Nos processos integracionistas, quanto maior o nível de aprofundamento almejado, maior será o conjunto de políticas contempladas no processo de negociação, bem assim a necessidade de se alcançar, dentro do possível, um estágio de harmonização ou convergência em determinados segmentos. Portanto, segundo esse nível de aprofundamento, pode o processo de integração ser enquadrado em subdefinições (classificações) distintas, cujas denominações se alternam conforme os parâmetros levados em conta, mas sem perder de vista as características essenciais de cada uma das etapas ou estágios apontados para esse fenômeno.
Balassa (1972) propõe seis níveis ou estágios de integração econômica, os quais vão desde a inexistência de integração – etapa indicada como integração zero, exatamente pela total inexistência de interdependência econômica formalizada e sistematizada entre os Estados – até o grau mais avançado de aprofundamento que se tem notícia, qual seja: a União Européia, espécie de união econômica e monetária, a caminho da união política.
Com pequenas adaptações – seja por intermédio da inclusão ou mesmo da supressão de elementos outros ou parâmetros mencionados por Bella Balassa –, a seguir serão abordados os diversos estágios ou níveis de aprofundamento do
processo de integração, de forma a evidenciar as principais diferenças que entre eles se destacam.
Todavia, se, por um lado, as diversas formas de intercâmbio comercial implicam etapa diferenciada de integração institucional e de restrição à autonomia
dos parceiros relativamente à tomada de decisões econômica e políticas, de outra
banda é preciso compreender que nem sempre os tipos teoricamente idealizados – que serão vistos em seguida – apresentam-se concretamente com todas as suas peculiaridades distintivas, ou mesmo indicam que os diferentes níveis de integração representam estágios que devam ser cumpridos necessariamente para culminar com o que seria, em tese, o nível máximo do processo integracionista (LEWANDOWSKI, 2004).
Ao contrário de uma suposta fase de transição, o modelo ideal de integração representa uma opção consciente e volitiva dos Estados que participarão de determinado bloco econômico, que certamente ponderaram estrategicamente os benefícios e as desvantagens que esse ou aquele tipo integracionista poderia oferecer, sem perder de vista a necessidade de progredir ou regredir no processo em questão, conforme o caso, tendo em conta as variáveis históricas, políticas e econômicas.
5.2.1 Zona Preferencial de Comércio e Zona de Livre Comércio
Apontada como o primeiro e mais simples grau de integração econômica, a zona preferencial de comércio também pode ser reconhecida como verdadeiro acordo de cooperação comercial. Tem como característica a parcial eliminação das barreiras alfandegárias em geral, mediante concessões – as quais poderão,
conforme o caso, ser mútuas ou não – de redução de alíquotas, com ou sem fixação de cotas de importação a ser observada pelos signatários do acordo que a instituiu.
Importante observar que essa redução de alíquotas, embora capaz de alcançar parte significativa do universo tarifário existente, não implica redução ou eliminação necessária de outras eventuais restrições ao comércio. Os acordos se limitam a abranger determinados setores das relações comerciais, não se estendendo aos demais existentes.
Mesmo em flagrante violação à cláusula de Nação Mais Favorecida (NMF), vigente nas regras comerciais estabelecidas pela Organização Mundial do Comércio (Sistema OMC/GATT), esses acordos de cooperação comercial são admitidos, em caráter excepcional e não discriminatório, entre países em desenvolvimento e praticados pelos países desenvolvidos, mediante um Sistema Geral de Preferências (SGP), o qual discrimina reduções tarifárias voltadas a facilitar o acesso das exportações oriundas dos países que ainda não atingiram certo grau de desenvolvimento.
Já a Zona de Livre Comércio corresponde a um tipo de integração – ou ainda grau ou estágio de integração – cuja principal característica é a eliminação de tarifas aduaneiras, bem assim de outras restrições ao comércio entre os Estados que dela participam, mediante formalização de acordo.
Nesse grau de integração, cabe destacar que cada Estado participante – independentemente das razões que o levou a adotar prática da espécie – conserva sua autonomia na área da gestão da política comercial em relação a Estados terceiros, sendo-lhe possível manter, inclusive, tarifas aduaneiras diferenciadas.
De regra, a instituição de uma zona de livre comércio reclama definição, clara e precisa, de um regime de origem70, de modo a evitar possível violação das regras estabelecidas, mediante triangulação das importações – situação que colocaria em risco a economia dos demais Estados-partes em benefício daquele que assim resolvesse agir.
Se bem que, à primeira vista, acordos da espécie dêem a impressão de se encontrarem à margem do sistema multilateral do comércio, é fato que um olhar mais detido sobre a OMC e seus instrumentos de controle denunciará existir uma inegável acomodação institucional dessa modalidade de acordo no âmbito daquela Organização (art. XXIV, do Acordo Geral Sobre tarifas e Comércio – GATT).
Todavia, sem deixar de reconhecer a sua importância para o desenvolvimento do comércio mundial, o principal requisito a ser observado pelos Estados que assim se prontifiquem a agir é a necessidade de que os acordos celebrados importem aberturas para as partes envolvidas, e não verdadeiros obstáculos aos Estados terceiros.
5.2.2 União Aduaneira e Mercado Comum
Verdadeira evolução da modalidade anteriormente descrita – embora se reconheça que uma integração econômica não precisa passar por todos os graus aqui relacionados –, a União Aduaneira implica total ausência de barreiras ao comércio entre os Estados participantes do acordo, sendo essa sua primordial característica.
70Corresponde a um mecanismo estabelecido para determinar se um produto é ou não originário de um Estado
ou região (no caso de blocos econômicos), consistindo, normalmente, em um percentual determinado de valor agregado nacional ou regional a ser observado no produto em circulação.
Tal ausência de barreiras ao comércio entre os Estados-membros vem atrelada à criação de uma tarifa externa comum (TEC) – ou tarifa aduaneira comum71 –, de sorte a emprestar-lhe maior segurança e estabilidade.
Apontada como modelo intermediário nesse processo, para que sua plenitude venha a ser atingida, esse grau de integração pressupõe verdadeira harmonização dos instrumentos da política comercial, além de um elevado grau de convergência em relação aos efeitos de outras políticas nacionais que, de uma forma ou de outra, possam trazer conseqüências danosas ao livre fluxo de comércio entre os Estados.
O Mercado Comum, típico grau crescente de integração, apresenta como característica principal a supressão de barreiras não apenas ao intercâmbio de mercadorias, mas também dos fatores de produção (capital e trabalho).
Seu funcionamento de modo adequado – para atingir os objetivos a que se propõe essa etapa de integração econômica – exige a harmonização dos instrumentos da política comercial, financeira, trabalhista, fiscal e previdenciária, admitindo, no mínimo, a convergência de resultados na gestão de políticas potencialmente capazes de afetar o livre fluxo intra-regional dos fatores de produção, seja de forma direta ou indireta.
Em outros termos, as políticas econômica e social são harmonizadas, enquanto as de concorrência e comercial são geridas por estruturas supranacionais, reconhecidamente detentoras de poderes para tanto.
71Trata-se de uma tarifa comum cobrada por um grupo de Estados integrantes de um bloco econômico que
exigem o mesmo imposto à entrada de mercadorias provenientes de Estados-terceiros, ou seja, aqueles que não são associados a esse grupo.
5.2.3 União Econômica e Monetária e União Política
Antes de qualquer consideração, importa consignar que significativa parcela daqueles que se dedica ao estudo da integração econômica entende que a melhor classificação importa dividir a união econômica e monetária em duas etapas distintas de integração, quais sejam: (i) a união econômica propriamente dita, e (ii) a união monetária ou união econômica total.
A primeira delas – a União Econômica – teria como fundamental característica a instituição de uma autoridade supranacional, cuja principal função seria primar pela aplicação de políticas comuns, além de definir novos critérios e identificar novas políticas voltadas à harmonização almejada.
Demais disso, também essa autoridade, colocando-se acima dos interesses de cada Estado-parte, busca garantir a imprescindível convergência de resultados para as políticas sobre as quais seus integrantes conservaram certo grau de autonomia, ou seja, aquelas políticas geridas em âmbito nacional.
Essa modalidade de integração, por seu turno, importa significativa restrição à autonomia dos Estados-membros na gestão de políticas específicas, o que inegavelmente converge para uma perda considerável na soberania – elemento comumente apontado como característico dos Estados. Basta ter em mente que a autoridade supranacional precisa, nesse grau de integração, assegurar maior estabilidade entre as paridades cambiais e a livre conversibilidade entre as moedas detidas isoladamente pelos seus membros.
União Monetária ou União Econômica Total, essa modalidade de integração apresenta, como marcante característica, a existência de uma moeda única e de um
sistema de autoridade monetária que contempla a criação de um banco central regional dotado de independência – fatores que emprestam forma a uma união monetária na acepção do termo.
Grau de integração mais elevado que a união econômica, nesse modelo a perda de autonomia dos Estados-membros sobre determinadas políticas fica também evidenciada, vez que a instituição de uma autoridade monetária regional – parte de um complexo sistema de bancos centrais – e a existência de uma moeda única são situações que pressupõem a total perda de autonomia dos Estados na gestão de sua política monetária, agora a cargo de uma autoridade regional.
Também contando com a necessária existência de autoridades supranacionais, a União Política representa o que se pode classificar como o estágio mais elevado de integração econômica, em comparação aos demais graus antes apontados.
A principal característica dessa etapa de integração é a fato de convergir, conforme o caso, para uma federação de Estados ou para uma confederação de Estados. Nessa, as instituições supranacionais ganham competência para controlar e gerir apenas as áreas expressamente acordadas pelos Estados-membros, ao passo que naquela se faz presente uma autoridade política unificada, abrangendo todas as áreas – funcionando como verdadeira autoridade central.