, a função desse órgão é centralizar, acompanhar e fiscalizar o recebimento e resolução de diversas demandas, incluindo reclamações, denúncias, sugestões e elogios.

Todavia, em entrevista, o Ouvidor informou que essa aplicação pela Ouvidoria (o ato de instituição da Comissão Especial para apuração das denúncias) só teria condições de acontecer após a normatização daquele órgão.

97 Nesse sentido, a Ouvidoria está, pelo menos teoricamente, apta a receber denúncias com base na Lei Municipal, ainda que haja um desconhecimento por parte de seus funcionários acerca das previsões do Decreto nº 10.787. Essa falha no preparo dos servidores poderia ser sanada, inclusive, por meio de uma ação de capacitação conjunta desses funcionários pelo Centro de Referência e Coordenadoria da Diversidade.

Não havendo nenhum impedimento categórico e permanente para o funcionamento da Lei nº 8.211 na prática, porque, então, ela jamais foi aplicada? Antes ainda, por que ela nunca foi implementada, mesmo com a edição de um Decreto que preceitua em detalhes o procedimento administrativo a ser seguido para tanto? Mesmo diante dos pretextos ventilados, essas perguntas parecem permanecer sem respostas satisfatórias.

A falta de clareza acerca dos motivos da inaplicabilidade da lei analisada demanda uma reflexão crítica sobre essas razões que se colocam diretamente para a ineficácia da norma. Impõe-se, assim, a busca por motivos mais profundos, capazes de dar conta da complexidade desse fenômeno e suprir as lacunas apontadas.