Se na etapa do projeto básico há uma presença mais efetiva do agente público, que pode vir a terceirizar a sua elaboração, no projeto executivo, a participação das empresas privadas se materializa com as premissas que regem a execução das obras de infraestruturação civis públicas. Aprovado os projetos, determinam-se os requisitos mínimos para a execução da obra. É neste momento que podem surgir falhas como a incompatibilidade dos projetos necessários à execução da obra. As falhas na compatibilidade dos projetos podem advir de erros nos desenhos técnicos, o que usualmente, gera a sobreposição de estruturas.
O uso de práticas corruptas aqui se concentra em aspectos de natureza técnica e financeira no início de implementação das obras, o que incorre em aditivos contratuais, conforme os relatos discursivos que se seguem:
Particularmente, considero como mais incisiva a fase do projeto executivo, onde ocorrem as contratações das empresas que irão executar as obras. Uma prática que se tornou comum nas licitações e consequentes contratações de empresas construtoras no Brasil é o chamado “aditivo contratual”. (Entrevistado 1)
Nas empresas públicas eu vejo que há muita incompetência, os projetos são feitos de qualquer jeito e esses projetos sempre dão margem a aplicação de aditivos. Não tenho como provar, mas, tudo indica que a criação de termos aditivos é na maioria das vezes previsto é de propósito, corrupção mesmo. (Entrevistado 7)
Outro fato oportunista recorrente, principalmente em obras de reforma, é a criação de aditivos devido a insuficiência técnica dos responsáveis pelos processos. Ou seja, o objeto licitado para reforma, possuiu em seu escopo itens que caracterizam retrabalho, ou até mesmo cobrança dupla. Composição de preços considerando-se atrasos na emissão de O.S. superfaturamento de consumo de materiais e preços. (Entrevistado 8)
O explícito “incisivo” destaca a presença mais marcante das empresas do setor privado em operações escusas na estruturação e implantação do projeto executivo, em especial, na “contratação” das organizações que irão executar a obra pública. Contratar aqui, no implícito, denota a viabilização do acordo de compartilhamento de
recursos oriundos da licitação pelo licitante ganhador com o restante das empresas que fazem parte do grupo que barganhou antecipadamente o resultado do processo licitatório.
Os arranjos e estratégias destinadas a asseverar os ganhos das partes envolvidas parecem permear todas as fases da licitação. É o que se pode afirmar sobre os aditivos (algo que “se tornou comum”) já previstos em deficiências propositais indicadas no projeto básico e solicitados quando do início da execução das obras. A “incompetência”, a “insuficiência técnica” são os adjetivos utilizados para justificar a intencionalidade dos projetos que são “feitos de qualquer jeito” com o “propósito” de “corrupção mesmo (grifo do sujeito do discurso)”.
Os projetos básicos incompletos ou de baixa qualidade apresentados para referenciar o processo licitatório induz a necessidade, no período inicial de execução das obras (pós-licitação), de aditivos para operacionalizar as obras de infraestruturação civil. Intencionalmente, são geradas repetições de atividades ocasionadas por problemas ligados a falhas de mão de obra, material e outros problemas (“retrabalho”) esboçados no projeto básico e que agora, por meio de solicitações adicionais, acabam sendo revistas com ganhos para os infratores.
O explícita “cobrança dupla” refere-se à silenciada estratégia de licitar, sem necessidade, uma obra de readequação ou reforma. A prática consiste em realizar diversas reformas em prédios públicos, utilizando-se de rubricas de despesas relativos a materiais instalados a pouco tempo e que se encontram no auge da vida útil. Logo o licitante recebe por um serviço já feito.
Outro mecanismo de cobrança dupla não mencionado, diz respeito a contratar um licitante no início do ano para fazer determinada obra e, ao final do exercício, como o órgão público ainda disponibiliza de sobras orçamentárias contrata novamente o prestador do serviço, no sentido de não devolver o restante para os cofres públicos.
O Estado é vítima da própria ausência de planejamento ao atrasar a emissão e os pagamentos de ordens de serviços (O.S.). Na composição de preços, está previsto o intervalo de tempo entre a contratação e a emissão da O.S. Porém, são feitos contratos aditivos para a equiparação e a correção dos valores licitados para a época da emissão do documento. Esta correção é legítima quando o intervalo de tempo ultrapassa a média usual de execução da obra. No entanto, sabe-se que a intenção dos aditivos é, justamente, a equiparação dos valores dos itens do projeto aos de mercado.
Prevendo estes atrasos, na composição dos preços, os orçamentistas das partes licitantes estimam um percentual dos custos indiretos para o intervalo entre a contratação e a emissão da ordem de serviços. Ao se sentirem lesados, os responsáveis pelas empresas contratadas tendem a superfaturar os preços de materiais e dos serviços a serem prestados.
O superfaturamento ocorre tanto por parte do licitante ao sobrevalorizar custos, quanto pelo agente público na tentativa de obter vantagens pessoais, ou em acordos de ambas as partes com benefícios mútuos. Os discursos abaixo ilustram essas situações:
Olha, já observei empresas adquirindo propriedades por valores acima do de mercado, sem a real necessidade de aquisição do imóvel. Já vi muita gente sendo mandada embora por isso, pela compra de imóveis de terceiros à valores exorbitantes sem necessidade. (Entrevistado 6)
Já vi muito superfaturamento em pericia, como perito já identifiquei muitas situações tanto em contratos públicos quanto privados. Normalmente em obras a preço global. Já constatei química (jogo de planilha) química é você medir a maior determinado item para cobrir outro item não existente no contrato. Por exemplo: calçamento e medir a mais para realizar obras que beneficiem terceiros. Na viabilidade: Problemas de solo, características de solo inadequadas. Informações inadequadas sobre material de terceira categoria que aumenta muito o custo de obra. Prestar informações inadequadas de volumes de materiais de terceira categoria, logo o custo das escavações e fundações fica sub dimensionado, gerando custo extra e aditivos. Informações insuficientes e equivocadas prestadas aos analistas. O mais comum é o problema de material inadequado. (Entrevistado 7)
Na construção de grandes obras em centros urbanos faz-se necessário a desapropriação de moradores. Nesses casos, a avaliação e o estudo dos imóveis a serem desapropriados são realizados por empresas terceiras contratadas por meio de licitação. Ao fazer menção a essas empresas que adquirem imóveis por valores acima do mercado sem a necessidade de comprá-los, no implícito, registra-se que, muitas vezes, por falta de organização e planejamento dos agentes públicos, o Estado acaba adquirindo imóveis superfaturados, unicamente, para o beneficiamento de terceiros, que angariam propinas acordadas com os donos destes estabelecimentos.
Percebe-se um silenciado na justificativa de não haver a necessidade da aquisição de determinados imóveis. De que maneira construir viadutos e ampliar a malha rodoviária sem desapropriar imóveis e terrenos da área de infraestruturação civil? A explicação encontra-se em fraudes de simulação de selagem (marcação do imóvel a ser avaliado e posteriormente desapropriado) em que os agentes indicam em seu parecer áreas em que não há a necessidade de desapropriar (fora do perímetro
da obra), com a finalidade de, juntamente com o dono do imóvel, produzirem indenizações ilícitas.
A prática de superfaturamento não se restringe ao setor público, conforme explicitado pelo perito Entrevistado 7. O que determina a eficácia da ação corrupta praticada é a técnica de preço global que prevalece na gestão das obras. As expressões metafóricas “química” e “jogo de planilha” revestem as ações planejadas e detalhadas que garantem os recursos desviados para os bolsos dos seus idealizadores.
Química no sentido do balanceamento da fórmula adequada, “medir a maior determinado item para cobrir outro item não existente no contrato”. Sobrevalorizar rubricas tradicionais da construção civil para oferecer margens de manobra e desviar recursos para itens que provavelmente não serão executados.
A metáfora “jogo” de planilhas remete ao seu significado semântico. Por mais que represente uma atividade cuja natureza ou finalidade é diversão, o entretenimento, embasa-se também em regras que estabelecem quem vence e quem perde. Em obras com preço global os jogos de planilha ocorrem na preparação dos preços. O agente privado, munido de informação privilegiada, manipula o valor dos insumos e serviços descritos no escopo, de maneira que os componentes previstos com valores abaixo do custo de sua real necessidade na obra se apresentem superfaturados. Por outro lado, para aqueles itens com valores de execução orçamentária menor, são atribuídos valores abaixo de mercado. O explícito relatado da medição de calçamentos em vias públicas prova o uso da química materializado na planilha que prevê uma área maior para o serviço com vistas ao benefício de terceiros.
Se o uso do conhecimento e da competência em tratativas de infraestruturação civil é deixado de lado na elaboração de projetos guias para as obras, na intenção de corromper são utilizados de forma a ocultar valores que não prejudiquem a execução dos serviços. A (in)competência técnica pode ser notada em indicar “características de solo inadequadas”, prestar “informações insuficientes e equivocadas aos analistas” e “informações inadequadas sobre material de terceira categoria” e “volumes de materiais” que superdimensione “escavações e fundações”; tudo em prol do aumento do custo das obras.
Alguns outros extratos discursivos comprovam a habilidade técnica a serviço dos desvios de recursos para benefícios próprios:
Mas também, há casos de licitação de projeto executivo que ocorrem problemas durante as obras, pois apesar da tradicional incompetência atribuída aos órgãos públicos, a incompetência das empresas privadas é gritante: erro de cálculo, dimensionamentos mal elaborados, irregularidades nos desenhos, falta de compatibilização de projetos e planilhas orçamentárias mal elaboradas. (Entrevistado 3)
Hora-máquina de equipamentos a maior, visando à disponibilização de maquinário mais velho, que consequentemente incrementará as horas de manutenção, criando alternativas para alterar quantitativos e medições em campo (Entrevistado 4)
Outra maneira de se utilizar dos componentes racionais de forma a obter vantagem indevida, é o fato de se apresentar proposta especificando a utilização de material X e quando da execução utiliza-se de material de qualidade inferior. (Entrevistado 1) Já vivenciei situações em que o interesse político individual sobrepôs-se ao interesse do Estado, resultando em modificação de escopo e metodologia de desenvolvimento e implantação uma rodovia que foi previamente projetada para ser executada em 3 anos gastando um montante X. Entretanto como desvio de algumas locações de curva, feitas por um membro da Administração, ocasionaram um incremento de aproximadamente 50% em tempo e custo de execução. (Entrevistado 8)
Na execução das obras prevalece a falta de competência técnica também dos responsáveis de empresas privadas, “gritante”, de acordo com o Entrevistado 3. Ao recorrer à acepção da palavra gritante, que chama a atenção de imediato, algo muito evidente e clamoroso, o espanto advém também de erros considerados básicos na função de engenharia que as obras civis públicas requerem: errar cálculos, dimensionar mal as estruturas e cometer irregularidades em desenhos e planilhas.
Os objetivos são desviados sabendo sobre aquelas especificidades técnicas que permitem onerar os custos. É o que acontece com o uso de maquinário antigo destinado a aumentar os quantitativos de horas de operação, vez que, máquinas desgastadas produzem menos e necessitam de maior peridiocidade de horas para manutenção. Cabe destaque a expressão de empregar os “componentes racionais”. Implicitamente, a razão, base das ciências exatas, é operacionalizada para identificar materiais correlatos de preços inferiores diferentes daqueles descriminados no escopo de fornecimento, ou mesmo, para desviar “locações de curva” na construção de rodovias e incrementar em “50% o tempo e custo de execução”.
A utilização dos componentes racionais deve ser autorizada pelos gestores contratantes ou agentes fiscais, esses últimos podem ser membros efetivos do Estado ou terceirizados. Muitas vezes a atuação do fiscal é prejudicada em decorrência de interferências de outros atores envolvidos e interessados nas obras em oferta. Alguns fragmentos discursivos apontam para essas relações promíscuas:
Olha, aceita-se, muitas vezes, que a empresa ganhadora da licitação dê um percentual do valor de contrato para o gestor contratante que facilitou o processo. (Entrevistado 6)
O fiscal mede um pouco a mais para cobrir o aumento de quantitativos de medição, vista grossa de serviço mal feito, aplicação de material inferior ao especificado. Já presenciei tanto agentes públicos quanto privados solicitando propina para indicação de determinada licitação, feita principalmente por carta convite. (Entrevistado 4) Observo ainda fiscalização de campo desqualificada e insuficiente, aprovando serviços executados em desconformidade com o acordado. Pessoalmente não presenciei, no entanto, demos prosseguimento a uma obra abandonada pelo primeiro licitante, pois, as condições estabelecidas entre as partes, favoreciam os interessados, ou seja, o contrato inicial era viciado. (Entrevistado 2)
Porém, como a fiscalização é falha e, quase sempre, duvidosa, tendenciosa e corrupta, estes valores são vultosamente exarcerbados, não havendo eficácia nos mecanismos fiscalizatórios. Fiscalização rigorosa nas obras, sendo os fiscais contratados e/ou nomeados - na administração pública direta ou indireta – passíveis de prévia análise de seus antecedentes (vida pregressa), sendo vetados aqueles com processos civis, criminais, fiscais, inquéritos administrativos e outros que pudessem comprometer uma conduta ilibada e sem vícios. (Entrevistado 1)
As práticas de corrupção que envolve os agentes gestores e reguladores se iniciam antes da licitação com o suborno do “gestor contratante”, aquele que “facilitou o processo”. O fiscal de contratos e obras é o agente responsável pela medição e liberação do pagamento proporcional ao volume executado. Desta forma, o fiscal pode aprovar serviços executados à menor, bem como serviços insuficientes em detrimento ao beneficiamento de terceiros.
Nota-se, já na fase de execução, de forma semelhante e implícita, a prática do conluio, com a presença do prestador do serviço, que combina com o agente interno do governo as estratégias de superfaturamento dos materiais e do fiscal que faz “vista grossa” para a “aplicação de material inferior ao especificado” e que “mede um pouco a mais para cobrir o aumento de quantitativos de medição”. A modalidade de carta convite é a preferida para viabilizar os objetivos do conluio, uma vez que, silenciado nos depoimentos, os interessados pelas obras civis são convidados a participar, o que favorece a escolha de organizações corruptas.
Os pejorativos “fiscalização desqualificada e insuficiente” são proferidos para relatar a recorrente falta de preparo dos agentes públicos em cumprir a sua função de checar se o executado cumpre ao planejado. Assim, o processo licitatório é viciado por natureza e culmina na conivência do agente regulador que deveria verificar se o serviço executado está em conformidade com o que foi acordado.
A corrupção sistêmica nos processos de licitação está estampada nas graves implicações das falhas da fiscalização e de sua frequência: “valores vultosamente
exarcebados”, Essas dimensões consideráveis e exageradíssimas do problema provocado pela ineficiência do aparato fiscalizador poderia então ser reduzido por ações que assegurassem a qualidade do processo licitatório, seja por critérios de seleção dos fiscais (“sem processos civis, criminais e inquéritos administrativos”) e o trabalho de fiscalização rigorosa nas obras.
Textos discursivos foram identificados nos extratos orais que complementam alguns mecanismos de controle sugeridos para mitigar ações corruptas no processo de licitação de obas públicas no Brasil:
Os casos de corrupção poderiam ser contidos com medidas pragmáticas, tais como, acesso das empresas de auditoria a contratos e seus valores na prestação de serviços e compra de equipamentos e materiais. (Entrevistado 1)
Visando mitigar atos corruptos o Estado deveria capacitar tecnicamente os profissionais envolvidos nos processos licitatórios, vez que grande parte das falhas e fraudes ocorridas advém de falhas técnicas de projeto e viabilização. Outro meio de controle seria a contratação de empresas independentes para a fiscalização e medição das obras, visando a imparcialidade quanto do desenvolvimento das obras. (Entrevistado 8)
Bom, iniciando no processo de seleção (histórico pessoal e formação) e qualificação de pessoal, reduzindo o perfil corruptível nos processos. (Entrevistado 5)
O acesso de empresas de consultoria a contratos e valores (implícito) é uma das ferramentas que pode reduzir a incidência de atos corruptos, vez que há aumento na transparência dos processos licitatórios e execução dos projetos de obras civis. A verba pública despendida nos processos de licitação de obras públicas advém dos recursos financeiros disponibilizados pelo Estado aos órgãos públicos. Ao gastar os recursos, o gestor público deve prestar contas ao TCU – Tribunal de Contas da União, por meio de relatórios contendo as justificativas técnicas para cada um dos itens pagos. O que está silenciado nos textos discursivos acima é que as auditorias ocorrem somente quando há suspeita ou denúncia de corrupção e fraude no processo de licitação.
A profissionalização das unidades de fiscalização é lembrada na sugestão de privilegiar empresas independentes para realizar serviços de medição e de conformidade das normas e execução de projetos. Faz-se pertinente entender o explícito “independente” empregado. Empresas terceiras que têm atuado nas etapas dos projetos e implantação de obras podem também ser consideradas independentes. A independência deve ser então interpretada na acepção de nenhum vínculo com as
partes envolvidas que caracterize qualquer facilidade no decorrer do processo licitatório.
O terceiro meio de controle citado, a capacitação técnica dos agentes, remete novamente à necessidade de profissionalização de todas as funções que permeiam o processo licitatório, incluindo engenheiros concursados e a empresas terceiras que prestam serviço ao Estado. O silenciado distanciamento que move as relações de aprendizagem entre os responsáveis dos órgãos públicos pela gestão das licitações e as respectivas empresas terceiras de apoio neste processo é percebido, muito em função do alegado viciamento das etapas processuais. A descontaminação poderia ser alcançada por critérios que envolvem rigor na seleção de gestores e empresas terceiras e “qualificação” do pessoal que participa das licitações (agentes internos e externos).
O Quadro 6 sintetiza os achados da pesquisa por meio do uso das técnicas discursivas do implícito, explícito e silenciado.
Quadro 2 – Práticas de corrupção nas etapas ex-ant e ex-post em licitação de obras públicas
Etapa Silenciado Implícito Explícito
Ex-Ant
Condução dos processos licitatórios por meio da ação de agentes públicos;
Negociação prévia, com acordo de favorecimento por meio de benefícios, entre os agentes privados participantes da concorrência de licitação, para definir qual empresa ganhará o processo.
Má elaboração, proposital, da documentação apresentada aos licitantes, podendo esta ser intencional ou pela falta de especialização dos agentes públicos;
Terceirização do projeto básico pelo agente público.
Escolha do modelo de licitação emergencial devido a reduzida quantidade de premissas se comparado com os outros modelos de licitação;
Utilização do item despesas reembolsáveis, quando da contratação, devido à subjetividade deste qualitativo.
Licitar, sem necessidade, uma obra de readequação ou reforma;
Prevalecer o interesse pessoal no exercício de captação e execução da obra pública;
Mesmo com os instrumentos formais previstos nos editais com critérios bem definidos para os processos licitatórios, tornam-se ineficazes esses dispositivos com a presença de conluios entre as organizações participantes.
Facilitar processos burocráticos por meio de pagamento de propina;
Orientar o agente externo nos caminhos que levam aos interesses pessoais se sobreporem ao” interesse coletivo”;
Acordo prévio entre as organizações é celebrado antes da licitação para se definir o “valor a ser cobrado pelo serviço licitado”;
Adição de requisitos que postergam e encarecem a proposta inicial dos serviços de construção civil;
Utilização de práticas direcionadas a favorecer as partes interessadas em assumir os serviços de infraestruturação civil;
Formatar o “preço de referência” para indicar a soma do custo total da proposta combinada entre as empresas licitantes;
Presença mais marcante das empresas do setor privado em operações escusas na estruturação e implantação do projeto executivo;
Ex-Post
Cumprir o projeto apresentado dentro dos prazos previstos, em comum acordo com o agente privado;
Comum acordo entre agentes contratantes e contratados para fraudar e superfaturar a cobrança dos itens "despesas reembolsáveis";
Aquisição de imóveis sem justificativa, com a simulação de selagem de imóveis em áreas de desapropriação;
A “cobrança dupla” que se refere à estratégia de licitar, sem necessidade, uma obra de readequação ou reforma;
Ocorrência de auditorias somente quando há suspeita ou denúncia de corrupção e fraude no processo de licitação;
Identificação e utilização de materiais correlatos de preços inferiores diferentes daqueles descriminados no escopo de fornecimento;
Desvio de "locação de curva" na