As análises dos discursos, fazendo uso do explícito, implícito e silenciado, neste capítulo de resultados, estão divididas na identificação das ações praticadas nos processos licitatórios e execução de obras civis, nas etapas ex- ante e ex-post da licitação. São analisados ainda os níveis de aceitabilidade – branca, cinza e preta – da corrupção no contexto da infraestruturação civil no Brasil.
4.1 Práticas Corruptas nos Processos de Infraestruturação Civil
Os projetos de engenharia de obras públicas, em geral, se iniciam com as demandas do setor público a serem, posteriormente, licitadas para o setor privado. As empresas públicas de infraestruturação civil recebem a demanda e providenciam os estudos de localização e a análise preliminar das condições de implantação da obra (solo, terreno, recursos hídricos, elétricos, mão de obra, etc).
Conforme visto no capítulo anterior, as etapas dos processos licitatórios de obras civis públicos seguem os trâmites da lei 8.660/9. Demandado o serviço procede-se a elaboração do projeto básico. Nesta etapa alguns destes serviços podem ser terceirizados, o que determina os primeiros contatos do agente público com o agente privado, que se intensificam posteriormente nas etapas do projeto executivo e na execução das obras.
4.1.1 Os agentes internos e externos da corrupção
A relação perversa entre os agentes público e privado com finalidades de interesses individuais próprios constitui uma das interações que origina na manifestação de diversas ações corruptas. Em se tratando do Brasil os desvios de comportamento na gestão dos recursos públicos denotam estar imbricados na cultura de alguns órgãos públicos. É notória também a presença de agentes privados externos e políticos atuando em conjunto com os servidores, em especial, na licitação de obras civis públicas. Os discursos que se seguem demonstram a dinâmica
interacional entre o público e o privado, aqui incluídos representantes políticos, na etapa que antecede o início das obras:
No Brasil, os representantes do povo têm o hábito comum, interesseiro e de certa forma, eficaz de promover a prática corrupta no meio social quando se trata, por exemplo, da realização de obras públicas sociais, onde contrata empresas privadas [indicação com os dedos de parênteses] (na maioria das vezes são empresas dos próprios representantes políticos), ou seja, serviços terceirizados são procedimentos comuns e corriqueiros na forma de licitação da modalidade por convite e na modalidade de pregão. (Entrevistado 3)
Neste diapasão, os serviços públicos primordiais e essenciais - e, aí se enquadram as obras civis - só se realizam sob a [indicação com os dedos de aspas] “orientação” destas pessoas que ocupam os cargos públicos. Estas, muitas vezes, em detrimento do interesse coletivo, se valem da situação para auferir vantagens pessoais, direcionando as disputas entre empresas. (Entrevistado 1)
A cultura (“os representantes do povo” com o “hábito comum”), onde prevalece o interesse pessoal no exercício de captação e execução da obra pública, está implícita no fragmento discursivo do Entrevistado 3, como comportamentos corriqueiros que utilizam da habilidade dos corruptos para o alcance de seus objetivos. Dos dois atores deste processo, cabe ao agente interno (servidor público), explicitamente, orientar o agente externo nos caminhos que levam aos interesses pessoais se sobreporem ao ”interesse coletivo”.
O representante político, grande interessado e ator atuante do processo, ao deter informações privilegiadas das demandas das obras civis também auxiliam no direcionamento das propostas apresentadas nas modalidades de convite e pregão. O silenciamento da dinâmica em que o processo é conduzido pode ser explicado pelo monitoramento privilegiado do ator político. Ao ser parte determinante da demanda ofertada (em alguns casos o principal autor da necessidade da obra pública) o “representante do povo” manipula os serviços (“terceirizados”) direcionando a licitação ou projetos anteriores para empresas sob seu controle indireto.
Nestas situações é empregada, além do uso e pagamento de informações privilegiadas, a distribuição entre os participantes de acertos escusos de recursos financeiros. Os trechos discursivos abaixo demonstram a prática desses desvios de comportamento entre os agentes públicos e privados:
O oportunismo está associado à manipulação de situações onde há assimetria de informações, situações em que uma parte detém informações sob aspectos relevantes que a outra parte é ignorante, visando apropriação de fluxos de recursos. Por isso, esta atitude não deixa de ser uma habilidade do agente contratado que identifica e explora as possibilidades de ganho oferecidas pelo ambiente. (Entrevistado 3)
Há também processos de licitação em que um colaborador da parte licitante peça propina aos participantes da licitação visando o favorecimento de informação e facilitação de processos. (Entrevistado 7)
O oportunismo é lembrado no papel “ignorante”, daqueles que desconhecem as informações que deveriam ser de domínio público. Desta forma, o agente privado mais preparado para assumir a obra demandada passa a ser, não aquele que tecnicamente teria melhores condições para executá-la (“o ignorante”), mas o que detém a habilidade de explorar as fraquezas formais do processo, ou mesmo, que saiba como gratificar (explicitamente, pagar propina) o servidor público (parte licitante) pelas informações necessárias a obter vantagem nos procedimentos licitatórios.
As obras de infraestruturação civil pública são realizadas sob a orientação dos agentes públicos, que muitas vezes não possuem o conhecimento técnico suficiente para aprovar os projetos submetidos. Os atores públicos podem se valer das informações técnicas associadas a situações de divergência advindas da insuficiência dos projetos a fim de obter, indevidamente, benefícios, novamente, sobrepondo o interesse comum em favor do individual. A Lei 8.666/93 dispõe que as compras públicas devem ser processadas pelo sistema de registro de preços e ainda, que se deve observar a proposta mais vantajosa para o Poder Público. Logo, cumpre ressaltar, que os agentes públicos compartilham, quando de sua atuação, os interesses do Estado, o qual estes devem zelar pelo funcionamento e gestão de forma efetiva e eficaz.
Assim, pelos discursos, percebe-se que os desvios de comportamento têm suas ocorrências antes da estruturação dos projetos técnicos que antecedem a fase de licitação da obra pública, ou seja, nos primeiros contatos entre agentes públicos e privados. A formação de cartéis se traduz em um dos mecanismos utilizados para assegurar a presença e os benefícios desses agentes nos processos de infraestruturação civil. Os fragmentos discursivos abaixo indicam os antecedentes desta prática:
A composição de cartéis, às vezes, você faz a licitação bem instruída, mas você tem um cartel que as empresas combinam entre si quem ganhar e com qual preço. (Entrevistado 5)
Cartel de formação de preços entre empresas privadas, já inclusive, fui convidado para participar. Nestes cartéis, é combinado entre as empresas participantes um valor a ser cobrado pelo serviço licitado,
de tal forma que a empresa escolhida ganhe o processo. (Entrevistado 7)
O explícito da “licitação bem instruída” remete ao implícito que, mesmo com os instrumentos formais previstos nos editais com critérios bem definidos para os processos licitatórios, tornam-se ineficazes esses dispositivos com a presença de conluios entre as organizações participantes. Evidências indicam que a formalização de regras é uma das referências para os corruptos buscarem caminhos alternativos para o desvio de recursos em benefícios próprios ou de outrem (PARDINI et. al. 2015). Por mais que a licitação advenha de cláusulas legais que buscam a imparcialidade do processo, o anúncio público do ganhador não assegura a confiabilidade do trâmite processual. A combinação dos atores reside no próprio significado de cartel, uma carta que contém um desafio, uma provocação, em que, no sentido de evitar a concorrência leal, os desafiantes se utilizam da manipulação de preços para garantir benefícios coletivos. O explícito discursivo denota que o acordo prévio entre as organizações é celebrado antes da licitação para se definir o “valor a ser cobrado pelo serviço licitado”. O que está silenciado é o conteúdo da negociação que, em geral, favorece as demais empresas participantes, por meio de benefícios compartilhados com a empresa “escolhida” no processo.
Os atores intervenientes na licitação são os agentes públicos e privados. Os agentes públicos são os responsáveis pela formação da demanda e elaboração do processo licitatório. Já os agentes privados são os sujeitos ativos da concorrência e posterior execução do serviço de engenharia. Nessa interação uma série de desvios comportamentais é praticada de maneira a assegurar os benefícios dos servidores públicos e representantes das empresas privadas. O item seguinte aborda essas práticas nas etapas das licitações em obras civis do Estado.
4.1.2 Discursos de práticas corruptas nas etapas ex ante e ex post do edital licitatório