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Uma noção primeira de eficácia nos remete à potência de um ser para produzir efeitos, transformando a realidade em que ele está inserido. No universo jurídico, diz-se que um ato é eficaz quando produz os efeitos desejados pelo sujeito que o praticou. A eficácia, nesse sentido, diz respeito à força desse ato para alcançar os objetivos pretendidos por quem o perpetrou (CAVALIERI FILHO, 2012, p. 104-105).

Uma norma jurídica, a depender de alguns requisitos, contém a potência de transformar a realidade ao estabelecer uma conduta que deve ser por todos seguida, sob pena da imposição de uma sanção. Ao incidir no cotidiano das pessoas, as leis produzem efeitos concretos, ou seja, transformações observadas não no plano da idealidade, mas no mundo dos fatos.

Sobre as diferentes dimensões de realização do direito, tem-se que o fenômeno jurídico pode ser observado a partir de três perspectivas distintas que se relacionam profundamente entre si: o fato, o valor e a norma (REALE, 2002).

A norma, considerada em seu conteúdo, é objeto de estudo dos intérpretes e aplicadores do direito. Uma das tarefas dessa abordagem dogmática é identificar os elementos essenciais da norma, ou seja, identificar as características que transformam um comando qualquer em uma norma jurídica válida.

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éticas que precedem a existência desses comandos. Esses pressupostos são um dos principais temas da filosofia jurídica, cabendo aos filósofos fundamentar o conteúdo positivo das normas, animando os ideais de justiça que nelas se encerram.

Entretanto, é no plano fático que os efeitos do Direito são sentidos. Observar e analisar esses efeitos, relacionando a previsão normativa abstrata e a realidade social concreta é uma das principais tarefas do sociólogo do direito.

Nesse sentido, o presente estudo, centrado na eficácia da Lei Municipal 8.211/98, se desenrola principalmente pelo prisma da sociologia jurídica, mas não se restringe a essa perspectiva, já que questões igualmente importantes perpassam o conteúdo da mencionada lei e do decreto que a regulamenta.

4.1.1 Diferenciação entre efeitos e eficácia da norma

Os estudos sobre os efeitos sociais das normas jurídicas consolidaram uma diversidade de termos para se referir a esses fenômenos, tais como eficácia, eficácia social, efetividade e eficiência das leis. Embora não faltem vozes que distingam essas expressões, elas são comumente usadas como sinônimos.

Inobstante, a distinção entre os efeitos e a eficácia das leis é essencial para o estudo dessa última. O efeito social da norma jurídica é qualquer repercussão dessa regra na sociedade, ou seja, qualquer comportamento ou tendência socialmente relevante que ela provoque.

Acerca dessa definição tão abrangente, Cavalieri Filho (2012) aponta que toda norma produz efeitos, pois a sua existência, em si, já é um efeito. Os efeitos da norma podem ser negativos ou positivos em relação ao valor que ela busca concretizar.

Tal conceito distingue-se da noção de eficácia na medida em que esta é apenas um dos efeitos possíveis decorrentes da incidência de uma norma jurídica na realidade. A eficácia é se refere à ocorrência dos efeitos sociais que a autoridade legislativa almejava quando editou o ato normativo.

Em outras palavras, a eficácia é o grau de cumprimento da norma na realidade concreta, ou seja, a medida em que o comportamento por ela previsto é de fato observado pelos seus destinatários.

Da leitura de Sabadell (2005, p. 65), extrai-se ainda outro nível de análise das repercussões sociais da norma, trata-se da sua “adequação interna”. Esta se refere à capacidade da norma para atingir os fins últimos almejados pelo legislador, pois mesmo que

79 uma lei apresente um excelente grau de cumprimento pelos seus destinatários, os efeitos finais pretendidos pela autoridade legislativa podem não se verificar, caso em que a lei pode se revelar eficaz, mas inadequada.

4.1.2 Classificação da eficácia

O cumprimento de uma lei pode se dar tanto de maneira espontânea, quando se observar a adesão voluntária das pessoas ao comportamento prescrito, como coercitiva, ou seja, mediante a aplicação de uma sanção ao cidadão que se distancia da conduta prevista. Essa constatação é extremamente relevante para o estudo da eficácia de uma norma, pois tanto em uma como em outra hipótese se verifica a concretização do conteúdo da lei.

É dizer que a eficácia da norma jurídica não está expressa apenas no cumprimento automático da lei, mas também nas infrações que são eficazmente punidas conforme os seus ditames.

Segundo a classificação reproduzida por Sabadell (2005), a eficácia expressa no cumprimento espontâneo aos preceitos da norma denomina-se eficácia do preceito ou primária, enquanto a hipótese do cumprimento da lei pela atuação coercitiva do Estado pode ser denominada eficácia da sanção ou secundária.

A distinção entre essas duas possibilidades de eficácia social das leis permite, pelo menos em tese, que se estabeleça exatamente o grau de eficácia de uma norma. Basta comparar a quantidade de episódios em que as previsões normativas se realizam no mundo dos fatos (seja pela via primária ou secundária) com a quantidade de vezes em que elas deveriam se realizar.

Tome-se como exemplo uma lei hipotética que incluísse no Código Civil previsão do casamento civil entre indivíduos do mesmo sexo, estabelecendo punições para as autoridades cartorárias que se recusassem a realizar o matrimônio de um casal homoafetivo.

Segundo o modelo proposto pelo alemão Theodor Geiger (1891-1952), para constatar-se a quota de eficácia dessa lei bastaria somar o número de casamentos homoafetivos realizados em um determinado período (hipóteses de eficácia do preceito) com o número de sanções aplicadas diante da recusa à celebração desses matrimônios (hipóteses de eficácia da sanção) e dividir o resultado pela quantidade de vezes em que casais do mesmo sexo deram entrada no procedimento de casamento civil nesse período (situações típicas).

Quando a quota de eficácia se aproxima de zero, quer dizer, quando não se verifica praticamente nenhuma hipótese de eficácia, primária ou secundária, ou nenhuma

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situação típica, diz-se que a norma é totalmente ineficaz. Por outro lado, é importante destacar que nenhuma norma é plenamente eficaz, pois é virtualmente impossível que a realidade fática coincida totalmente com a realidade jurídica35_.

Destaque-se, ainda, que há casos em que a norma, mesmo ineficaz ou inadequada, pode apresentar certa relevância social. É o caso da chamada legislação simbólica, representada por normas cujo teor político se sobrepõe à sua dimensão dogmático-positiva (NEVES, 1994).

Nesse caso, há uma espécie de ineficácia pré-programada, pois a intenção do legislador não é necessariamente ver concretizadas as previsões normativas, mas sim demonstrar a supremacia de determinado grupo no poder, fornecer uma resposta a um anseio social ou adiar a solução de um problema.

4.1.3 Desafios de uma análise empírica

No estudo da eficácia de uma norma jurídica, o pesquisador deve proceder a uma pesquisa de campo que lhe permita observar os efeitos dessa regra na realidade social, a fim de delimitar: em que medida tal norma é eficaz, que razões sociais se apresentam para a sua eficácia ou ineficácia, qual a reação do legislador diante da constatação de eventual ineficácia e que razões sociais estão por trás da reação da autoridade legislativa.

Todavia, seguindo o exemplo das normas jurídicas, a realidade fática da pesquisa empírica nem sempre coincide com sua idealidade.

Em alguns casos, a quota de eficácia pode ser calculada sem tantos problemas, pois as hipóteses de cumprimento e descumprimento da norma (situações típicas) são números constatáveis e mensuráveis. Em outras situações, contudo, não é possível expressar o grau de cumprimento da norma em um número exato, pois a quantidade de situações típicas e casos de descumprimento são praticamente impossíveis de se determinar.

As leis antidiscriminação, em geral, estão inclusas no segundo grupo, pois a dificuldade para observar todos os casos de discriminação em uma cidade, por exemplo, é de uma grandeza indizível. Da mesma forma, as situações típicas dessas normas não são passíveis de serem quantificadas, pois seria impossível identificar todas as hipóteses em que há possibilidade de alguém ser discriminado.

35 _{Poderia se arguir, em tese, que uma norma que determinasse a todos que executem uma função vital (como}

respirar) sob pena de serem sancionados com a morte seria plenamente eficaz pela adesão espontânea de todos os destinatários. Entretanto, como se vê nesse exemplo, qualquer proposição que vise imaginar uma norma plenamente eficaz padece de validade lógica, vício que transcende a própria ineficácia.

81 Além disso, no contexto das normas proibitivas à discriminação, a desobediência ao preceito legal não é facilmente identificável como na hipótese formulada sobre uma lei que normatizasse o casamento homoafetivo. Isso porque, como se viu, a discriminação e o preconceito frequentemente se expressam em condutas veladas, ambíguas e até mesmo desprovida de tais intensões, o que dificulta a sua determinação.

Diante dessas dificuldades, essas pesquisas socorrem-se, em maior medida, de métodos qualitativos de observação da realidade para alcançar uma explicação adequada ao fenômeno estudado.