Plan- og bygningsloven overlater i stor utstrekning gjennomføringen av reguleringsplaner til planmyndighetenes skjønn, men loven oppstiller tre begrensninger som bidrar til å verne grunneier mot en langvarig ekspropriasjonstrussel. For det første begrenser tiårsfristen i pbl. § 16-2 (1) varigheten på kommunens direkte ekspropriasjonsgrunnlag. For det andre har plan-myndighetene plikt til å foreta ny interesseavveining etter oreigningslova § 2 dersom det går lang tid mellom planvedtak og gjennomføringsvedtak. For det tredje kan grunneier i noen tilfeller kreve innløsning.
En rett til å iverksette ekspropriasjon straks er godt egnet til å verne grunneier mot en ekspro-priasjonstrussel. Rekkevidden av pbl. § 15-2 er imidlertid begrenset til ubebygd eiendom, som enten i sin helhet er angitt til offentlig formål, eller hvor rådighetsbegrensningene er så ve-sentlige at gjenværende eiendom ikke kan utnyttes regningssvarende. Dette bygger på en vur-dering fra lovgiver om at det er først når en eiendom overhodet ikke kan utnyttes økonomisk at grunneier skal vernes mot en potensielt langvarig ekspropriasjonstrussel.
Innløsningsreglene danner et skarpt skille mellom ubebygde eiendommer som kan eksproprie-res straks, og øvrige eiendommer hvor båndleggelsen av eiendommen også kan medføre ve-sentlige avkastningstap. Ettersom det kun er utnyttelsesmulighetene etter reguleringsplanen
71 Innjord (2010) s. 421.
21
som er relevant for om det foreligger en innløsningsrett, åpner det for at likeartede tilfeller havner på hver sin side av innløsningsvernet. To eiendommer kan potensielt bli påført en like stor forholdsmessig reduksjon av eiendommens verdi. En innløsning av en av eiendommene kan imidlertid være utelukket fordi resteiendommen gir grunnlag for en akseptabel utnyttelse ut fra eiendommens verdi etter reguleringen. Grunneiere som omfattes av innløsningsretten vernes i stor grad mot ekspropriasjonstrusselen. Øvrige grunneiere må akseptere vesentlige avkastningstap og uvisshet om det blir foretatt en eiendomsavståelse.
Grunneiers rett til innløsning beror utelukkende på om rådighetsbegrensningene ved regule-ringsplanvedtaket er så inngripende at ekspropriasjon må iverksettes straks. Hensynet til sta-tens behov for regulering av privat eiendom taler for at det kun er de mest inngripende rådig-hetsbegrensningene som allerede ved planvedtaket gir grunnlag for en innløsningsrett. På den annen side tar ikke innløsningsreglene hensyn til konkrete forhold i den enkelte gjennomfø-ringsprosessen. Selv om ekspropriasjonstrusselen blir langvarig som følge av uforsvarlig fremdrift fra planmyndighetene, er ikke dette et forhold som kan åpne for innløsning eller øvrige påvirkningsmuligheter til å fremskynde gjennomføringsprosessen.
Plan- og bygningsloven verner i stor utstrekning ubebygde eiendommer mot langvarige eks-propriasjonstrusler, og eiendommer som omfattes av innløsningsretten vil klart være i overen-stemmelse med EMK P1-1. På bakgrunn av gjennomgangen kan det utledes særlig to typetil-feller som faller utenfor innløsningsvernet, og som er interessant å vurdere opp mot eien-domsvernet i EMK P1-1.
Det første typetilfellet gjelder utviklingseiendommer hvor deler av eiendommen er bebygd, men eksisterende bruk gir en begrenset avkastning. Eiendommens beskaffenhet gjør det regnelig med en bruksendring som åpner for en betydelig avkastning. På grunnlag av en på-regnelig bruksendring har grunneier investert betydelige midler for å igangsette et utviklings-prosjekt. Kommunen vedtar imidlertid en reguleringsplan som angir den ubebygde delen av eiendommen til offentlig formål. Planen reduserer eiendommens utnyttelsesmuligheter betrak-telig. Til tross for at reguleringsplanen påfører grunneier vesentlige avkastningstap gir restei-endommen grunnlag for en akseptabel avkastning, og et krav på innløsning i henhold til pbl. § 15-2 er derfor utelukket.
Kommunens manglende økonomiske midler medfører at kommunen venter med å foreta grunnerverv, og det blir ikke fastsatt et gjennomføringstidspunkt for å realisere regulerings-planen. Etter tre år fører politiske omprioriteringer til at gjennomføringen blir ytterligere satt på vent. For grunneier er situasjonen fastlåst, og den etablerte bruken sikrer ikke grunneier en tilstrekkelig avkastning for å holde driften i gang. Flere år etter planvedtaket er det fortsatt ikke forhold som tilsier at kommunen vil foreta grunnerverv i nærmeste fremtid.
22
Det andre typetilfellet retter seg mot private boligeiere som får sine eiendommer regulert til offentlige formål. Gjennomføring av reguleringsplanen forutsetter en eiendomsavståelse. Bo-ligene er ferdig utbygd, og selve rådighetsbegrensingen får derfor ikke direkte konsekvenser for den etablerte bruken. Uvissheten om når ekspropriasjon blir foretatt kan imidlertid være en særlig påkjenning for privatpersoner. Boligeierne kan ha et behov for å flytte som følge av for eksempel samlivsbrudd, ny jobb eller flytting til eldrebolig. Ettersom eiendommene er bebygd er innløsning utelukket, og eiendommens markedsverdi gjør det vanskelig for boligeierne å komme seg ut av ekspropriasjonstrusselen.
I likhet med det første typetilfellet blir gjennomføringen av reguleringsplanen satt på vent som følge av politiske omprioriteringer, og ekspropriasjonstrusselen gjør seg fortsatt gjeldende flere år etter planvedtaket.
Med typetilfellene i mente skal det i det følgende fastlegge hvilket vern mot langvarige eks-propriasjonstrusler som følger av EMK P1-1.
23
3 Reguleringsplaner som inngrep i EMK P1-1
3.1 Innledning EMK P1-1 lyder som følger:
«Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions.
No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws at it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or pen-alties».
Det følger av fast og langvarig konvensjonspraksis at EMK P1-1 «guarantees in substance the right of property»,72 og består av tre regler som omfatter ulike former for inngrep i eiendoms-retten: prinsippregelen i første ledd første punktum, avståelsesregelen i første ledd annet punktum og kontrollregelen i annet ledd.73 EMD har presisert at reglene ikke må tolkes uav-hengig av hverandre. Avståelsesregelen og kontrollregelen utgjør særlige former for inngrep i prinsippet om retten til å nyte eiendom i fred, og må tolkes i lys av artikkelens første set-ning.74
I vurderingen om det foreligger en krenkelse av EMK P1-1 er det første spørsmålet om det foreligger en eiendomsinteresse som anses som «possessions». Dette er det grunnleggende inngangsvilkåret for at en rettighet er vernet etter EMK P1-1.
Det andre spørsmålet er om det foreligger et inngrep i eiendomsretten. Dersom det foreligger et inngrep, er spørsmålet hvilken regel som kommer til anvendelse. EMD vurderer først om inngrepet faller inn under avståelsesregelen eller kontrollregelen. Utgjør inngrepet verken en avståelse eller kontrolltiltak, vurderes inngrepet etter prinsippregelen.75
Det tredje spørsmålet er om inngrepet i eiendomsretten kan rettferdiggjøres. Dette beror på tre kumulative vilkår: inngrepet må ha hjemmel i lov, inngrepet må ha et legitimt formål og det må foreligge en tilstrekkelig proporsjonalitet mellom formålet med inngrepet og inngrepets virkninger for grunneier. Et krav om proporsjonalitet følger ikke uttrykkelig av ordlyden i
72 Depalle v. France (2010), avsnitt 77.
73 Sporrong and Lönnroth v. Sweden (1982), avsnitt 61.
74 James and others v. the United Kingdom (1986), avsnitt 37.
75 Gauksdottír (2004) s. 127.
24
EMK P1-1, men EMD har ved en rekke anledninger fremhevet at kravet om proporsjonalitet er grunnleggende for hele konvensjonen og følger av systematikken i EMK P1-1.76
Fremgangsmåten til EMD danner grunnlaget for den videre fremstillingen.