Samvirke med øvrige avdelinger i Forsvaret

Conforme o pensamento de ampla maioria da doutrina e de jurisprudência pacificada do STF, a norma do artigo 37, inciso VII da Constituição Federal, que assegura o direito de greve dos servidores públicos, é uma norma de eficácia limitada. Tal espécie normativa, de acordo com a doutrina do grande constitucionalista José Afonso da Silva (2002), depende de uma norma ulterior para que possa produzir amplamente seus efeitos.

Contudo, tal norma, passadas mais de duas décadas da promulgação da Constituição Federal, ainda não veio a ser objeto de legislação por parte do Congresso Nacional. Na falta desta norma complementar, as diversas categorias de sindicatos valem-se da ação constitucional denominada Mandado de Injunção, previsto no art. 5º, LXX, da CF.

Após análise dos principais aspectos jurídicos desta ação constitucional, passou-se a investigar as idéias defendidas pelas correntes concretistas e não concretistas. A corrente concretista admite que o Poder Judiciário supra a vontade do legislativo, definindo meios para o imediato exercício do direito subjetivo objeto do writ injuncional. Já a corrente não concretista é contrária a essa ideia, sob o argumento da preservação da igualdade entre os três poderes.

Posteriormente, analisou-se a evolução da jurisprudência do STF nos julgamentos de mandado de injunção envolvendo o direito de greve dos servidores públicos. Observou-se que, durante muito tempo, a jurisprudência do Supremo adotava a teoria não concretista. Porém, aos poucos, foi ganhando força a corrente concretista, o que culminou no histórico julgamento dos mandados de injunção nº 670, 708 e 712, que, explicitamente adotando a teoria concretista, determinou a aplicação da Lei 7.783/89 (Lei de Greve) aos servidores públicos, no que coubesse.

Em seguida, fez-se uma conceituação e um breve histórico do direito de greve. Posteriormente, passou-se a análise da relação entre alguns princípios de direitos administrativos, quais sejam: Princípio da Legalidade, Princípio da Supremacia do Interesse Público e Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos; e o direito de greve dos servidores públicos, com o objetivo de compatibilizar o exercício deste direito com os ditos princípios.

Passou-se então à análise da Lei. 7.783/89, com o intuito de buscar depreender qual o possível alcance da expressão “no que couber”, utilizada pelo STF quando decidiu pela aplicação da citada Lei de Greve aos servidores públicos. Após uma análise de toda essa lei, artigo por artigo, buscaram-se as melhores formas de interpretação e aplicação destes dispositivos, objetivando compatibilizar o disposto nessa lei com o exercício da greve no serviço público.

No derradeiro capítulo desta monografia, analisou-se de que maneira o direito de greve na esfera pública é disciplinado na legislação alienígena. Foi visto que, apesar de não ser unanimemente aceito, boa parte dos países admitem e regulamentam esse direito (França e México, por exemplo), limitando-o, porém, nas atividades essenciais e vedando o seu exercício aos integrantes das Forças Armadas.

Estudou-se ainda de que maneira esse direito dos servidores é encarado pela Organização Internacional do Trabalho. Revelou-se que, ainda que de forma implícita, o instituto da greve na esfera pública é aceito por este organismo internacional. Foi descoberto ainda que o Brasil, no dia 15 de junho de 2010, aderiu à Convenção 151 da OIT, que prevê de forma indireta o direito de greve dos servidores públicos. Desta feita, comprometeu-se o Estado brasileiro a regulamentar esse direito em até um ano.

Contudo, apesar desse compromisso assumido com a OIT, o Brasil ainda não regulamentou o instituto do direito de greve dos servidores. Não obstante, viu-se que está tramitando no Congresso Nacional o Substitutivo ao Projeto de Lei 4.497/01, que visa justamente à regulamentação deste instituto. Tal substitutivo foi analisado por este trabalho monográfico, apontando-se os seus pontos positivos e negativos, para, assim, buscar-se prever de que maneira provavelmente virá a ser regulamentado este direito.

Em resumo, por todo o exposto ao longo deste trabalho, conclui-se que, hodiernamente, o direito de greve pode sim ser exercido pelos servidores públicos, à exceção dos militares. Para tanto, deve ser aplicada a Lei 7.783/89, no que couber, respeitando-se as particularidades do regime jurídico-administrativo dos servidores públicos.

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_______. Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989. Dispõe sobre o exercício do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, e dá outras providências. Brasília: Senado, 1989. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7783.htm> Acesso em: 15 out. 2011

_______. Lei nº 7.701, de 21 de dezembro de 1988. Dispõe sobre a especialização de Turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivos e dá outras providências. Brasília: Senado, 1988.

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_______. Projeto de Lei 4497/2001, que dispõe sobre os termos e limites do exercício do direito de greve pelos servidores públicos.

Disponíveliem:<http://imagem.camara.gov.br/dc_20.asp?selCodColecaoCsv=D&Datain =20/04/2001&txpagina=16148&altura=650&largura=800> Acesso em: 10 nov. 2011

_______. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injunção nº 670. Relator: Min. Maurício Corrêa. Redator para acórdão: Mim. Gilmar Mendes. Impetrante: Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Estado do Espírito Santo – SINDPOL. Advogados: Homero Junger Mafra e outros. Impetrado: Congresso Nacional. Brasília, 31 de outubro de 2008.

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SÜSSEKIND, Arnaldo. Direito Internacional do Trabalho. 3ª. Ed. São Paulo: LTR, 2000.

APÊNDICE

FACULDADE DE DIREITO

A GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS: A ATUAL

SITUAÇÃO JURÍDICA DO INSTITUTO FRENTE AO

EFEITO CONCRETISTA DAS DECISÕES DO STF EM

MANDADO DE INJUNÇÃO.

Paulo Anderson Santiago Saraiva

Matrícula. 0263960

Banca Examinadora:

Orientador: Prof. Dr. Machidovel Trigueiro Filho

Examinador: Prof. Ms. Yuri Cavalcante Magalhães

Examinador: Prof. Dr. Régis Frota Araújo

Fortaleza

Agosto - 2011

PAULO ANDERSON SANTIAGO SARAIVA

A GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS: A ATUAL

SITUAÇÃO JURÍDICA DO INSTITUTO FRENTE AO

EFEITO CONCRETISTA DAS DECISÕES DO STF EM

MANDADO DE INJUNÇÃO.

Projeto de Pesquisa apresentada à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará – UFC, como requisito para elaboração da monografia de final de curso, sob a orientação metodológica do Professor Doutor Machidovel Trigueiro Filho.

Fortaleza

AGOSTO – 2011

SUMÁRIO

1 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA...03 2HIPÓTESES...05 3 JUSTIFICATIVA... 06 4 REFERENCIAL TEÓRICO... 08 5 OBJETIVOS...11 5.1 – Objetivo Geral...11 5.2 – Objetivos específicos...11 6 ASPECTOS METODOLOGICOS... 12 7 CRONOGRAMA DA PESQUISA... 13 8 PROPOSTA DE SUMÁRIO...14 9 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...16

∗∗∗∗ DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

O artigo 37, inciso VII, da Constituição de 1988 dispõe que o direito de greve, no âmbito da administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverá ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica. Porém, a inércia do Legislador pátrio faz com que, passados mais de 20 anos da promulgação da nossa Carta Política de 1988, este instituto continue ainda sem regulamentação.

Porém, diante da insuficiência de Lei Ordinária regulamentando o tema, os servidores públicos, tanto da Administração Direta, quanto da Administração Indireta, nas três esferas de Poder (municipal, estadual e federal), recorrem ao Poder Judiciário para fazer valer essa previsão constitucional.

A interferência do Judiciário na questão da greve no serviço público ocorre precipuamente em sede de Mandado de Injunção, junto ao Supremo Tribunal Federal. São exemplos dessa atuação do Supremo os Mandados de Injunção número 438, 485 e, mais recentemente os MI número 670, 708 e 712.

Por via dessas ações constitucionais, o STF reconheceu a necessidade do Congresso Nacional regulamentar devidamente a matéria. Não obstante, o Supremo, atribuindo o chamado “efeito concretista” a essas decisões em Mandado de Injunção, determinou a aplicação provisória da Lei nº 7.783/89 (Lei da Greve) aos servidores públicos, enquanto continuar esta omissão do Legislativo.

Tal decisão tem sido objeto de grande polêmica, uma vez que, para parte da doutrina, a atribuição desta eficácia concretista às decisões do STF em sede de Mandado de Injunção constituiria uma verdadeira “usurpação da função legislativa”. Para estes doutrinadores, o Supremo Tribunal, ao determinar a aplicação da Lei nº 7.783/89 aos casos que envolverem greve no serviço público, estaria exercendo função legiferante, desrespeitando, por conseguinte, o princípio constitucional basilar da Separação dos Poderes.

Desta maneira, diante da inexistência de Lei específica a respeito deste assunto, bem como a falta de uma posição unânime da doutrina, é necessário um estudo mais aprofundado a respeito da atual situação da temática da greve no serviço público, buscando-se averiguar, na prática, em que condições tem sido admitido o exercício deste importantíssimo direito trabalhista, analisando-se os limites de aplicação do mesmo e como esta matéria vem sido tratada nos diferentes juízos e tribunais.

Urge ainda uma análise acerca das demais nuances jurídicas do tema, tais como a análise da competência para o julgamento das ações envolvendo este direito, a possibilidade ou não de punição administrativa aos servidores que o exercerem de maneira abusiva, as diferenças (se houverem) entre o exercício deste direito por parte dos servidores estatutários e celetistas, a possível colisão com alguns Princípios da Administração Pública, dentre outros assuntos relevantes, que possibilitem uma análise satisfatória por parte deste trabalho monográfico.

∗∗∗∗ HIPÓTESES

1. A aplicação do chamado “efeito concretista” a decisão do STF não viola o princípio da separação dos poderes, uma vez que não impede que o legislador pátrio possa, a qualquer momento, regulamentar a matéria da maneira que lhe for conveniente.

2. Deve ser aplicada a Lei nº 7.783/89 nas questões envolvendo greve de servidores públicos, enquanto não sobrevir Lei regulamentando a matéria, uma vez que a não aplicação da mesma criaria um verdadeiro “vácuo legal” que dificultaria, ou até mesmo impossibilitaria, o exercício deste direito constitucional por parte dos servidores estatutários e celetistas.

3. A legislação trabalhista deve ser aplicada subsidiariamente, respeitando os limites expostos pelo Supremo Tribunal Federal, em conjunto com a Lei 8112/90 e a Lei nº 7.783/89, sempre respeitando, logicamente, o disposto na constituição Federal.

∗∗∗∗ JUSTIFICATIVA

A escolha deste tema justifica-se pela necessidade de análise mais detalhada desse instituto de relevantíssima importância prática no país. Não obstante o disposto no artigo 37, inciso VII, da Constituição de 1988, o qual dispõe que o direito de greve, no âmbito da administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deverá ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica, a efetiva aplicação deste direito encontra grandes dificuldades, haja vista a inércia do legislador em regulamentar a matéria.

Embora parte da doutrina, utilizando-se da conhecida classificação proposta por José Afonso da Silva, entenda que a norma prevista no art. 37, VII, da Constituição Federal seja uma norma de eficácia contida, possuindo aplicabilidade desde a promulgação da nossa Constituição Cidadã, embora possa ser limitada e regulamentada por posterior legislação infraconstitucional, o entendimento que prevalece, segundo corrente amplamente majoritária, é que tal dispositivo constitucional é na verdade uma

norma de eficácia limitada, que não pode ser aplicada enquanto não sobrevir legislação

regulamentando sua aplicabilidade.

Embora, em um primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal não tenha admitido o exercício do direito de greve por parte dos servidores, haja vista a norma constitucional ser uma norma de eficácia limitada, carente de regulamentação pelo Poder Legislativo, conforme pode se aferir com a leitura do Mandado de Injunção nº 20, o STF paulatinamente modificou seu entendimento, no sentido de conferir maior efetividade a esse direito trabalhista. Tal entendimento culminou no recente julgamento coletivo dos Mandados de Injunção nº 670, 708 e 720, no qual o STF, além de reconhecer a mora do Legislativo em editar a lei regulamentar do direito de greve no serviço público, determinou a aplicação da Lei 7.783/89 (que regulamenta a greve no âmbito das relações trabalhistas privadas) enquanto continuasse a omissão legislativa.

Tal mudança de entendimento foi alvo de crítica por parte da doutrina, haja vista as grandes diferenças existentes entre um trabalhador da esfera privada e um

servidor público. O eminente doutrinador, Prof. Ives Granda da Silva Martins, é uma das vozes que discordam da possibilidade de efetivação deste direito trabalhista no âmbito da Administração Pública, uma vez que o exercício de tal direito sempre acarretaria prejuízos aos cidadãos, comprometendo os serviços prestados pelo Poder Público, razão pela qual é necessária uma regulamentação legal fixando limites claros e rigorosos para o exercício deste direito.

Tal tema é a meu ver relevantíssimo, haja vista que, devido à inércia do nosso Congresso Nacional em legislar sobre a matéria, seja por simples apatia institucional, seja por motivos políticos diversos, resta ainda uma grande dúvida acerca do modo de aplicação do exercício do direito de greve na esfera pública, haja vista que, no supramencionado julgamento coletivo dos Mandados de Injunção nº 670, 708 e 720, o STF determinou a aplicação da Lei 7.783/89 “no que couber”. Ora, essa expressão é por demais ampla e dúbia, razão pela qual carece de complementação doutrinária e jurisprudencial..

Dada essa falta de coesão na doutrina pátria, bem como a inexistência de quaisquer diplomas legais que tratem oportunamente desta controvertida matéria, entendo ser oportuno e necessário o presente trabalho monográfico. Pretendo fazer um estudo mais aprofundado sobre o tema, analisando o que vem sendo ou não aceito pelos nossos tribunais no tocante a possibilidade de greve no serviço público, bem como a análise dos principais institutos envolvendo o tema, sem prejuízo da análise do Direito Comparado e dos Tratados e Convenções Internacionais assinados pelo Brasil que tratem da matéria, como por exemplo, a recentíssima adesão do Brasil à Convenção nº. 151 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Desta maneira, entendo que, ainda que não seja possível o esgotamento do tema, posso ao menos contribuir para suscitar a discussão a respeito deste instituto tão relevante e que, a depender do legislador pátrio, ainda encontra-se longe de uma solução definitiva.

∗∗∗∗

REFERENCIAL TEÓRICO

A nossa Magna Cartae assegura, em seu artigo 37, inciso VII, o direito da greve no âmbito da Administração Pública direta e indireta, in verbis:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;”

Tal direito, porém, conforme consta no próprio texto da Constituição, não pode ser plenamente exercido enquanto não sobrevir uma Lei específica sobre o tema. Tal dispositivo constitucional, segundo interpretação da maioria da doutrina, é uma norma de eficácia limitada. Porém, discordando deste pensamento majoritário, JOSÉ AFONSO DA SILVA (2005, pg. 700), entende que, na verdade, trata-se de norma de eficácia contida, conforme podemos inferir abaixo:

“Ora, o direito de greve, em tal caso, existe por força de norma constitucional, não por força de Lei. A Constituição já o criou. Nesses casos de norma de eficácia contida, a Lei referida na norma, quando promulgada, é apenas restritiva do direito reconhecido, não geradora desse direito.” [grifo meu].

Diante da falta de regulamentação da matéria por parte do Congresso Nacional, o STF, no julgamento coletivo dos Mandados de Injunção nº 670, 708 e 720, estipulou um prazo de 60 dias para que o Congresso Nacional legislasse sobre a matéria. Não obstante, para garantir um mínimo de efetividade a esse direito previsto no supracitado art. 37, VII da Constituição Federal, determinou a aplicação da Lei nº 7.783/89, no que coubesse, à matéria da greve no serviço público, conforme consta das ementas dos acórdãos dos referidos mandados de injunção, abaixo transcritas:

“MI 670. EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA

SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). “ “MI 708. EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF).” “MI 712. EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. ART. 5º, LXXI DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONCESSÃO DE EFETIVIDADE À NORMA VEICULADA PELO ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL. GREVE DOS TRABALHADORES EM GERAL [ART. 9º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89 À GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO ATÉ QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA. PARÂMETROS CONCERNENTES AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE PELOS SERVIDORES PÚBLICOS DEFINIDOS POR ESTA CORTE. CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO. ALTERAÇÃO DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUANTO À SUBSTÂNCIA DO MANDADO DE INJUNÇÃO. PREVALÊNCIA DO INTERESSE SOCIAL. INSUBSSISTÊNCIA DO ARGUMENTO SEGUNDO O QUAL DAR-SE- IA OFENSA À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES [ART. 2O DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL] E À SEPARAÇÃO DOS PODERES [art. 60, § 4o, III, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. INCUMBE AO PODER JUDICIÁRIO PRODUZIR A NORMA SUFICIENTE PARA TORNAR VIÁVEL O EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS, CONSAGRADO NO ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL”.

Apesar do recente posicionamento do Supremo, parte da doutrina ainda entende não ser possível o exercício da greve por parte dos servidores públicos. É o caso do Prof. Ives Granda da Silva Martins:

"Tenho entendido que o direito de greve é limitado às garantias outorgadas à sociedade pela Constituição. O direito ao trabalho é maior que o

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