Forholdet mellom
reguleringsplaner og EMK P1-1
Særlig om grunneiers vern mot langvarige ekspropriasjonstrusler ved regulering til offentlig formål
Kandidatnummer: 577 Leveringsfrist: 25.11.2018 Antall ord: 17 995
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema og problemstilling ... 1
1.2 Bakgrunn ... 2
1.3 Metode ... 4
1.4 Avgrensninger ... 6
1.5 Den videre fremstillingen... 6
2 PLAN- OG BYGNINGSLOVENS VERN MOT LANGVARIGE EKSPROPRIASJONSTRUSLER ... 8
2.1 Innledning ... 8
2.2 Krav til gjennomføring av reguleringsplaner ... 8
2.3 Grunneiers rett til å kreve innløsning ... 11
2.3.1 Innløsning av eiendommen i sin helhet ... 11
2.3.2 Innløsning av deler av eiendom ... 17
2.4 Sammenfatning ... 20
3 REGULERINGSPLANER SOM INNGREP I EMK P1-1 ... 23
3.1 Innledning ... 23
3.2 Utgjør reguleringsplaner et inngrep? ... 24
3.3 Klassifisering av inngrepet ... 25
3.3.1 Avståelsesregelen ... 25
3.3.2 Forholdet mellom kontroll- og prinsippregelen... 26
3.3.3 Betydningen av klassifiseringen ... 28
4 RETTFERDIGGJØRELSE AV INNGREPET ... 31
4.1 Innledning ... 31
4.2 Betydningen av statens skjønnsmargin ... 31
4.3 Inngrepet må ha hjemmel i lov ... 34
4.4 Legitime formål for inngrepet ... 34
4.5 Proporsjonalitetsvurderingen ... 35
4.5.1 Innledning ... 35
4.5.2 Inngrepets restriktive virkninger ... 35
4.5.3 Grunneiers forventninger til utnyttelse av eiendommen ... 38
4.5.4 Forutberegnelighet – Prinsippet om «good governance» ... 41
4.5.5 Prosessuelle garantier ... 43
4.5.6 Betydningen av kompensasjon ... 44
ii
4.5.7 Forholdet til innløsningsreglene i pbl. § 15-2... 48 5 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ... 51
6 KILDELISTE ... 52
1
1 Innledning
1.1 Tema og problemstilling
Temaet for oppgaven er gjennomføring av reguleringsplaner som angir eiendom til offentlig formål. Nærmere bestemt søker oppgaven å fastlegge om grunneiers vern mot langvarige eks- propriasjonstrusler etter plan- og bygningsloven er i overensstemmelse med EMK P1-1.1 Som det fremgår av plan- og bygningsloven (pbl.) § 16-2 gir en reguleringsplan2 et direkte ekspropriasjonsgrunnlag til offentlige arealformål. Et vedtak om reguleringsplan er imidlertid ikke et vedtak om ekspropriasjon. Dersom ekspropriasjon skal brukes som et virkemiddel for å gjennomføre en reguleringsplan, må det treffes et oppfølgende ekspropriasjonsvedtak. Ut- gangspunktet er at planmyndighetene selv bestemmer når ekspropriasjon skal gjennomføres innenfor tiårsfristen i § 16-2 (1). Plan- og bygningsloven § 15-2 oppstiller et unntak som gir grunneier en rett til å kreve at planmyndighetene straks eksproprierer eiendommen.
Med begrepet offentlige formål siktes det særlig til arealformål som angir eiendom til infra- struktur eller offentlig bebyggelse, jfr. pbl. § 12-5 nr. 1 og 2. En slik regulering innebærer som hovedregel at det må foretas en eiendomsoverdragelse for å realisere reguleringsplanens areal- formål. Forutsetningen om en fremtidig eiendomsavståelse får negative virkninger for grunn- eier i perioden mellom planvedtaket og et eventuelt ekspropriasjonsvedtak. For det første be- grenser reguleringsplanen rådigheten til grunneier. For det andre vil en regulering til offentlig formål medføre en manglende avklaring på den fremtidige utnyttelsen av eiendommen. Denne uvissheten må grunneier leve med i perioden mellom planvedtak og et potensielt ekspropria- sjonsvedtak. Den manglende avklaringen på plansituasjonen betegnes som en ekspropria- sjonstrussel. Som Ekspropriasjonsutvalget fremhevet i NOU 2003:29 kan det være urimelig at grunneier må sitte med eiendommen frem til det offentlige finner det formålstjenlig å overta eiendommen, ettersom reguleringen legger en «klam hånd» på utnyttelsesmulighetene til ei- endommen.3
En regulering til offentlig formål er kun et ledd i å forberede overdragelsen av eiendommen.
Flere forhold kan føre til at gjennomføringen av grunnervervet faller bort. Kommunen er av- hengig av midler til å betale erstatning, og manglende finansiering vil sette gjennomføringen av planen på vent. Manglende gjennomføring kan også skyldes endringer i reguleringsplanen og politiske omprioriteringer, for eksempel justeringer av en vegtrasé som gjør det usikkert
1 Den europeiske menneskerettskonvensjons tilleggsprotokoll 1 art. 1.
2 En reguleringsplan er definert som «et arealkart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og ut- forming av arealer og fysiske omgivelser», jfr. pbl. § 12-1 (1).
3 NOU 2003:29 s. 109.
2
hvor stor del av en eiendom som må erverves. Dette er kun eksempler på årsaker til at grunn- eier risikerer å leve med ekspropriasjonstrusselen i lang tid.
Oppgavens hovedproblemstilling er om langvarige ekspropriasjonstrusler med grunnlag i re- guleringsplan kan utgjøre en krenkelse av eiendomsvernet i EMK P1-1.
1.2 Bakgrunn
Bakgrunnen for oppgavens problemstilling er samspillet mellom to til dels motstridende hen- syn: hensynet til offentlige myndigheters behov for kontroll og regulering av fast eiendom, og hensynet til privat eiendomsrett. Reguleringsplaner utgjør i samspill med kommuneplaner det sentrale virkemiddelet for kontroll og regulering av fast eiendom.
En reguleringsplan som angir en eiendom til offentlig formål medfører en rekke rådighetsbe- grensninger på berørte eiendommer i perioden mellom planvedtak og et eventuelt oppfølgen- de ekspropriasjonsvedtak. I utgangspunktet griper ikke reguleringsplanen inn i eksisterende bruk,4 men begrenser først og fremst utvikling av eiendommen i strid med arealformålet, jfr.
pbl. § 12-4 (1). For eiendommer som ikke er bebygd, og hvor det er investert i eiendommen ut fra en påregnelig bruksendring kan reguleringen være særlig inngripende.
Selv om reguleringsplaner ikke direkte begrenser eksisterende bruk, vil en regulering til of- fentlig formål få negative konsekvenser for grunneiers eksisterende virksomhet.
For det første får reguleringsplanen negative konsekvenser for eiendommens markedsverdi.
Reguleringen fører til at grunneiers mulighet til å selge eiendommen i vesentlig grad er ute- lukket. Potensielle kjøpere vil normalt ikke være interessert i å kjøpe en eiendom som sann- synligvis vil bli ervervet av offentlige myndigheter. For grunneiere som har et behov for å selge eiendommen innen kort tid er dette særlig inngripende. Behov for å selge eiendom kan for eksempel oppstå som følge av insolvens, samlivsbrudd eller opphør av arbeidsforhold som nødvendiggjør umiddelbar flytting.5
For det andre kan reguleringen medføre lavere fortjeneste for eksisterende virksomhet. Der- som nye leietakere er nødvendig i perioden etter planvedtaket vil det særlig for næringseien- dom være betydelige utfordringer for grunneier å få inn nye leietakere. Reguleringsplanen
4 Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 231.
5 Eckbäck (2011) s. 144.
3
skaper derfor en betydelig risiko for ledighet. Reguleringen gir også grunneier mindre insentiv til å foreta investeringer og vedlikehold av eksisterende bebyggelse.6
Rådighetsbegrensningene kombinert med en trussel om ekspropriasjon kan bli svært belasten- de for grunneier. Utgangspunktet er likevel at grunneier i stor utstrekning må tåle erstatnings- frie rådighetsbegrensninger som er begrunnet i samfunnsmessige hensyn. Dette ble lagt til grunn av Høyesterett allerede i Rt. 1918 s. 401. I Rt. 1970 s. 67 ble reguleringsplaner fremhe- vet som et eksempel på inngrep som i stor grad må aksepteres erstatningsfritt:
«På en rekke andre områder er det for lengst godtatt at verdiforandringer som skyldes regulerende inngrep av samfunnsmessig art, er noe som i betydelig omfang må aksepte- res erstatningsfritt. Det mest nærliggende eksempel er her bygningslovgivningen. (…) Denne regulerende virksomhet kan ha den mest vidtgående betydning for den økono- miske verdi av den enkelte eiendom og kan også slå ulikt ut overfor de forskjellige eie- re. Men bare i særlige unntakstilfelle kan det bli tale om erstatning for slike inngrep».7 Avgjørelsene har dannet grunnlaget for et klart skille mellom avståelse og rådighetsbegrens- ninger i norsk rett. Dersom inngrepet ikke innebærer en formell avståelse, er det kun i særlige unntakstilfeller grunneier har rett på erstatning etter en analogisk anvendelse av Grunnloven (Grl.) § 105.8
Dette tradisjonelle skillet i norsk rett utfordres av eiendomsvernet i EMK P1-1. I henhold til EMK P1-1 vil også kontroll og regulering av privat eiendom være underlagt en proporsjonali- tetsvurdering hvor samfunnets behov for reguleringen må avveies mot den enkelte grunneiers interesser.9 Flere medlemsstater har i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) blitt dømt for brudd på EMK P1-1 som følge av manglende gjennomføring av arealplaner.10 Oppgaven søker ikke å fastlegge om plan- og bygningslovens gjennomføringsdel utgjør en systematisk krenkelse av EMK P1-1. EMK P1-1 er først og fremst et individvern, og forhold ved den konkrete gjennomføringsprosessen kan føre til at kombinasjonen av rådighetsbegren- singer og langvarige ekspropriasjonstrusler på eiendom legger en urimelig byrde på grunneier.
At særlige individuelle forhold kan medføre et uforholdsmessig inngrep i EMK P1-1 ble nylig lagt til grunn i HR-2018-865-S. Høyesterett uttalte at det ikke kunne konstateres at tvillaust-
6 Eckbäck (2011) s. 145.
7 Rt. 1970 s. 67, s. 72.
8 Se Rt. 2004 s. 1092, avsnitt 32 og Rt. 2005 s. 469, avsnitt 49.
9 Stenseth (2018) s. 5.
10 Se for eksempel Skibinscy v. Poland (2007).
4
vilkåret i tomtefesteloven § 15 (1) systematisk var i strid med EMK P1-1. Høyesterett frem- hevet imidlertid at det som kan vurderes opp mot EMK P1-1 er hvilke konsekvenser inngrepet får for den enkelte grunneier. Høyesterett holdt det derfor åpent om særlige individuelle om- stendigheter kunne føre til at tvillaust-vilkåret utgjorde et uforholdsmessig inngrep.11
Denne tilnærmingen danner grunnlaget for fremstillingen. Plan- bygningslovens regler skaper potensial for en mulig motstrid mellom nasjonal rett og EMK P1-1. Om kombinasjonen av rådighetsbegrensninger og en ekspropriasjonstrussel kan være i strid med EMK P1-1, vil bero på en analyse av plan- og bygningslovens regler, vurdert opp mot konvensjonens eiendoms- vern. Det vil være av særlig interesse å fastlegge hvilke krav EMK P1-1 stiller til ivaretakelse av den enkelte grunneiers interesser ved gjennomføring av reguleringsplaner.
Eiendomsvernet i EMK P1-1 har de senere årene blitt styrket. I Lindheim and others v. Nor- way ble det fremhevet at nyere konvensjonspraksis har ført til «jurisprudential developments in the direction of a stronger protection under Article 1 of Protocol No. 1».12 Med eiendoms- vernets økende aktualitet i mente, er det interessant å vurdere om norsk rett sikrer grunneier et tilstrekkelig vern mot langvarige ekspropriasjonstrusler ved regulering til offentlig formål.
1.3 Metode
Metoden som anvendes er rettsdogmatisk; gjeldende rett skal fastlegges på grunnlag av al- minnelig juridisk metode. Oppgavens problemstilling nødvendiggjør noen bemerkninger om forholdet mellom EMK og norsk rett.
EMK med tilhørende protokoller er i henhold til menneskerettsloven (mrl.) § 2 inkorporert i norsk rett, og har i kraft av lovvedtaket stilling som formell lov. EMK skal ved motstrid gå foran annen formell lovgivning, jfr. mrl. § 3. Forrangsregelen kommer først til anvendelse dersom det konstateres motstrid, noe som beror på en tolkning av både konvensjonsbestem- melsen og nasjonal rett. I henhold til presumsjonsprinsippet skal norsk lov tolkes så langt som mulig i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser for å unngå motstrid,13 og norske myndigheter har etter Grl. § 92 en plikt til å sikre og respektere EMK i henhold til menneske- rettsloven.14
11 HR-2018-865, avsnitt 58-60.
12 Lindheim and others v. Norway (2011), avsnitt 135.
13 Ot.prp.nr.3 (1998-1999) s. 40.
14 HR-2016-2554-P, avsnitt 70.
5
Ved tolkningen av EMK P-1 skal norske rettsanvendere benytte den samme metoden som EMD.15 I henhold til tolkningsprinsippene som fremgår av Wien-konvensjonen (VCLT),16 tar EMD utgangspunkt i konvensjonsteksten, og tolker ordlyden i lys av rettighetens formål.
Konvensjonspraksis fra EMD er av sentral betydning, ettersom det er EMD som først og fremst har ansvar for å utvikle konvensjonsvernet.17 Ordlyden i konvensjonsrettighetene åpner opp for et betydelig tolkningsrom, og ved tolkningen av rettighetene anvender EMD en dy- namisk tolkning i tråd med endrede samfunnsforhold.18
Et metodisk spørsmål er i hvilken rekkefølge nasjonal lovgivning og EMK skal behandles.
Arnesen og Stenvik argumenterer for at den internasjonale rettsregelen først bør fastlegges, for deretter å tolke de norske rettskildefaktorene i lys av den internasjonale rettsregelen.19 Formålet med denne rekkefølgen er å gi den internasjonale rettsregelen betydning ved slut- ningen fra de enkelte norske rettskildefaktorene.20 Dette kan være en god fremgangsmåte i noen tilfeller. For oppgavens tema er det etter mitt syn hensiktsmessig å først fastlegge rekke- vidden av plan- og bygningslovens vern, for deretter å vurdere nasjonal lovgivning opp mot kravene som utledes av EMK P1-1.
For å fastslå om norsk rett er i overenstemmelse med EMK P1-1 er det sentralt hvorvidt inng- repet er proporsjonalt. Proporsjonalitetsvurderingen bygger på en helhetsvurdering, hvor det beror på en vurdering av samspillet og praktiseringen av flere rettsregler i nasjonal lovgivning for å sikre en tilstrekkelig proporsjonalitet. Plan- og bygningslovens systematikk bygger på at grunneiers vern mot langvarige ekspropriasjonstrusler ikke utelukkende kan utledes fra en enkelt rettsregel. Dersom en rettsregel tolkes isolert i lys av EMK P1-1 og ikke på bakgrunn av en helhetsvurdering av relevante nasjonale rettsregler, er det en risiko for overoppfyllelse av konvensjonsforpliktelsen i strid med tolkningsprinsippene som er oppstilt av Høyesterett.21 Når den internasjonale rettsregelen forutsetter en helhetsvurdering av nasjonal lovgivning er det ikke naturlig at den internasjonale rettsregelen skal få betydning i slutningsomgangen ved tolkning av den enkelte nasjonale rettsregel.22 Å fastlegge gjeldende rett på grunnlag av tradi-
15 Rt. 2005 s. 833, avsnitt 44.
16 VCLT art. 31-33.
17 Rt. 2005 s. 833, avsnitt 44.
18 Harris (2018) s. 8.
19 Arnesen (2015) s. 71-74.
20 Arnesen (2015) s. 72.
21 Rt. 2005 s. 833, avsnitt 44 og 45.
22 Arnesen og Stenvik sine argumenter er også diskutert i Boe (2012) s. 391.
6
sjonelle norske rettskilder er derfor en hensiktsmessig mellomstasjon for å vurdere overen- stemmelse med EMK P1-1.
Fremgangsmåten samsvarer også med hvordan Høyesterett går frem ved tolkningen av EMK P1-1. I HR-2016-304-S, som gjaldt forholdet mellom innløsningsreglene etter tomtefesteloven og EMK P1-1, tok Høyesterett utgangspunkt i «tomtefestelovens innløsningsregler, som en nødvendig bakgrunn for vurderingen av forholdet til P1-1».23 Høyesterett vurderte deretter tomtefestelovens innløsningsregler opp mot vilkårene i EMK P1-1.24
1.4 Avgrensninger
Oppgaven avgrenses mot en selvstendig redegjørelse av forholdet mellom plan- og bygnings- loven og Grl. § 105. For inngrep som ikke utgjør en avståelse er det antatt at EMK P1-1 i ut- gangspunktet oppstiller et bedre vern enn en analogisk anvendelse av Grl. § 105.25
Det er reguleringsplaner som angir en eiendom til offentlig formål som er temaet for oppga- ven. Reguleringsplaner som ikke forutsetter at grunneier må avstå eiendom vil også kunne ha rådighetsbegrensende virkninger. Reguleringer hvor en eiendomsoverdragelse ikke er nød- vendig for å gjennomføre reguleringsplanen gir imidlertid ikke grunnlag for en ekspropria- sjonstrussel, og faller derfor utenfor oppgavens tema.
Det avgrenses videre mot innløsning på grunnlag av kommunale arealplaner etter pbl. § 15-1, ettersom kommuneplanens arealdel ikke gir rettslig grunnlag for ekspropriasjon. Også erstat- ning i henhold til pbl. § 15-3 faller utenfor. Bestemmelsen er mer aktuell for rådighetsbegren- singer som følge av reguleringsplaner som ikke forutsetter en eiendomsoverdragelse.
1.5 Den videre fremstillingen26
I kapittel 2 fastlegges i hvilken utstrekning grunneier er vernet mot langvarige ekspropria- sjonstrusler i henhold til norsk rett. Grunneiers vern beror særlig på hvilke krav som stilles til gjennomføring av reguleringsplaner og rekkevidden av grunneiers innløsningsrett. Deretter vil det i kapittel 3 bli drøftet om en reguleringsplan som forutsetter et fremtidig erverv utgjør et inngrep i EMK P1-1, herunder etter hvilken regel inngrepet skal vurderes etter. I kapittel 4 drøftes vilkårene for å rettferdiggjøre inngrepet i EMK P1-1, med særlig vekt på vilkåret om proporsjonalitet. I kapittelet analyseres relevante momenter i proporsjonalitetsvurderingen, og
23 HR-2016-304-S, avsnitt 26.
24 Se tilsvarende fremgangsmåte i HR-2018-1258-A og Rt. 2012 s. 18.
25 Høgberg (2010) s. 77.
26 Alle kursiveringer er foretatt av meg, med mindre annet fremgår.
7
i hvilken utstrekning momentene ivaretas i norsk rett. Oppgavene rundes av med en kort sammenfatning av oppgavens funn i kapittel 5.
8
2 Plan- og bygningslovens vern mot langvarige ekspropriasjonstrusler
2.1 Innledning
I det følgende skal det fastlegges i hvilken utstrekning plan- og bygningsloven verner grunn- eier mot langvarige ekspropriasjonstrusler. I pkt. 2.2 redegjøres det for hvilke krav loven stil- ler til gjennomføring av reguleringsplaner som forutsetter et offentlig erverv. I pkt. 2.3 drøftes rekkevidden av unntaket i pbl. § 15-2 som gir grunneier en rett til å kreve at myndighetene straks eksproprierer eiendommen. I pkt. 2.4 sammenfattes grunneiers vern etter loven, og det fremheves typetilfeller som er interessant å vurdere opp mot EMK P1-1.
Plan- og bygningslovens krav til gjennomføring av reguleringsplaner er i stor grad en videre- føring av plan- og bygningslovene fra 1965 og 1985.27 Lovens forhistorie, herunder forarbei- der og rettspraksis, er derfor relevante rettskildefaktorer.28 Forarbeidene til plan- og bygnings- lovens gjennomføringsdel er kortfattet, mens lovgivers intensjoner særlig fremgår av forar- beidene til 1965- og 1985-loven.
2.2 Krav til gjennomføring av reguleringsplaner
Kommunens direkte ekspropriasjonsrett til offentlige formål følger av pbl. § 16-2 (1). En di- rekte ekspropriasjonsrett innebærer at kommunen ikke må ha samtykke fra departementet for å treffe ekspropriasjonsvedtak. Staten er gitt en tilsvarende rett til å foreta ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan i § 16-2 (2), og gjelder både for kommunale og statlige reguleringsplaner.29
Det fremgår av pbl. § 16-7 at vedtak om ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan
«kan skje etter hvert og i den utstrekning kommunen bestemmer og uten hensyn til om eks- propriasjonsformålet først skal gjennomføres etter hvert». Ordlyden gir uttrykk for at plan- myndighetene står fritt til å bestemme når et eventuelt ekspropriasjonsvedtak skal treffes for å gjennomføre reguleringsplanen. Bestemmelsen er en spesialregel som går foran den generelle fristen i oreigningslova § 16 til å påstevne skjønn ett år etter ekspropriasjonstillatelse.30
Plan- og bygningsloven § 16-7 må imidlertid leses i sammenheng med pbl. § 16-2 (1) annet punktum. Bestemmelsen gir uttrykk for at kommunens ekspropriasjonsrett i medhold av regu- leringsplan faller bort dersom ekspropriasjonsvedtak ikke er truffet innen ti år etter kunngjø-
27 Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 241.
28 Bergo (2000) s. 160-161.
29 Ot.prp.nr.59 (1992-1993) s. 90-91.
30 Pedersen (1990) s. 116.
9
ring av planen. Det følger av forarbeidene at formålet med fristen er å bidra til at regulerings- planer ikke gis et større omfang enn at planen kan påregnes gjennomført innen rimelig tid, og dermed forhindre at grunneier må vente i ubestemt tid på om kommunen vil foreta ekspro- priasjon eller ikke.31
Det er viktig å ta i betraktning at rettsvirkningen av å oversitte fristen kun er at kommunens direkte ekspropriasjonsrett faller bort. Reguleringsplanen vil fortsatt være gyldig. Planens øvrige virkninger vil fortsatt være gjeldende, herunder forbud mot å bygge i strid med areal- formålet.32 For reguleringsplanens rådighetsbegrensende virkninger oppstiller loven ingen foreldelsesfrist, og begrensingene vil fortsatt gjelde frem til planmyndighetene finner det hen- siktsmessig å endre planen.
Ordlyden i pbl. § 16-2 tilsier at tiårsfristen kun gjelder for kommunen, slik at staten ikke er bundet av fristen. Annet ledd, som hjemler statens ekspropriasjonsrett, viser kun til at tredje til sjette ledd i § 16-2 gjelder for staten. Det ikke inntatt en henvisning til første ledd hvor tiårs- fristen fremgår.
Forarbeidene trekker i samme retning. Statens ekspropriasjonsrett med grunnlag i regule- ringsplan ble gitt ved lovendring i 1993. Lovgivers forutsetning om at «lovens regler og skranker for ekspropriasjon (…) vil gjelde for statlig og kommunal ekspropriasjon på lik lin- je»33 taler riktignok for at fristen også gjelder for staten. Forholdet til tiårsfristen er imidlertid ikke kommentert i forarbeidene, og den manglende henvisningen i annet ledd til tiårsfristen i pbl. § 16-2 (1) fremstår som et bevisst valg fra lovgiver.
I lys av ordlyden og forarbeidene kan derfor en tilsvarende frist for statens ekspropriasjonsrett etter mitt skjønn ikke innfortolkes i pbl. § 16-2.
Selv om tiårsfristen ikke gjelder for statlig ekspropriasjon må også statlige utviklingsprosjekt ha grunnlag i reguleringsplan. Ved ekspropriasjon til veg oppstiller forskrift til veglova en frist på ti år til å gjennomføre ekspropriasjon.34 Ettersom ordlyden ikke begrenser fristen til kommunen, vil også fylkeskommunen, Statens Vegvesen og øvrige aktører som eksproprierer til veg være bundet av fristen. For jernbaneprosjekter og oppføring av øvrig offentlig bebyg- gelse er det ikke fastsatt en tidsfrist mellom reguleringsplanvedtak og gjennomføringsvedtak,
31 Ot.prp.nr.56 (1984-1985) s. 126.
32 Ot.prp.nr.56 (1984-1985) s. 126.
33 Ot.prp.nr.59 (1992-1993) s. 91.
34 Forskrift om eiendomsinngrep etter veglova § 3 annet ledd.
10
til tross for at slike utbyggingsprosjekt som hovedregel vil nødvendiggjøre utarbeidelse av reguleringsplan, jfr. pbl. § 12-1 (3).
Det grunnleggende ekspropriasjonsrettslige prinsippet om nødvendighet og interesseovervekt i oreigningslova § 2 gjelder også ved ekspropriasjonsvedtak til gjennomføring av regulerings- plan. Allerede ved reguleringsplanvedtaket foretar kommunen en interesseavveining og prø- ving av planvedtakets nødvendighet. Høyesterett la til grunn i Rt. 1998 s. 416 at det som ho- vedregel ikke er nødvendig med en ny selvstendig interesseavveining ved gjennomføring av reguleringsplan, men spesielle forhold kan begrunne en ny vurdering.35 Med spesielle forhold menes nye forhold etter opprinnelig planvedtak som begrunner en ny prøving av nødvendig- heten.36
Verken forarbeider eller rettspraksis gir uttrykk for at planens alder i seg selv begrunner en ny interesseavveining ved et oppfølgende ekspropriasjonsvedtak. Oversittes tiårsfristen må kommunen foreta et nytt planvedtak for å få ekspropriasjonsgrunnlag,37 men treffes vedtaket for eksempel rett før utløpet av fristen er det ikke klart om planens alder kan begrunne en ny avveining uten at det vises til spesielle forhold. Departementets rundskriv legger til grunn at dersom det er gått lang tid mellom planvedtak og gjennomføringsvedtak, kan det begrunne en ny interesseavveining.38 En ny vurdering samsvarer også med god forvaltningsskikk, ettersom vurderingen kan avdekke om forutsetningene for planvedtaket fortsatt er tilstede eller om det er oppstått nye forhold som tilsier at det ikke er en tilstrekkelig interesseovervekt for eks- propriasjonsvedtaket.
Selv om tiårsfristen og krav om ny interesseavveining ved gjennomføringsvedtaket setter vis- se begrensninger for planmyndighetene, har planmyndighetene likevel en betydelig skjønns- frihet til å bestemme når og om reguleringsplaner skal gjennomføres. Innenfor tiårsperioden kan planmyndighetene i utgangspunktet vente med å gjennomføre planer uten nærmere be- grunnelse, så lenge det ved gjennomføringsvedtaket er foretatt en tilstrekkelig ny vurdering av vedtakets nødvendighet. Planprosessen før vedtak av reguleringsplan stiller strenge krav til saksbehandlingen, herunder å involvere grunneiere i prosessen, jfr. §§ 12-8 flg. Etter planved- taket må grunneier som hovedregel leve med båndleggelsen og ekspropriasjonstrusselen regu- leringsplanen medfører, uten påvirkningsmuligheter til å fremskynde prosessen. Dette må i utgangspunktet aksepteres erstatningsfritt frem til planmyndighetene finner det hensiktsmes- sig å foreta eiendomsoverdragelsen.
35 Rt. 1998 s. 416, s. 420-421.
36 Rt. 1999 s. 513, s. 517.
37 Ot.prp.nr.56 (1984-1985) s. 126.
38 Rundskriv H-14/02 pkt. 5.2.
11
Hensynet til kontroll og regulering av privat eiendom tilsier at myndighetene må ha et skjønn til å avgjøre når reguleringsplanen gjennomføres med en eiendomsoverdragelse. Skjønnsfrihe- ten bør likevel ikke være absolutt. Er fremdriften i gjennomføringsprosessen uforsvarlig og rådighetsbegrensingene vesentlig for grunneier, kan en for stor skjønnsfrihet legge en urime- lig byrde på grunneier. Reguleringsplaner som angir en eiendom til offentlig formål må gjen- nomføres for å realisere arealformålet. Det vil derfor være verken i grunneiers eller samfun- nets interesse at planmyndighetene ubegrunnet kan vente i en årrekke med å gjennomføre en reguleringsplan. Å stille ytterlige prosessuelle krav til planmyndighetene ved gjennomføring av reguleringsplaner til offentlig formål vil kunne bidra til å ivareta hensynet til grunneier.
2.3 Grunneiers rett til å kreve innløsning
Grunneiers rett til å kreve innløsning etter pbl. § 15-2, er den sentrale beføyelsen for å verne grunneier mot en langvarig ekspropriasjonstrussel. Innløsningsretten innebærer en rett til å kreve at planmyndighetene straks gjennomfører ekspropriasjon, og utgjør således et unntak fra hovedregelen om at kommunen selv bestemmer når reguleringsplaner skal gjennomføres.39 Rekkevidden av innløsningsretten skal fastlegges i det følgende. Vilkårene for å kreve innløs- ning beror på om det er eiendommen i sin helhet som kreves innløst, jfr. pbl. § 15-2 (1), eller om det kun er deler av eiendommen som kreves innløst, jfr. pbl. § 15-2 (2).
Krav om innløsning etter både første og annet ledd må fremsettes innen tre år etter at regule- ringsplanen er kunngjort, jfr. pbl. § 16-2 (3).
2.3.1 Innløsning av eiendommen i sin helhet
Pbl. § 15-2 (1) regulerer grunneiers rett til å kreve at eiendommen i sin helhet eksproprieres straks og lyder som følger:
«Medfører en reguleringsplan at kommunen, eller annet rettssubjekt med samtykke av kommunen, etter § 16-2 har rett til å ekspropriere en ubebygd eiendom i dens helhet, kan grunneieren eller festeren kreve at ekspropriasjon straks blir foretatt når vedtaket gjelder grunn som i planen er angitt til offentlige trafikkområder, offentlige friområder, fellesområder, fornyelsesområder samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder».
39 Innjord (2010) s. 415.
12
Inngangsvilkåret for grunneiers innløsningsrett er at det foreligger en «reguleringsplan». Ord- lyden forutsetter at reguleringsplanen er gyldig vedtatt i henhold til pbl. § 12-12.
Henvisningen til pbl. § 16-2 utgjør en avgrensing mot de øvrige ekspropriasjonshjemlene som følger av plan- og bygningslovens kapittel 16, herunder ekspropriasjon uavhengig av regule- ringsplan og ekspropriasjon til vann- og avløpsanlegg, jfr. §§ 16-3 og 16-4. Denne begrens- ningen er en naturlig følge av at ekspropriasjonsvedtak etter øvrige rettsgrunnlag i lovens ka- pittel 16 treffes uavhengig av reguleringsplan. Ekspropriasjonstrusselen inntrer derfor ikke før det er truffet vedtak om ekspropriasjon. Etter at vedtak er truffet har kommunen ett år på å begjære skjønn, jfr. oreigningslova § 16.40 Ekspropriasjonstrusselen er således kortvarig for grunneier.
Ordlyden gir uttrykk for at det kun er kommunen, og ikke staten, som er pliktsubjekt etter § 15-2. Det følger imidlertid av forarbeidene at statens ekspropriasjonsrett på grunnlag av regu- leringsplan gjelder med de samme begrensningene som kommunens ekspropriasjonsrett.41 Forutsatt at bestemmelsens vilkår er oppfylt, har grunneier også en innløsningsrett ved statlige reguleringsplaner.
2.3.1.1 Innløsningsberettigede arealformål
En reguleringsplan gir et direkte ekspropriasjonsgrunnlag for alle arealformål med unntak av landbruk, jfr. pbl. § 16-2 første ledd sammenholdt med femte ledd. Alle arealformål gir imid- lertid ikke grunneier en tilsvarende adgang til å kreve innløsning. Plan- og bygningsloven § 15-2 (1) begrenser innløsningsretten til eiendommer som er regulert til «offentlige trafikkom- råder, offentlige friområder, fellesområder, samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder».
Henvisningene til arealformål i § 15-2 (1) samsvarer ikke med betegnelsene av arealformål for reguleringsplan som fremgår av pbl. § 12-5.42 Arealformålene opplistet i § 15-2 (1) viser til betegnelsen av arealformål i pbl. 1985 § 25. Den nye inndelingen av arealformål i pbl. § 12-5 innebærer at kommunen må presisere arealformålet med en bestemmelse i planen om hvilke areal som skal angis til offentlig formål eller fellesareal, jfr. pbl. § 12-7 (1) nr. 14.43 Dersom bestemmelse om offentlig formål eller fellesareal ikke er inntatt i planen, utelukker dette en innløsningsrett for grunneier.
40 Fristen gjelder også for ekspropriasjonsvedtak med grunnlag i plan- og bygningsloven, se Rt. 2011 s. 1424, avsnitt 27.
41 Ot.prp.nr.59 (1992-1993) s. 91.
42 Pedersen (2018) s. 457.
43 Tyrén (2018) s. 225.
13
Det er et klart behov for at formålene opplistet i § 15-2 (1) bringes i samsvar med de nye be- tegnelsene i lovens kapittel 12. Dette vil skape større forutberegnelighet for grunneierens ad- gang til å kreve innløsning. Til tross for at forarbeidene uttrykkelig nevner behovet for lov- tekniske tilpasninger som følge av ny inndeling av arealformål,44 har det tilsynelatende ikke blitt foretatt tilstrekkelige tilpasninger i den endelige lovteksten.
Arealformålene opplistet i pbl. § 15-2 (1) er formål som i stor grad forutsetter at det må fore- tas en eiendomsoverdragelse for å gjennomføre reguleringsplanen.45 Dette gjelder særlig regu- lering til offentlig trafikkområder og offentlig bygg og anlegg. Reguleres eiendommen til arealformål som ikke er opplistet i § 15- 2 (1), kan reguleringsplanen i utgangspunktet gjen- nomføres av grunneier. Ekspropriasjonstrusselen gjør seg derfor ikke gjeldende, og fremstår som en rimelig avgrensing av innløsningsberettigede arealformål.
2.3.1.2 Kombinasjon av arealformål
Det følger av pbl. § 12-5 (1) annet punktum at arealformålene i en reguleringsplan kan kom- bineres innbyrdes. Ordlyden i § 12-5 (1) åpner derfor for at arealformål som gir innløsnings- rett etter § 15-2 kan kombineres med arealformål som ikke gir innløsningsrett på samme eien- dom. Spørsmålet er hvilke virkninger dette får for grunneiers innløsningsrett.
I forarbeidene til plan- og bygningsloven 1985 uttalte departementet at «[k]ommunen vil ikke få direkte ekspropriasjonsrett så lenge ett av formålene i den kombinerte reguleringen ikke gir slik rett. Følgelig vil heller ikke innløsningsretten inntre».46 På tidspunktet uttalelsene ble gitt hadde kommunen en begrenset direkte ekspropriasjonsrett i medhold av reguleringsplan. Et- tersom kommunens direkte ekspropriasjonsrett ble utvidet til alle arealformål med unntak av landbruk ved lovendring i 1986, har uttalelsene mindre vekt for spørsmålet om innløsningsret- ten er i behold. I forarbeidene til lovendringen i 1986 er problemstillingen ikke kommentert, men lovgivers intensjon ved lovendringen var at grunneiers innløsningsrett ikke skulle utvi- des.47
Reelle hensyn i form av systembetraktninger taler for at innløsningsretten faller bort ved kombinasjon av innløsningsberettigede arealformål og andre arealformål. Å gi innløsningsrett ved en slik kombinasjon vil innebære en utvidende tolkning av ordlyden i § 15-2 (1) som ut- tømmende lister opp gyldige arealformål. Som fremhevet av Frihagen vil grunneieren ved
44 Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 134.
45 Innjord (2010) s. 417.
46 Ot.prp.nr.56 (1984-1985) s. 60.
47 Ot.prp.nr.57 (1985-1986) s. 19.
14
kombinasjon av arealformål kunne utnytte eiendommen til andre formål enn innløsningsberet- tigede formål. Grunneier blir derfor ikke pålagt de samme rådighetsbegrensingene som en eiendom som utelukkende er regulert til formål opplistet i pbl. § 15-2 (1).48 Sett i lys av lovgi- vers vilje om å ikke utvide innløsningsretten ved lovendringen i 1986, legges det til grunn at kombinasjon av gyldige arealformål etter pbl. § 15-2 (1) og øvrige arealformål medfører at retten til innløsning ikke inntrer.
2.3.1.3 Ubebygd eiendom
Grunneiers innløsningsrett er begrenset til ubebygd eiendom. Dersom eiendommen er bebygd kan grunneier påta seg å rive bebyggelsen for deretter å fremsette et krav om innløsning. Fris- ten for å kreve innløsning løper fra tidspunktet bebyggelsen er fjernet, jfr. pbl. § 15-2 (3).
Vilkåret om at eiendommen må være ubebygd kan ikke tolkes absolutt. Dersom eiendommen er bebygd, men hvor bebyggelsen ikke har en verdi vil innløsningsretten være i behold. I Rt.
1968 s. 14 ble det lagt til grunn at en fiskeutsalgsbygg som var oppført med midlertidig tilla- telse ikke var til hinder for en innløsningsrett. Bygget var midlertidig oppført, og kommunen kunne når som helst kreve bygget revet. Høyesterett la derfor til grunn at eiendommen måtte anses som ubebygd.49
Vilkåret om at eiendommen må være ubebygd medfører en vesentlig begrensning i innløs- ningsreglenes anvendelsesområde. Særlig for privatpersoner som eier bolig på en eiendom regulert til offentlig formål vil vilkåret utelukke en innløsningsrett. Begrunnelsen for at det kun er ubebygd eiendom som gir rett til innløsning, er at reguleringsplaner formelt ikke griper inn i etablert bruk. Lovgivers vurdering bygger på en generell presumsjon om at eiendommer som er bebygd kan oppnå en tilfredsstillende utnyttelse på grunnlag av eksisterende bebyggel- se.50 En regulering til offentlig formål kan også få negative virkninger for eksisterende drift og muligheter for å selge eiendommen. Vilkåret åpner imidlertid ikke for en adgang til å kre- ve innløsning av bebygd eiendom, og danner således et skarpt skille mellom ubebygd og be- bygd eiendom.
2.3.1.4 Eiendomsbegrepet
Plan- og bygningsloven § 15-2 (1) gir innløsningsrett dersom «eiendommen i dens helhet» er regulert til innløsningsformål. I det følgende skal det fastlegges hvordan den nærmere avgren- singen av eiendomsbegrepet i § 15-2 skal foretas.
48 Frihagen (1990) s. 409.
49 Rt. 1968 s. 14, s. 18-19.
50 NOU 2003:29 s. 112.
15
Avgrensningen av eiendomsbegrepet er først og fremst interessant i tilfeller hvor grunneier eier flere matrikkelenheter. Konsekvensen av at to matrikkelenheter vurderes som én eiendom er at innløsningsvilkårene vurderes samlet for enhetene. Er kun én av matrikkelenhetene regu- lert til innløsningsformål, må et innløsningskrav vurderes etter vilkårene for innløsning av deler av en eiendom, jfr. pbl. § 15-2 (2). Anses to matrikkelenheter som en eiendom, vil det i slike tilfeller bli vanskeligere for grunneier å vinne frem med et innløsningskrav. For at deler av en eiendom kan innløses oppstiller annet ledd et tilleggsvilkår om at eiendommen i sin helhet ikke må kunne nyttes regningssvarende.
Eier en person kun én matrikkelenhet vil ikke eiendomsbegrepet reise særlige tolknings- spørsmål. Om det er første eller annet ledd som kommer til anvendelse beror da på om hele eller deler av matrikkelenheten er regulert til innløsningsberettigede arealformål.51
Ordlyden i pbl. § 15-2 gir isolert liten veiledning for hvordan den nærmere avgrensningen mot øvrige eiendommer skal foretas. Verken forarbeidene til pbl. 2008 eller pbl. 1985 kommente- rer problemstillingen. Uttalelser om hvordan eiendomsbegrepet skal forstås fremgår imidlertid av Bygningslovskomiteens innstilling til Bygningsloven 1965. Uttalelsene relaterer seg til den daværende innløsningsbestemmelsen, men forarbeidene vil fortsatt være relevant ettersom det er ikke foretatt lovendringer av betydning for eiendomsbegrepet.
Forarbeidene stiller opp et grunnleggende skille mellom enheter som er fysisk sammenheng- ende og atskilte enheter.
For fysisk sammenhengende matrikkelenheter fremhever komiteen at «man nesten unntaksfritt må legge til grunn at stykkene må anses som en enhet».52 Det legges uttrykkelig til grunn at det er uten betydning at eiendommen er oppdelt i ulike matrikkelenheter, så lenge enhetene er fysisk sammenhengende. Det er heller ikke av betydning at det ikke er en økonomisk forbin- delse mellom matrikkelenhetene.53 Den klare hovedregel er derfor at tilgrensende matrikke- lenheter som eies av samme person anses som én eiendom og vilkårene for innløsning vurde- res samlet for enhetene. Forarbeidene utelukker ikke at det kan gjøres unntak, men mulighete- ne for unntak snevres vesentlig inn ved at det ikke er nødvendig med en økonomisk forbindel- se mellom enhetene.
Et annet utgangspunkt oppstilles for atskilte matrikkelenheter. I slike tilfeller legger forarbei- dene til grunn at grunneier må «regelmessig gi[s] anledning til straksinnløsning av det grunns-
51 Bygningslovskomiteens Innstilling (1960) s. 113.
52 Bygningslovskomiteens innstilling (1960) s. 113.
53 Bygningslovskomiteens innstilling (1960) s. 113.
16
tykke som kommunen kan ekspropriere».54 Atskilte matrikkelenheter er derfor som hovedre- gel ikke å anse som én eiendom, og vilkårene for innløsning må i utgangspunktet vurderes separat for hver enhet. Forarbeidene legger imidlertid til grunn at matrikkelenheter som ikke er fysisk sammenhengende kan bli betraktet som én eiendom dersom det er «en nær faktisk og økonomisk forbindelse»55 mellom enhetene.
For å presisere hva som ligger i faktisk og økonomisk nærhet illustrerer forarbeidene vurde- ringstemaet med et eksempel. En grunneier driver en gartnerivirksomhet hvor drivhuset ligger på en enhet, mens frilandsområdet ligger på en annen enhet. Enhetene er atskilt ved en vei, og kan derfor ikke anses som fysisk sammenhengende. For et gartneri vil drivhuset og frilands- området være nødvendig for å sikre driften av gartneriet. Forarbeidene legger derfor til grunn at den faktiske og økonomiske nærheten mellom enhetene medfører at enhetene anses som én eiendom til tross for manglende fysisk sammenheng.56
Den økonomiske nærheten vil være sentral i vurderingen. Dersom båndlegging av den ene matrikkelenheten ikke får konsekvenser for driften av den andre enheten taler dette for at det ikke foreligger en tilstrekkelig økonomisk nærhet. Dette må trolig også gjelde dersom enhete- ne har samme driftsformål, men opererer uavhengig av hverandre. Hva som ligger i begrepet faktisk nærhet er ikke klart, men uttalelsene i forarbeidene tilsier at det med begrepet «fak- tisk» siktes til en geografisk nærhet mellom matrikkelenhetene. I juridisk teori har uttalelsene blitt tolket som at det avgjørende er om grunnstykkene utgjør samme driftsenhet.57 Begrepet er treffende ettersom det gir en anvisning om at den faktiske og økonomiske nærheten må vurderes samlet. Dette tilsier at nær økonomisk sammenheng kan veie opp for manglende faktisk nærhet.
Det er begrenset med rettspraksis vedrørende eiendomsbegrepet i pbl. § 15-2. I Rt. 1998 s.
1140 som gjaldt innløsning etter pbl. 1985 § 42 annet punktum, var det enighet mellom parte- ne at to tilgrensende bruksnumre utgjorde én eiendom. Ettersom det ikke var anført at bruks- enhetene skulle anses som atskilte eiendommer har avgjørelsen begrenset verdi.
En avgjørelse fra Asker og Bærums herredsrett er illustrerende for problemstillingen. I RG 1985 s. 678 var grunneier eier av to eiendomsenheter som var atskilt av en vei. Regulerings- planen skulle gi grunnlag for utbygging av E-18, og ved vurderingen av grunneiers innløs- ningskrav la retten til grunn at matrikkelenhetene måtte anses som én eiendom. Etter å ha ut-
54 Bygningslovskomiteens innstilling (1960) s. 112.
55 Bygningslovskomiteens innstilling (1960) s. 112.
56 Bygningslovskomiteens innstilling (1960) s. 112.
57 Se Frihagen (1990) s. 415 og Pedersen (2018) s. 488.
17
talt at det ikke var avgjørende om en eiendom er fysisk sammenhengende eller hadde samme bruksnummer, la retten avgjørende vekt på at det var lagt en tunnel under E-18 som sikret adkomst mellom grunnstykkene. Derfor fant retten at det fysiske skillet mellom grunnstykke- ne «i realiteten ikke [hadde] noen betydning».58 Til kontrast kom tingretten i RG 2000 s. 979 til at to matrikkelenheter ikke kunne anses som én eiendom. Grunnstykkene hadde en klar økonomisk nærhet, men eiendommene var atskilt med en kjørestrekning på 5 km. Den mang- lende geografiske nærheten ble avgjørende for herredsretten, og matrikkelenhetene ble der- med ansett som atskilte eiendommer.
2.3.2 Innløsning av deler av eiendom
I tilfeller hvor kun en ubebygd del av eiendommen er regulert til innløsningsberettigede areal- formål oppstiller annet ledd et tilleggsvilkår. Den fremtidige ekspropriasjonen må føre til at
«eiendommen ikke lenger kan anses skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrel- se, beliggenhet eller øvrig forhold regningssvarende måte», jfr. pbl. § 15-2 (2). Innløsning av kun deler av en eiendom er særlig praktisk for regulering til vei- og jernbaneformål som forut- setter en fremtidig stripeekspropriasjon.
2.3.2.1 Regningssvarende utnyttelse
Ordlyden i § 15-2 (2) stiller opp et krav om årsakssammenheng; formuleringene «føre til» og
«ikke lenger» innebærer at det må være den fremtidige ekspropriasjonen som fører til at eien- dommen ikke kan nyttes regningssvarende. Dersom eiendommen før reguleringen ikke ga grunnlag for en regningssvarende utnyttelse, vil det ikke være en tilstrekkelig årsakssammen- heng mellom reguleringsplanen og den manglende økonomiske utnyttelsen.59 For krav om innløsning kan vilkåret om årsakssammenheng komme særlig på spissen i tilfeller hvor hele eiendommen blir omregulert, men kun deler av eiendommen blir angitt innløsningsberettigede arealformål. Vilkåret innebærer da at det er båndleggelsen på delen som gir innløsningsrett som må føre til at resteiendommen ikke kan nyttes regningssvarende.
Dersom det er reguleringen til innløsningsformål som er årsaken til begrensingen i eiendom- mens utnyttelsesmuligheter, er spørsmålet om eiendommen etter reguleringen gir grunnlag for en regningssvarende utnyttelse. Ordlyden «regningssvarende» forutsetter at en viss økono- misk utnyttelse av resteiendommen må være mulig for at vilkåret ikke er oppfylt. Det er ut- trykkelig lagt til grunn i forarbeidene at ordlyden «nyttes» innebærer at det ikke kun er mulig-
58 RG 1986 s. 678, s. 680.
59 Innjord (2010) s. 420.
18
hetene for bebyggelse som må vurderes, men også om jordbruk kan være en aktuell utnyttelse på resteiendommen.60
Innholdet i vilkåret om regningssvarende utnyttelse er nærmere presisert i to høyesterettsav- gjørelser.
En sentral avgjørelse er Rt. 1998 s. 1140, som gjaldt et krav om innløsning av ubebygd del av en næringseiendom. Flertallet la til grunn at «[s]pørsmålet er alene om eiendommen etter re- guleringen – ut fra en vurdering av hele eiendommens forhold – overhodet kan utnyttes på en regningssvarende måte».61 Lovens ordlyd og forarbeider ga ikke grunnlag for at det skal fore- tas en sammenlikning mellom påregnelige utnyttelsesmuligheter før og etter regulering. Fler- tallet fremhevet at det er utnyttelsesmulighetene etter reguleringen som er avgjørende.62 Eien- dommen kunne således være regningssvarende selv om den ikke tilsvarte den forventede av- kastningen før reguleringsplanen. Høyesterett opphevet lagmannsrettens dom fordi retten hadde lagt til grunn at det var tilstrekkelig med et vesentlig misforhold mellom påregnelige avkastningsmuligheter før og etter vedtakelsen av reguleringsplanen.
I Rt. 2002 s. 64 tiltrådte Høyesterett uttalelsene i Rt. 1998 s. 1440 om at misforhold i avkast- ningsmulighetene ikke er tilstrekkelig for at eiendommen ikke er regningssvarende. Avgjørel- sen gjaldt krav om erstatning etter pbl. 1985 § 32 for rådighetsbegrensinger som følge av byggegrenser langs en offentlig vei. Erstatningsbestemmelsen tilsvarer gjeldende pbl. § 15-3 (1), som også oppstiller et vilkår om at eiendommen ikke må kunne utnyttes regningssvaren- de. Høyesterett la til grunn i Rt. 2002 s. 64 at vilkåret er innholdsmessig det samme for erstat- ning og innløsning etter plan- og bygningsloven.63
Høyesterett foretok en viss nyansering av Rt. 1998 s. 1440, ved at det ble lagt til grunn at en eiendom kan anses å ikke være regningssvarende selv om den kan utnyttes økonomisk. For at en eiendom anses regningssvarende, uttalte førstvoterende at «man neppe [kan] komme nær- mere enn å si at det må være visse utnyttelsesmuligheter som gir grunnlag for en akseptabel økonomisk utnyttelse».64 Lagmannsretten hadde lagt til grunn at eiendommen ikke var reg- ningssvarende dersom gjenværende utnyttelsesmuligheter på eiendommen ikke var stor nok
60 Ot.prp.nr.1 (1964-1965) s. 99.
61 Rt. 1998 s. 1140, s. 1163.
62 Rt. 1998 s. 1140, s. 1163.
63 Rt. 2002 s. 64, s. 69.
64 Rt. 2002 s. 64, s. 69.
19
til å forrente eiendommens verdi før reguleringen. Høyesterett mente en slik tolkning ville oppstille et for omfattende erstatningsvern.65
Avgjørelsene viser at Høyesterett har tatt et klart standpunkt om at utbygningsforventinger ut i fra en påregnelig utnyttelse før reguleringen ikke er et selvstendig moment for om eiendom- men kan nyttes regningssvarende. Grunneier må akseptere vesentlig avkastningstap som følge av reguleringen uten at tapet gir en rett til innløsning. Det som skal vurderes er om utnyttel- sesmulighetene til eiendommen etter reguleringen gir grunnlag for en økonomisk utnyttelse ut fra eiendommens størrelse, beliggenhet og beskaffenhet.66
Ved vurderingen av utnyttelsesmulighetene må hele eiendommens størrelse tas i betraktning slik den fremstår etter reguleringen til innløsningsformål.67 Dette innebærer at både delen som er regulert til innløsningsformål og resterende eiendom får betydning. Dersom store deler av eiendommen er regulert til innløsningsformål, kan dette tale for at eiendommen gir begrense- de utnyttelsesmuligheter. Omfanget av rådighetsbegrensingen må imidlertid vurderes i sam- menheng med eiendommens beskaffenhet og beliggenhet.
Hva som er aktuell utnyttelse må vurderes på grunnlag av gjeldende arealformål på resteien- dommen, samt de faktiske mulighetene for utnyttelse resteiendommens grunnforhold og be- liggenheten for øvrig åpner for. Hvis det før reguleringen primært var den båndlagte delen av eiendommen som ga grunnlag for økonomisk utnyttelse, mens resteiendommens ikke er egnet for økonomisk utnyttelse, vil eiendommens beskaffenhet tale for at eiendommen ikke kan utnyttes regningssvarende.
Som fremhevet i Rt. 2002 s. 64 er ikke enhver mulighet for økonomisk utnyttelse tilstrekkelig, den økonomiske utnyttelsen må være «akseptabel».68 Høyesterett har vært kortfattet i hvilke krav som stilles til avkastning, og kun fremhevet at kravet til avkastning må vurderes ut ifra
«eiendommens karakter».69 Dette taler for at kravet til avkastning vil variere avhengig om resteiendommen kan nyttes som næringseiendom, boligbebyggelse eller jordbrukseiendom.
I juridisk teori argumenterer Pedersen for at avkastningen minst bør tilsvare bankrenten, fordi en lavere avkastning ikke kan anses å være regningssvarende.70 I RG 2008 s. 1302 ble det
65 Rt. 2002 s. 64, s. 70.
66 Rt. 2002 s. 64, s. 69.
67 Rt. 1998 s. 1440, s. 1163.
68 Rt. 2002 s. 64, s. 69.
69 Rt. 2002 s. 64, s. 69.
70 Pedersen (2018) s. 490
20
nettopp anført at avkastningen minst må tilsvare bankrenten av nedlagt kapital. I saken hadde utbyggingsmulighetene som følge av reguleringen blitt redusert fra 52 til 13 boliger. Lag- mannsretten avviste anførselen til grunneier, og la til grunn at ut fra eiendommens verdi etter reguleringen var oppføringen av 13 boliger regningssvarende.
Hva som nærmere ligger i kravet til akseptabel avkastning er ikke avklart, og det faller uten- for oppgavens problemstilling å gå nærmere inn på hvilket avkastningskrav som bør gjelder for ulike typer eiendom. Det sentrale å ta med seg videre er at Høyesterett har lagt til grunn at hva som er en akseptabel økonomisk utnyttelse ikke skal bero på en vurdering av forholdet mellom forventet avkastning før og etter reguleringen. Dette innebærer at den enkelte grunn- eiers nedlagte investeringsbeløp i eiendommen før reguleringen ikke tas i betraktning. Som påpekt i juridisk teori av Innjord vil det i prinsippet ikke ha selvstendig betydning hvor stort avkastningstapet er, så lenge gjenværende eiendom gir grunnlag for en akseptabel økonomisk utnyttelse.71 Dersom gjenværende eiendom gir en positiv avkastning ut fra eiendommens ver- di etter reguleringsplanen, skal det derfor mye til før eiendommen ikke anses å være regnings- svarende.
2.4 Sammenfatning
Plan- og bygningsloven overlater i stor utstrekning gjennomføringen av reguleringsplaner til planmyndighetenes skjønn, men loven oppstiller tre begrensninger som bidrar til å verne grunneier mot en langvarig ekspropriasjonstrussel. For det første begrenser tiårsfristen i pbl. § 16-2 (1) varigheten på kommunens direkte ekspropriasjonsgrunnlag. For det andre har plan- myndighetene plikt til å foreta ny interesseavveining etter oreigningslova § 2 dersom det går lang tid mellom planvedtak og gjennomføringsvedtak. For det tredje kan grunneier i noen tilfeller kreve innløsning.
En rett til å iverksette ekspropriasjon straks er godt egnet til å verne grunneier mot en ekspro- priasjonstrussel. Rekkevidden av pbl. § 15-2 er imidlertid begrenset til ubebygd eiendom, som enten i sin helhet er angitt til offentlig formål, eller hvor rådighetsbegrensningene er så ve- sentlige at gjenværende eiendom ikke kan utnyttes regningssvarende. Dette bygger på en vur- dering fra lovgiver om at det er først når en eiendom overhodet ikke kan utnyttes økonomisk at grunneier skal vernes mot en potensielt langvarig ekspropriasjonstrussel.
Innløsningsreglene danner et skarpt skille mellom ubebygde eiendommer som kan eksproprie- res straks, og øvrige eiendommer hvor båndleggelsen av eiendommen også kan medføre ve- sentlige avkastningstap. Ettersom det kun er utnyttelsesmulighetene etter reguleringsplanen
71 Innjord (2010) s. 421.
21
som er relevant for om det foreligger en innløsningsrett, åpner det for at likeartede tilfeller havner på hver sin side av innløsningsvernet. To eiendommer kan potensielt bli påført en like stor forholdsmessig reduksjon av eiendommens verdi. En innløsning av en av eiendommene kan imidlertid være utelukket fordi resteiendommen gir grunnlag for en akseptabel utnyttelse ut fra eiendommens verdi etter reguleringen. Grunneiere som omfattes av innløsningsretten vernes i stor grad mot ekspropriasjonstrusselen. Øvrige grunneiere må akseptere vesentlige avkastningstap og uvisshet om det blir foretatt en eiendomsavståelse.
Grunneiers rett til innløsning beror utelukkende på om rådighetsbegrensningene ved regule- ringsplanvedtaket er så inngripende at ekspropriasjon må iverksettes straks. Hensynet til sta- tens behov for regulering av privat eiendom taler for at det kun er de mest inngripende rådig- hetsbegrensningene som allerede ved planvedtaket gir grunnlag for en innløsningsrett. På den annen side tar ikke innløsningsreglene hensyn til konkrete forhold i den enkelte gjennomfø- ringsprosessen. Selv om ekspropriasjonstrusselen blir langvarig som følge av uforsvarlig fremdrift fra planmyndighetene, er ikke dette et forhold som kan åpne for innløsning eller øvrige påvirkningsmuligheter til å fremskynde gjennomføringsprosessen.
Plan- og bygningsloven verner i stor utstrekning ubebygde eiendommer mot langvarige eks- propriasjonstrusler, og eiendommer som omfattes av innløsningsretten vil klart være i overen- stemmelse med EMK P1-1. På bakgrunn av gjennomgangen kan det utledes særlig to typetil- feller som faller utenfor innløsningsvernet, og som er interessant å vurdere opp mot eien- domsvernet i EMK P1-1.
Det første typetilfellet gjelder utviklingseiendommer hvor deler av eiendommen er bebygd, men eksisterende bruk gir en begrenset avkastning. Eiendommens beskaffenhet gjør det på- regnelig med en bruksendring som åpner for en betydelig avkastning. På grunnlag av en på- regnelig bruksendring har grunneier investert betydelige midler for å igangsette et utviklings- prosjekt. Kommunen vedtar imidlertid en reguleringsplan som angir den ubebygde delen av eiendommen til offentlig formål. Planen reduserer eiendommens utnyttelsesmuligheter betrak- telig. Til tross for at reguleringsplanen påfører grunneier vesentlige avkastningstap gir restei- endommen grunnlag for en akseptabel avkastning, og et krav på innløsning i henhold til pbl. § 15-2 er derfor utelukket.
Kommunens manglende økonomiske midler medfører at kommunen venter med å foreta grunnerverv, og det blir ikke fastsatt et gjennomføringstidspunkt for å realisere regulerings- planen. Etter tre år fører politiske omprioriteringer til at gjennomføringen blir ytterligere satt på vent. For grunneier er situasjonen fastlåst, og den etablerte bruken sikrer ikke grunneier en tilstrekkelig avkastning for å holde driften i gang. Flere år etter planvedtaket er det fortsatt ikke forhold som tilsier at kommunen vil foreta grunnerverv i nærmeste fremtid.
22
Det andre typetilfellet retter seg mot private boligeiere som får sine eiendommer regulert til offentlige formål. Gjennomføring av reguleringsplanen forutsetter en eiendomsavståelse. Bo- ligene er ferdig utbygd, og selve rådighetsbegrensingen får derfor ikke direkte konsekvenser for den etablerte bruken. Uvissheten om når ekspropriasjon blir foretatt kan imidlertid være en særlig påkjenning for privatpersoner. Boligeierne kan ha et behov for å flytte som følge av for eksempel samlivsbrudd, ny jobb eller flytting til eldrebolig. Ettersom eiendommene er bebygd er innløsning utelukket, og eiendommens markedsverdi gjør det vanskelig for boligeierne å komme seg ut av ekspropriasjonstrusselen.
I likhet med det første typetilfellet blir gjennomføringen av reguleringsplanen satt på vent som følge av politiske omprioriteringer, og ekspropriasjonstrusselen gjør seg fortsatt gjeldende flere år etter planvedtaket.
Med typetilfellene i mente skal det i det følgende fastlegge hvilket vern mot langvarige eks- propriasjonstrusler som følger av EMK P1-1.
23
3 Reguleringsplaner som inngrep i EMK P1-1
3.1 Innledning EMK P1-1 lyder som følger:
«Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions.
No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws at it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or pen- alties».
Det følger av fast og langvarig konvensjonspraksis at EMK P1-1 «guarantees in substance the right of property»,72 og består av tre regler som omfatter ulike former for inngrep i eiendoms- retten: prinsippregelen i første ledd første punktum, avståelsesregelen i første ledd annet punktum og kontrollregelen i annet ledd.73 EMD har presisert at reglene ikke må tolkes uav- hengig av hverandre. Avståelsesregelen og kontrollregelen utgjør særlige former for inngrep i prinsippet om retten til å nyte eiendom i fred, og må tolkes i lys av artikkelens første set- ning.74
I vurderingen om det foreligger en krenkelse av EMK P1-1 er det første spørsmålet om det foreligger en eiendomsinteresse som anses som «possessions». Dette er det grunnleggende inngangsvilkåret for at en rettighet er vernet etter EMK P1-1.
Det andre spørsmålet er om det foreligger et inngrep i eiendomsretten. Dersom det foreligger et inngrep, er spørsmålet hvilken regel som kommer til anvendelse. EMD vurderer først om inngrepet faller inn under avståelsesregelen eller kontrollregelen. Utgjør inngrepet verken en avståelse eller kontrolltiltak, vurderes inngrepet etter prinsippregelen.75
Det tredje spørsmålet er om inngrepet i eiendomsretten kan rettferdiggjøres. Dette beror på tre kumulative vilkår: inngrepet må ha hjemmel i lov, inngrepet må ha et legitimt formål og det må foreligge en tilstrekkelig proporsjonalitet mellom formålet med inngrepet og inngrepets virkninger for grunneier. Et krav om proporsjonalitet følger ikke uttrykkelig av ordlyden i
72 Depalle v. France (2010), avsnitt 77.
73 Sporrong and Lönnroth v. Sweden (1982), avsnitt 61.
74 James and others v. the United Kingdom (1986), avsnitt 37.
75 Gauksdottír (2004) s. 127.
24
EMK P1-1, men EMD har ved en rekke anledninger fremhevet at kravet om proporsjonalitet er grunnleggende for hele konvensjonen og følger av systematikken i EMK P1-1.76
Fremgangsmåten til EMD danner grunnlaget for den videre fremstillingen.
3.2 Utgjør reguleringsplaner et inngrep?
Det er ikke tvilsomt at fast eiendom utgjør en eiendomsinteresse som er vernet av EMK P1-1.
Spørsmålet er om reguleringsplaner som angir en eiendom til offentlige formål utgjør en
«interference with the peaceful enjoyment of possessions».77
Terskelen for hva som utgjør et inngrep i EMK P1-1 er lav. Det er lagt til grunn i konven- sjonspraksis at et tiltak må føre til ulemper utover en viss minimumsgrense for å anses som inngrep. Tiltak som får ubetydelige eller beskjedne konsekvenser for individet vil ikke anses som inngrep.78
En regulering til offentlig formål vil i utgangspunktet begrense rådigheten over eiendommen, og vil særlig hindre videre utviklingen av eiendommen. Det kan imidlertid tenkes at eien- dommen før arealplanvedtaket ikke ga grunnlag for utvikling. I Rosinski v. Poland anførte staten at en arealplan som regulerte eiendommen til vei og sykehus ikke utgjorde et inngrep fordi eiendommen opprinnelig var regulert til landbruksformål. Sett bort fra arealplanen ville klager derfor ikke ha et rettslig krav på å bebygge eiendommen.79 EMD la ikke vekt på statens argument, og la til grunn at uavhengig av tidligere regulering var ekspropriasjonstrusselen en begrensing i eiendomsretten som klart utgjorde et inngrep i EMK P1-1.80
Ved regulering til offentlig formål vil altså trusselen om ekspropriasjon utgjøre en ny be- grensning i eiendomsretten. Selv om en regulering til offentlig formål ikke legger nye restrik- sjoner på adgangen til å utvikle eiendommen, vil planen som følge av ekspropriasjonstrusse- len begrense eiendomsretten ytterligere. Graden av restriksjoner planen medfører kan imidler- tid få betydning for om inngrepet er proporsjonalt, se pkt. 4.5.2.
En regulering til offentlig formål er kun et ledd i en ekspropriasjonsprosess. Et spørsmål er derfor hvilken betydning det har at en langvarig ekspropriasjonstrussel opphører som følge av at myndighetene gjennomfører arealplanen ved ekspropriasjon. I Barcza and others v. Hunga-
76 Sporrong and Lönnroth v. Sweden (1982), avsnitt 69.
77 Rosinski v. Poland (2007), avsnitt 69.
78 Lorenzen (2011) s. 1235-1236.
79 Rosinski v. Poland (2007), avsnitt 58.
80 Rosinski v. Poland (2007), avsnitt 70 og 72.
25
ry anførte staten at saken ikke kunne behandles av EMD fordi inngrepet var blitt reparert av et endelig ekspropriasjonsvedtak med tilhørende utbetaling av erstatning. EMD avviste anfør- selen og la til grunn at ekspropriasjonstrusselen og ekspropriasjonsvedtaket utgjorde to ulike inngrep.81 Videre fremhevet EMD at rådighetsbegrensingene og ekspropriasjonstrusselen på ni år «was neither acknowledged nor remedied by the domestic authorities».82
Som EMD fremhever i Barcza kan inngrepet anses reparert hvis nasjonale myndigheter aner- kjenner og gir grunneier rettsmidler til å reparere den langvarige ekspropriasjonstrusselen.
Hvilke rettsmidler som kreves faller utenfor oppgavens problemstilling.83 Det sentrale er at EMD legger til grunn at en ekspropriasjonstrussel med grunnlag i arealplan i seg selv er et inngrep, og at et oppfølgende ekspropriasjonsvedtak som sådan ikke vil være tilstrekkelig for å reparere et uproporsjonalt inngrep.
3.3 Klassifisering av inngrepet
Den lave terskelen for inngrep i EMK P1-1 åpner opp for et vidt spekter av tiltak som omfat- tes av eiendomsvernet. Tredelingen av eiendomsvernet bidrar således til å skille ulike typer inngrep i eiendomsretten. Spørsmålet i det følgende er hvilken regel reguleringsplaner som angir eiendom til offentlig formål skal vurderes etter.
3.3.1 Avståelsesregelen
For at et inngrep skal omfattes av avståelsesregelen må grunneier være «deprived of his pos- sessions», jfr. EMK P1-1 første ledd annet punktum. Ordlyden retter seg mot tilfellene hvor eiendomsretten ikke lenger er i behold som følge av et tiltak fra offentlige myndigheter. Tiltak som formelt fratar eiendomsretten er klart å anse som en avståelse. Ekspropriasjon er det klas- siske eksempelet på en formell avståelse, ettersom det faktisk og rettslig skjer en overdragelse av et formuesgode.84
Hva som innebærer en avståelse etter EMK P1-1 tolkes autonomt. Det er derfor ikke avgjø- rende hvordan nasjonale myndigheter karakteriserer inngrepet. Også inngrep som formelt ikke utgjør ekspropriasjon i nasjonal rett kan utgjøre en avståelse etter EMK P1-1, og blir da be- tegnet som en de facto ekspropriasjon.85 Om det foreligger en de facto ekspropriasjon beror på om eiendomsretten i realiteten har blitt innholdsløs, slik at klager overhodet ikke kan utnytte
81 Barcza and others v. Hungary (2016), avsnitt 33-35
82 Barcza and others v. Hungary (2016), avsnitt 36.
83 Hvilke rettsmidler som er nødvendig beror på kravet om en «effective remedy» i nasjonal rett etter EMK art.
13, se nærmere i Lorenzen (2011) s. 944-952.
84 Se for eksempel Guillemin v. France (1997).
85 Depalle v France (2010), avsnitt 78.
