4. The nature and evolution of the mid-Norwegian margin
5.3 Synthetic model
5.3.3 Sensitivity of Forward Modelling
No que diz respeito ao tema a ser discutido na tese, ou seja, o tema de política externa eu sua relação com o parlamento, é preciso que se diga a Constituição de 1891 consagrou a preponderância do Executivo sobre o Legislativo, como foi dito, fazendo com que os congressistas funcionassem, em grande parte, dependentes da orientação política emanada pelo chefe do Executivo. Entretanto, dizer que havia dependência de ação, não significa dizer que o Congresso abdicava de suas prerrogativas, ou, como faz pensar a literatura corrente, que o Parlamento teve pouca ou
nenhuma importância na condução da política externa do país. É possível se dizer sim que o Parlamento seria progressivamente ignorado no processo de decisão em política externa, e não apenas nos primeiros trinta anos da República. Esse movimento terá pontos críticos em diversos momentos da história da República brasileira por meio do fechamento do Congresso por Executivos autoritários, a exemplo do que acontece com Deodoro da Fonseca em 1892, que, com ares ditatoriais, dissolve a Câmara dos Deputados.
Todavia, é preciso lembrar que os dispositivos constitucionais de 1891 em relação à atuação do Parlamento no que diz respeito à política externa eram ainda mais restritivos do que eram no Império. As disposições da Constituição imperial apresentavam uma centralização quase absoluta da política externa nas mãos do Executivo, o que Amado Cervo chamaria de “dispositivos draconianos” 15. O Parlamento encontrava-se alheio do controle da política externa, mas a situação era equilibrada pelas atribuições do Conselho de Estado que funcionava como uma antecâmara parlamentar, onde o Imperador se consultava sobre declaração de guerra, ajustes de paz e negociações com as nações estrangeiras. Porém, as negociações pertenciam ao Executivo e a celebração de tratados, em teoria, ao Legislativo.
Inaugurou-se no Império, desse modo, o sistema dos tratados, fazendo com que o Legislativo devesse aprovar todos os tratados que estabelecessem prestações do tesouro ou subsídio, tratados de navegação, comércio e postais que alterassem direitos alfandegários e leis administrativas, civis, comerciais, criminais ou de processos; tratados de limites, cessão ou troca de territórios, com exceção dos casos em
15 CERVO, Amado. O Parlamento Brasileiro e as Relações Exteriores (1826-1889). Brasília: Ed. Universidade de Brasília (UnB), 1981. P. 06.
tempo de guerra16. Assim sendo, ao Parlamento restava conformar a ordem jurídica nacional às imposições externas, impossibilitado de legislar internamente.
Refletindo-se nessa direção e levando-se conta a obra clássica de Amado Cervo sobre o Parlamento no Império, é possível que se estabeleça, desse modo, também na República, ao menos três direções para as investigações sobre o papel do Parlamento. A primeira delas seria o estudo sobre a função do Legislativo como controlador direto das relações exteriores por meio da lei; a segunda, o exame do Parlamento como vigia e fiscalizador do desempenho dos agentes de relações exteriores e, por fim, a análise do Parlamento como elaborador do pensamento político nacional17.
Ao se analisar a Constituição de 1891 e tomando por base a primeira direção proposta por Cervo, pode-se dizer que dito documento manteve o princípio da competência do Executivo na condução da política externa, cabendo ao Legislativo o poder de ratificação posterior – ex post – dos acordos internacionais. Dessa forma, o Legislativo foi subtraído do poder de influenciar a agenda de discussão de política exterior, como fazia o Conselho de Estado no Império, não tendo competência para definir os parâmetros das posições negociadoras do país antes dessas negociações, isto é, não havia mecanismos que possibilitassem uma participação ex ante do Legislativo em termos de política externa.
Visto isso, o que é mais interessante para o trabalho em questão são as duas últimas direções possíveis de análise do papel do Parlamento, já que não se pretende fazer aqui um estudo sobre a ratificação de tratados pelo Legislativo: a vigilância e fiscalização dos atores condutores de política externa e a produção de um pensamento político nacional, fruto do debate amadurecido, das críticas,
16 Idem.
posicionamentos e atitudes tomados diante dos fatos que se processaram nos primeiros trinta anos da República. Como a primeira direção citada no parágrafo acima exige um estado paralelo dos outros agentes políticos envolvidos na formulação da política externa, o que não é o objetivo desta tese, embora necessários à compreensão, é que se dará maior ênfase às duas últimas direções sugeridas por Amado Cervo, procurando-se determinar se o papel de fiscalização, delegado pela Constituição de 1891 ao Parlamento, evolui a ponto de criar a geração de idéias, doutrinas e teorias, nível mais elevado da atuação parlamentar.
É certo que por meio de Constituição tão restritiva, o espaço de elaboração política é diminuído, sendo mesmo esvaziado em sucessivos governos de cunho ditatorial da história do país. Isso não significa dizer, contudo, como se verá ao longo do trabalho, que a delegação da condução da política externa determinada pela Constituição de 1891 ao Executivo faz com que o Legislativo renuncie ao direito de fiscalizá-la, debatê-la e pensá-la18. Isso será feito, em efervescência, em especial nas brechas constitucionais que o permitem atuar em momentos decisivos para o país, como na demarcação de fronteiras, defesa do território, definição do orçamento da União, período de guerra, e, sobretudo, direcionamento do comércio internacional.
Ao se colocar a Constituição de 1891 à luz do exame mais detalhado, percebe-se que são exatamente essas as atribuições privativas do Parlamento, definidas pelo texto constitucional:
“Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:
1º) orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro;
18 O Legislativo e a Política Externa. Seminário: “O Papel do Poder Legislativo na Política Externa Brasileira”, por Maria Regina Soares de Lima. Brasília: Câmara dos Deputados, Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados, 2002. P. 45.
...
5º) regular o comércio internacional, bem como o dos Estados entre si e com o Distrito Federal, alfandegar portos, criar ou suprimir entrepostos;
6º) legislar sobre a navegação dos rios que banhem mais de um Estado, ou se estendam a territórios estrangeiros;
...
10º) resolver definitivamente sobre os limites dos Estados entre si, os do Distrito Federal e os do território nacional com as nações limítrofes;
11º) autorizar o governo a declarar guerra, se não tiver lugar ou malograr-se o recurso do arbitramento, e a fazer a paz;
12º) resolver definitivamente sobre os tratados e convenções com as nações estrangeiras;
...
16º) adotar o regime conveniente à segurança das fronteiras; 17º) fixar anualmente as forças de terra e mar;
18º) legislar sobre a organização do Exército e da Armada;
19º) conceder ou negar passagens a forças estrangeiras pelo território do País, para operações militares;
20º) mobilizar e utilizar a guarda nacional ou milícia cívica, nos casos previstos pela Constituição;
21º) declarar em estado de sítio um ou mais pontos do território nacional, na emergência de agressão por forças estrangeiras ou de comoção interna, e aprovar ou suspender o sítio que houver sido declarado pelo Poder Executivo, ou seus agentes responsáveis, na ausência do Congresso;
...
24º) estabelecer leis uniformes sobre a naturalização; ...
30º) legislar sobre a organização municipal do Distrito Federal bem como sobre a polícia, o ensino superior e os demais serviços que na capital forem reservados para o Governo da União;
31º) submeter à legislação especial os pontos do território da República necessários para a fundação de arsenais ou outros estabelecimentos e instituições de conveniência federal;
32º) regular os casos de extradição entre os Estados; ...”.19
Confrontando-se as competências do Congresso Nacional com as do Presidente da Republica, tem-se que:
“Art. 48. Compete privativamente ao Presidente da República:
1º) sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e resoluções do Congresso; expedir decretos, instruções e regulamentos para sua fiel execução;
2º) nomear e demitir livremente os Ministros de Estado;
3º) exercer ou designar quem deva exercer o comando supremo das forças de terra e mar dos Estados Unidos do Brasil, quando forem chamadas às armas em defesa interna ou externa da União;
4º) administrar o exército e a armada e distribuir as respectivas forças, conforme as leis federais e as necessidades, do Governo nacional.
5º) prover os cargos civis e militares de caráter federal, salvas as restrições expressas na Constituição;
6º) indultar e comutar as penas nos crimes sujeitos à jurisdição federal, salvo nos casos a que se referem os arts. 34, nºs 28, e 52, § 2º;
7º) declarar a guerra e fazer a paz, nos termos do art. 34, nº 11;
8º) declarar imediatamente a guerra nos casos de invasão ou agressão estrangeira; 9º) dar conta anualmente da situação do País ao Congresso Nacional, indicando-lhe as providências e reformas urgentes, em mensagem que remeterá ao Secretário do Senado no dia da abertura da Sessão legislativa;
13º) nomear os demais membros do Corpo Diplomático e os agentes consulares; 14º) manter as relações com os Estados estrangeiros;
15º) declarar por si, ou seus agentes responsáveis, o estado de sítio em qualquer ponto do território nacional nos casos, de agressão estrangeira, ou grave comoção intestina (art. 6º, nº 3; art. 34, nº 21 e art. 80);
16º) entabular negociações internacionais, celebrar ajustes, convenções e tratados, sempre ad referendum do Congresso, e aprovar os que os Estados, celebrarem na conformidade do art. 65, submetendo-os, quando cumprir, à autoridade do Congresso.”
20
Decorre da interpretação dos artigos acima citados que o Poder Executivo tornava-se o principal responsável pela condução da política externa nos primeiros anos da República. A Constituição de 1891 traz uma lista quase exaustiva das competências cabíveis ao Congresso Nacional, deixando pouco espaço de margem para dúvidas ou manobras políticas no que se referia, em exclusivo, à política exterior do país. Era ainda mais draconiana – nas palavras de Cervo21 – que a Constituição Imperial. Para a nova república que se instalava, a figura do presidente, dirigente da nação e seu destino, deveria contar com o apoio de um Congresso em consonância com a direção de sua política. Para isso, a conformação política permitida pelo federalismo, ajudando a criar uma maioria governista na Câmara dos Deputados, era essencial na solidificação do presidencialismo previsto na Constituição.
É bom que se note que o Direito sempre debateu a diferença que se faz entre competência exclusiva e competência privativa. Então, enquanto aquela é indelegável, a privativa é delegável no todo ou em parte, a uma entidade ou órgão com
19 Para texto completo da Constituição de 1891, conferir Volume referente a Anexos. PP. 419-447. 20 Idem.
21 CERVO, Amado. O Parlamento Brasileiro e as Relações Exteriores (1826-1889). Brasília: Ed. Universidade de Brasília (UnB), 1981. P.06.
possibilidade de delegação22. Isso significa dizer que, ao definir as competências privativas do Congresso, a Constituição de 1891 define também que tais competências podem ser delegadas a outro órgão, como o Executivo, por exemplo. Dessa maneira, pela Constituição de 1891, ao poder Executivo atribuía-se a competência privativa para manter relações com os Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos, bem como celebrar tratados, convenções e atos internacionais que seriam, mais tarde, referendados pelo Congresso Nacional. Ao Parlamento caberia, fundamentalmente, aprovar os atos internacionais firmados pelo presidente da República e autorizá-lo a declarar a guerra e celebrar a paz, conforme os artigos 11 e 12 do texto constitucional.
De acordo com Francisco Rezek23, a Constituição de 1891 trazia redundância terminológica ao falar em tratados e convenções internacionais, pois empregava duas palavras para exprimir o mesmo objeto jurídico. A expressão “tratados e convenções” era usada em sentido amplo, significando quaisquer atos jurídicos bilaterais de caráter internacional. Contudo, tal interpretação dava a entender também que os demais atos internacionais que não viessem rotulados como convenções ou tratados ficariam dispensados da fiscalização do Legislativo. João Barbalho – deputado (1891-1893) e senador (1893-1896) pela República, Ministro dos Transportes e, mais tarde, da Agricultura, comentarista da Constituição de 1891 – e Clóvis Beviláqua, consultor jurídico do Ministério das Relações Exteriores de 1906 a 1934, sustentaram a inviabilidade do comprometimento externo por obra exclusiva do governo, em qualquer caso.
22 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros Editores, 1999. P. 520-525.
23 Revista de Informação Legislativa. Artigo: “Parlamento e Tratados: o Modelo Constitucional do Brasil” por Francisco Rezek. Brasília: Senado Federal. Ano 41. Número 162. Abril-Junho de 2004. P. 124.
Entre 1891 e 1930 foram aprovadas pela Comissão de Tratados e Diplomacia da Câmara dos Deputados (equivalente à atual Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional) mais de duzentas matérias referentes ao tema de relações exteriores, conforme os Anais da Câmara24. Dentre essas matérias, a maior parte dizia respeito à ratificação de acordos, tratados, convenções, resoluções, ajustes, entre outros, assinados pelo Executivo. Na Câmara dos Deputados as reuniões de tal Comissão eram inconstantes e menos freqüentes se comparadas à Comissão de Justiça e Negócios Interiores ou mesmo à Comissão de Guerra. Já no Senado, por exemplo, tal inconstância traduziu-se em uma mudança constante do nome e do escopo da Comissão (envolvendo até a análise de assuntos constitucionais por vezes) e, por contar com apenas três senadores como membros, por muitas vezes ficava sem reunir-se durante um longo período em razão do falecimento ou enfermidade de um de seus membros.
Percebe-se, desse modo, que conforme o dispositivo constitucional sobre negociações e tratados internacionais, era da esfera de competência do presidente da República conduzir as relações com outros países, por meio da aprovação do Legislativo. No entanto, o referendo do Legislativo, normalmente vinha após a celebração do tratado ou o estabelecimento das negociações internacionais. Pode-se ver, assim que, no que diz respeito ao poderes do Congresso, historicamente, seus mecanismos institucionais para participar do processo decisório são limitados. Cabia ao Poder Legislativo aprovar ou vetar acordo internacional negociado pelo presidente e aos tratados internacionais tocava o mesmo trâmite dos projetos de lei.
Destarte, terminada a negociação de um tratado, levada a cabo pelo poder Executivo, cabia ao presidente a faculdade de dar ou não prosseguimento ao processo de
sua internalização no direito interno25. Pela Constituição, o chefe de governo poderia mandar arquivar o produto de uma negociação, se o julgasse insatisfatório, ou submeter, quando lhe conviesse, o texto à aprovação congressual. E tal aprovação, sendo requerida, era feita em relação ao texto completo do acordo, e não às suas partes, uma vez que, em o fazendo, entendia-se, implicitamente, que o acordo em si e as negociações entabuladas pelo Executivo, haviam sido rejeitados. Todavia, é bom que se lembre que, de um lado, o presidente não poderia manifestar consentimento definitivo em relação a um tratado sem aprovação do Congresso. Por outro, tal aprovação não conduzia à ratificação. A decisão do Congresso era formalizada por meio de um decreto legislativo. O decreto não rejeitava nem alterava o tratado. Exemplos de rejeição eram raros, mas o Congresso não deixou de desaprovar o Tratado Argentino-Brasileiro, de 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Missões, rejeitado pelo Congresso em 18 de agosto de 1891, por cento e quarenta e dois votos contra cinco.
No Império, o Senado não hesitou em rejeitar por unanimidade a renovação do Tratado de Comércio com a Áustria em 1827, assim como a Câmara não hesitou em rejeitar o Tratado de Comércio com Portugal assinado em 1836, que nem mesmo chegou a ir à apreciação do Senado26. A rejeição desses tratados pelo Congresso Nacional exerceu forte influência na formulação da política externa de então pois refreou o governo de celebrar tratados de comércio com as grandes potências do período uma vez que não cumpriam o princípio da reciprocidade e estabeleciam cláusulas desfavoráveis ao Brasil.
A Constituição de 1891 trouxe expresso, ainda, em seu artigo 88, e pela primeira vez, dispositivo voltado à orientação das relações exteriores do país, quando se
25 Revista Brasileira de Política Internacional. Artigo: “Os Parlamentos e as Relações Internacionais”, por Lúcio Alcântara. Brasília: Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI). Ano 44. N.º 01. 2001. P. 14.
referia à proibição do Brasil em participar de guerra de conquista, direta ou indiretamente, por si ou em aliança com outra nação. Mais tarde, através de emenda, surgiria o princípio do arbitramento, limitando os desígnios de guerra de pura agressão, primando pelo diálogo entre os Estados antes de se discorrer em hostilidades.