O desenvolvimento sustentável decorre do fato de a humanidade compreender que os recursos naturais, essenciais para sua permanência na Terra, não são infinitos; ou seja, atingem um ponto de exaurimento, sendo o próprio ser humano vítima dessa exploração desordenada do meio natural, que traz, consequências altamente danosas ao meio ambiente, à saúde e às próprias condições de vida.
A expressão desenvolvimento sustentável surgiu oficialmente no ano de 1987, quando a Comissão Mundial Sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente (UNCED), da Organização das Nações Unidas (ONU), presidida pela primeira-ministra da Noruega Gro Harlem Brundtland, exibiu um documento chamado Our Common Future (ONU, 1987), conhecido popularmente como Relatório Brundtland. O Relatório conceitua desenvolvimento sustentável como o “desenvolvimento que satisfaz as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades".
Assim, o desenvolvimento sustentável passa a representar um novo paradigma, tendo como princípios: integrar a conservação da natureza e o desenvolvimento econômico, científico e tecnológico; satisfazer as necessidades humanas fundamentais; buscar equidade e justiça social; procurar a autodeteminação e respeitar a diversidade cultural; e manter a conservação ecológica.
Anteriormente ao Relatório Brundtland, desde a década de 1970, os movimentos em torno da questão ambiental ganharam robustez e reconhecimento mundial, registrando-se, em 1972, a Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo.
Ponto relevante da Conferência de Estocolmo foi reconhecer a “qualidade de vida” como direito fundamental da pessoa humana, verificando-se uma nova proteção desse direito, não bastando somente assegurá-la, mas a existência humana com qualidade, devendo ser consideradas as condições ambientais que lhe são suportes, como a preservação da natureza em todos os seus elementos indispensáveis ao ser humano e à manutenção dos ecossistemas.
Em 1972, foram assinalados os limites da racionalidade econômica e os desafios da degradação ambiental. O ambiente surge como um saber restituidor da diversidade, de novos valores éticos e estéticos. À vista disso, a deterioração do meio ambiente se reflete como uma manifestação de uma crise mundial, marcada por um padrão de modernidade regido pela supremacia da tecnologia sobre a natureza.
Desta forma, os fatos relacionados às questões ambientais passaram a ser discutidos, no contexto global, sobre as próprias bases da produção, apontando para a desconstituição do padrão econômico da Modernidade. Buscaram-se novos enfoques, fundamentados nos limites das regras da natureza, na potencialidade ecológica, na formação da razão social e na criatividade humana. A preocupação com a preservação do meio ambiente, conjugada à melhoria das condições
socioeconômicas da população, fez surgir a necessidade de instrumentos que possibilitassem o alcance do desenvolvimento sustentável.
Assim, com a maior conscientização dos governos e da sociedade civil, veio a imprescindibilidade de cada país buscar a proteção jurídica do meio ambiente, utilizando normas para regulamentar as atividades com prováveis danos ambientais e, desta forma, combater a degradação dos ecossistemas, daí surgindo uma legislação ambiental em diversos países.
A preocupação, no plano global, referente aos assuntos ambientais – como a Conferência de Estocolmo (1972) e a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), ou Rio-92, ocorrida vinte anos depois – fez com que o Brasil despertasse para a importância de se ter uma legislação ambiental que privilegia de todos os ecossistemas presentes no País, cuja biodiversidade é uma das mais ricas do Mundo.
O Brasil, visando a mitigar os impactos socioambientais em áreas a proteger, como no caso a zona costeira, foi inserido como um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), estabelecida pela Lei federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 (art. 9º, inciso II), o zoneamento ambiental.
O zoneamento ambiental foi regulamentado posteriormente pelo Decreto federal nº 4.297, de 10 de julho de 2002, quem cujo texto trouxe outra terminologia para o zoneamento ambiental, denominada Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE). O Decreto estabelece os critérios para o ZEE, tais como: objetivos, princípios, elaboração, conteúdo, e também uso, armazenamento, custódia e publicidade dos seus dados e informações.
Para Sirvinskas (2011), o ZEE é uma ferramenta com importante finalidade de coibir a ocupação desordenada do solo urbano. E para efetivar o zoneamento é necessário estabelecer critérios legais básicos para usos diversos do território brasileiro.
De acordo com esse Decreto, o ZEE é um instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, devendo ele estabelecer medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos
hídricos e do solo, bem como a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º, decreto federal nº 4.297/2002).
Tem como objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas (art. 3º). Como o território brasileiro é muito extenso, no entanto, se fez necessária a divisão em alguns ZEEs específicos, como, por exemplo, o que trata exclusivamente da Amazônia, e o da zona costeira, objeto de estudo deste trabalho.
Após a criação da lei que determinou o PNMA, foi estabelecida a Lei nº 7.661, de 15 de maio de 1988, que trata do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), também estabelecendo como seu instrumento o Zoneamento Ecológico- Econômico Costeiro (ZEEC), neste caso, surgindo um ZEE mais direcionado, que cuida especificamente do zoneamento do litoral.
O ZEE, mesmo sendo um instrumento da PNMA, também está inserido nas políticas que tratam de ordenamento territorial. A ordenação do território é, atualmente, importante ferramenta estratégica para obter melhor uso e ocupação do solo nas cidades.
Como expresso anteriormente, o ZEE é um dos instrumentos da Política de Gerenciamento Costeiro do Brasil, e, por essa razão, os estados brasileiros já possuem uma legislação específica que trata das políticas estaduais para gerenciar seus litorais, assim como do próprio ZEEC como ferramenta dessas políticas.
Entre os estados da Federação que já realizaram suas políticas estaduais de gerenciamento costeiro está o Ceará, cuja população, de acordo com o último Censo de 20101, é de 8.185.286 habitantes, distribuídos em 184 municípios, dentre os
quais 38 são considerados costeiros, defrontes ou não ao mar, como inventariados no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC) do Ceará, instituído em 2006, pela Lei estadual nº 13.796, de 30 de junho de 2006.
O ZEEC é um dos instrumentos estabelecidos nessa lei estadual do Ceará que, conforme seu texto, é uma ferramenta técnica de planejamento voltado à orientação do ordenamento territorial, de modo a garantir o desenvolvimento sustentável da zona costeira, de acordo com as diretrizes por ele estabelecidas, servindo como condicionante às ações de monitoramento, licenciamento, fiscalização, gestão, atinentes ao Poder Público, com prioridade à proteção, conservação e preservação dos recursos ambientais (art. 2º, XXI, lei estadual nº 13.796/2006).
Como se constata, o desenvolvimento sustentável é um dos objetivos a ser alcançado por meio do ZEEC e deve estar presente nas políticas de ordenamento territorial que permeiam a zona costeira, estabelecendo com origem nesse marco o planejamento sustentável. No caso específico deste trabalho de investigação, o ZEEC é expresso como ferramenta essencial para os órgãos públicos autorizarem a construção de empreendimentos hoteleiros no litoral cearense com potencial teor de degradação socioambiental, pois deve funcionar como subsídio ao licenciamento ambiental.
Na prática, o ZEEC representa a compartimentação da zona costeira em zonas geográficas com características homogêneas, estabelecidas com suporte em critérios bem definidos para o seu enquadramento e, assim, possibilitando a definição dos usos permitidos e das metas de conservação e desenvolvimento (AQUASIS, 2003). Com esteio nessas delimitações, foram estabelecidas normas disciplinadoras para a ocupação do solo e do mar e o manejo dos recursos naturais, indicando as atividades econômicas mais adequadas para cada zona.
Como assinalado há instantes, entre as principais finalidades do ZEEC está a contribuição para o procedimento administrativo do licenciamento ambiental, que ocorre por meio da análise dos órgãos ambientais sobre a viabilidade ambiental da localização, instalação, ampliação e operação das atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos naturais. O licenciamento ambiental tem como intuito controlar, conservar, melhorar e recuperar o meio ambiente, de forma a promover o desenvolvimento socioeconômico, em consonância com os princípios do desenvolvimento sustentável.
O licenciamento é constituído de uma série de atos administrativos tendentes a um resultado conclusivo, que é a licença ambiental. Estão sujeitas ao licenciamento ambiental todas as atividades que utilizem recursos ambientais e possam ser causadoras efetivas ou potenciais de poluição ou de degradação ambiental, desenvolvidas por pessoas físicas e jurídicas, inclusive as entidades das administrações públicas federal, estaduais, distrital e municipais, como se abordará nos capítulos seguintes. Desta forma, estão entre as obras que devem ser licenciadas ambientalmente os complexos hoteleiros construídos na zona costeira. 1.2 Justificativa e hipóteses
As zonas costeiras são havidas como regiões de transição ecológica que executam importante finalidade de ligação e trocas genéticas entre os ecossistemas terrestres e marinhos, razão por que estão na taxionomia como ambientes complexos, diversificados e de alçada relevância para a sustentação da vida no mar. Assim, a grande concentração de nutrientes, bem como outras condições ambientais favoráveis, como os gradientes térmicos e salinidade variável, e, ainda, as excepcionais condições de abrigo e suporte à reprodução e à alimentação inicial da maioria das espécies que habitam os oceanos, transformam os ambientes costeiros num dos principais focos de atenção no que diz respeito à conservação ambiental e à manutenção de sua biodiversidade (BRASIL- MMA, 2002).
No caso do litoral do Ceará, os ecossistemas ali presentes e as comunidades tradicionais que ainda subsistem de seus recursos são alvo de graves transformações com a acirrada ocupação, dentre elas, a construção de complexos hoteleiros com grandes dimensões e uma diversidade de equipamentos.
O ZEEC é um instrumento técnico, econômico, político e jurídico, de grande relevância para o planejamento territorial da zona costeira, pois visa a delimitar quais as atividades e as construções que poderão ser realizadas ou não em determinados espaços da zona costeira do Estado do Ceará. Por essa razão, a importância de sua aplicação, fundamentalmente porque estabelece diretrizes para o emprego, no procedimento administrativo, do licenciamento ambiental, e que devem ser seguidas pelo Poder Público, assim como pelo setor privado e pela sociedade civil.
O ordenamento jurídico brasileiro é considerado bastante desenvolvido no que se refere às normas de defesa do meio ambiente. Observa-se na legislação ambiental o respaldo legal da proteção de áreas ambientalmente frágeis, como, por exemplo, a zona costeira. Mesmo com essas normas ambientais protetivas se constata um aumento na implantação de complexos hoteleiros na zona costeira do Ceará. São empreendimentos que interferem negativamente na dinâmica ambiental, e, além disso, comunidades são destituídas de suas atividades tradicionais, ocasionando a perda de suas bases alimentares e culturais.
Desta forma, o ZEEC deve ser efetivado em razão da necessidade de se coibir essa ocupação desordenada do litoral. Esse zoneamento ambiental possui bases sustentáveis, permitindo que o processo de licenciamento ambiental desses empreendimentos seja embasado em critérios de uso e ocupação da zona costeira, possibilitando a preservação de padrões ambientais que garantam as condições de vida das gerações futuras.
O ZEEC, em sua elaboração e implementação, conta com ampla participação democrática, compartilhando suas ações e responsabilidades entre os diferentes níveis da Administração Pública e da sociedade civil. É uma ferramenta de planejamento territorial, com dados espaciais que identificam os limites, oportunidades e orientações para o desenvolvimento econômico e sustentável. 1.3 Objetivos da investigação
A seguir, proceder-se à divisão dos objetivos geral e os específicos da investigação.
1.3.1 Objetivo geral
Em razão do crescente interesse na implantação de empreendimentos hoteleiros em terrenos à beira-mar, decidiu-se analisar a atuação do Poder Público na aprovação dessas construções perante a legislação ambiental e, assim, demonstrar a importância da aplicação do ZEEC, uma vez que esse instrumento de ordenação territorial visa ao planejamento sustentável, pois possibilita delimitar quais atividades e construções poderão ser implementadas ou não no litoral do Estado do Ceará mitigando, desta forma, a degradação ambiental desse bioma, além dos
impactos negativos nas comunidades tradicionais que sobrevivem dos recursos naturais ali existentes.
1.3.2 Objetivos específicos
São objetivos específicos dessa pesquisa:
analisar os aspectos históricos da ocupação da zona costeira do Brasil e do Ceará, para melhor compreensão do cenário atual do crescente uso e degradação desses espaços;
abordar o turismo no Ceará, que representa importante atividade para a economia do Estado, porém traz graves impactos socioambientais ao litoral cearense;
avaliar as comunidades tradicionais da zona costeira do Ceará, caracterizadas por populações que ainda têm como principal meio de sobrevivência os recursos naturais presentes – os ecossistemas costeiros; fazer um levantamento da legislação ambiental brasileira que trata da
proteção da zona costeira, principalmente no âmbito federal, estadual e municipal, como a Constituição Federal de 1988, a Política Nacional do Meio Ambiente, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, o Código Florestal, o Plano Direito de Desenvolvimento Urbano e, por fim, as normas ambientais do Estado do Ceará;
conceituar o procedimento administrativo do licenciamento ambiental e suas principais características, destacando as três licenças – prévia, de instalação e de operação;
analisar os fundamentos do ZEEC e seus objetivos, evidenciando o ZEEC do Ceará e seus dois componentes – o diagnostico socioeconômico e o mapeamento das unidades geoambientais da zona costeira cearense;
avaliar os projetos dos complexos hoteleiros que tiveram avaliações técnicas favoráveis e foram aprovados pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente entre 2002 e 2008, delimitando as principais informações desses projetos;
eleger três projetos de empreendimentos hoteleiros dentre os aprovados pelo Conselho Ambiental entre 2002 e 2008, para uma análise mais aprofundada dos respectivos processos de licenciamento ambiental, com o intuito de elucidar a atuação dos órgãos administrativos quanto à observância da legislação ambiental, abrangendo também as ações judiciais impetradas contra tais projetos;
analisar os conflitos de interesses presentes na ocupação do litoral, com o foco no empreendedor, que visa ao lucro, e nas populações tradicionais, que buscam manter seus valores culturais e sua forma de sobrevivência com vistas a uma melhor qualidade de vida; e
abordar os desafios para alcançar o planejamento sustentável por meio da gestão integrada da zona costeira e da aplicação do ZEEC, ressaltando a necessidade da observância das normas ambientais por parte do Poder Público responsável pelo licenciamento ambiental dos complexos hoteleiros litorâneos.