Barnehageutbyggingen i Norge har vært en vellykket satsing, og bidratt til bedre oppvekst, mer likestilling, og samfunnsutvikling hvor begge foreldre kan være i arbeid. Vi står nå i en tid hvor behovet for stabil, bærekraftig og forutsigbar finansiering av de private barnehagene er nødvendig. Oppbyggingsfasen er over. Reform- og oppbyggings-tiltakene
«hentes tilbake». Med barnets språkdrakt når mamma, pappa eller andre står i barnehageporten, og de andre barna roper til barnet det gjelder: «Du er henta!».
Utvalget har gjennomgått utviklingen i barnehagesektoren og sektorens organisering og finansiering. Barnehager har eksistert siden etableringen av det første barneasylet på begynnelsen av 1800-tallet. Først i 1954 kom den første reguleringen av barnehager i Norge. Fra vedtaket om den første barnehageloven i 1975 har det vært økt etterspørsel etter barnehageplasser. Stortinget vedtok derfor barnehagereformen i 2003. Målet med reformen var at alle familier som ønsket det skulle få tilbud om barnehageplass.
Det var kommunene som hadde ansvar for å tilby barnehageplass til barna i egen kommune. For å øke antall plasser ønsket man et samarbeid med privat sektor. De private barnehagene er organisert på ulik måte. Det kan være familiebarnehager og barnehager organisert som enkeltpersonsforetak med få barn, og barnehager organisert i kjeder med flere hundre barn.
De private barnehagene er finansiert av foreldrebetaling og offentlige tilskudd. Barnehageloven slår fast prinsippet om økonomisk likeverdig behandling mellom kommunale og private barnehager. Godkjente private barnehager skal behandles likeverdig når det gjelder offentlig tilskudd. Kommunene skal gi økonomisk tilskudd tilsvarende gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter pr. heltidsplass i kommunale barnehager. Tilskudd utgjør om lag 22 milliarder kroner og foreldrebetaling om lag 4 milliarder kroner (tall fra 2020).
Kommunen har rolle både som barnehageeier og barnehagemyndighet. Rollen som lokal barnehagemyndighet innebærer at kommunen har ansvar for å godkjenne, veilede og føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Barnehageeiere har ansvar for tilbudet i den enkelte barnehage, og ansvar for å ansette tilstrekkelig og kompetent personale. Nasjonale myndigheter styrer sektoren gjennom lov og forskrift som blant annet omfatter tilskuddsnivå, bemanningsnormer, maksimal foreldrebetaling og rammeplan.
Likeverdig kvalitet og pedagogisk mangfold ivaretas gjennom barnehageloven med forskrifter. Barnehagens rammeplan angir standarder for hvordan man arbeider med innholdet, gjennom å angi prinsipper for barnehagens arbeidsmåter.
Utvalget ser både fordeler og ulemper ved dagens finansierings-system. Finansieringssystemet er tilpasset en sektor i utbyggingsfasen, og utvalget ser behov for endring nå som barnehagesektoren i stor grad er ferdig utbygd. Utvalget er samstemte i at det toårige etterslepet i tilskuddsberegningen er en utfordring. Utgifter som blir påført de private barnehagene vil først bli kompensert to år etter at kostnadene har påløpt.
Utvalget viser til at kommunene har et helhetlig ansvar for barn og unges oppvekstsvilkår, og at behovet for samhandling mellom de ulike tjenestene er stort. Utvalget mener det er en ulempe at finansieringssystemet i dag mangler mekanismer som i tilstrekkelig grad stimulerer til eller belønner satsing på kvalitet i barnehagene ut over nasjonale krav.
Utvalget viser til at det lenge har vært et solid og stabilt politisk flertall som har lagt til rette for private aktører innenfor barnehagesektoren. Begrunnelsen har vært behov for rask utbygging av sektoren, ønske om mangfold og at foresatte skal kunne velge hvilken barnehage de vil benytte for sine barn.
Utvalget mener forutsigbarhet og langsiktighet er en forutsetning for å kunne drive gode barnehager. Det er av vesentlig betydning å tiltrekke seg og beholde kvalifiserte ansatte, ivareta kvaliteten på leke- og oppholdsarealer og utvikle høyere og jevnere kvalitet i sektoren, til beste for barna. Dagens finansieringssystem gir ulikt tilskudd til private barnehager i ulike kommuner. Årsaken er at utgiftene i kommunenes barnehager varierer mellom kommunene. Forskjeller i kommunenes inntektsnivå kan også forklare variasjonen i tilskudd, da kommunene har ulike økonomiske forutsetninger for å finansiere tjenestetilbudet sitt. Utvalget mener finansieringssystemet må legge til rette for at alle barn i Norge får et godt og likeverdig barnehagetilbud.
Kommunen har ikke anledning til å tidsbegrense økonomisk tilskudd til private barnehager i sine vedtak. Som følge av dette vil de private barnehagene ha rett på tilskudd for det antall plasser som fylles opp i barnehagen. Utvalget har drøftet om kommunene skal ha en mulighet til å tidsbegrense tilskuddet for å kunne justere og ha bedre kontroll over barnehagetilbudet i egen kommune.
Regjeringens perspektivmelding (Meld. St. 14 (2020-2021)) påpeker at i fremtiden vil færre yrkesaktive stå bak hver pensjonist, og statens utgifter vil gå opp uten at inntektene vil øke like mye. I lys av Perspektivmeldingen mener utvalget at finansieringsordningen for private barnehager må være bærekraftig og bidra til at ressursene
brukes mer effektivt, på en måte som kommer barna til gode. Utvalget mener dagens finansieringssystem fører til at det brukes for store ressurser på administrative oppgaver både i kommunene og i de private barnehagene. Utvalget mener at ønsket om en samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk må sees i sammenheng med, og ikke gå på bekostning av, hensynet til kvalitet i tjenestene.
Lønnsomheten i sektoren varierer. Utvalget peker på at den store andelen private barnehager som går med underskudd og knappe marginer er en vesentlig utfordring ved finansieringssystemet i dag. Årsakene til variasjoner i lønnsomhet er sammensatte, og en stor del av variasjonen forblir uforklart. Omtrent en tredjedel av barnehagene går med underskudd hvert år, samtidig som deler av sektoren har relativt god lønnsomhet.
Utvalgets gjennomgang av den økonomiske situasjonen i private barnehager viser at kjedebarnehagene har hatt en god økonomisk situasjon med relativt solide driftsmarginer over mange år, og mulighet til å bygge opp egenkapital. Kjedebarnehagene har i større grad enn enkeltbarnehager en finansiell stilling som gir mulighet til å utvide virksomheten gjennom oppkjøp av andre barnehager. Samtidig viser utvalget til at lønnsomheten i private barnehager er fallende over tid. Særlig ser det ut som om bemannings- og pedagognormene har påvirket den økonomiske situasjonen.
Utvalget mener at en offentlig finansiert privat velferdstjeneste har et særlig ansvar for å være åpne og transparente om alle sider ved driften. De siste årene har samfunnets interesse og behov for innsyn og kontroll vært økende. Alle private aktører, også private barnehager, innen offentlig finansiert velferd bør ha særlig forståelse for samfunnets behov for innsyn og kontroll med at midlene brukes til formålet. Utvalget mener det økte behovet for innsyn og kontroll med private barnehager må gi seg utslag i et oppdatert regelverk, men er delt i hvilken løsning som best ivaretar dette.
Utvalget har ulike steder i rapporten delt seg i et flertall og et mindretall. Der det ikke er nærmere spesifisert, består flertallet gjennomgående av utvalgsleder Knut Storberget og utvalgsmedlemmene Mee Eline Eriksson, Christian Monsbakken, Anne-Dorthe Nodland Aasen og Sidsel M. Schade. Mindretallet består av utvalgsmedlem Espen Rokkan.
Barnehageloven stiller krav til private barnehagers bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling. Utvalget har vurdert i hvilken grad de ulike alternativene; eget rettssubjekt med forbud mot å drive annen virksomhet enn barnehage, regnskapsmessig skille eller utvidet BASIL1-rapportering, best kan sikre kontroll med at barnehagene som mottar offentlige midler opererer i tråd med barnehageloven. Utvalget har vurdert
1 I BASIL rapporterer barnehagene informasjon om årsmeldinger og resultatregnskap.
alternativene ut ifra hva som gir best innsyn, kontroll og transparens, sett opp mot de ekstra kostnadene tiltakene vil medføre for det offentlige og de private barnehagene.
Flertallet mener barnehagene skal organiseres som eget rettssubjekt, mens mindretallet mener utvidet BASIL-rapportering er det beste alternativet.
Utvalget har sett at dagens pensjonspåslag har vist seg enten å gi en overdekning eller underdekning. Ved vesentlig underdekning har de private barnehagene hatt anledning til å søke ytterligere kompensasjon. Utvalget er enige om at ansatte i privat barnehagesektor skal ha likeverdig pensjonsordning som ansatte i kommunal sektor. Flertallet ønsker en modell med kostnadsdekning for den enkelte barnehage, mens mindretallet ønsker en modell med pensjonspåslag basert på sjablong.
I forbindelse med barnehagereformen ble det også åpnet for at private barnehager kunne ta opp lån i Husbanken. I statsbudsjettet for 2021 ble låneordningen for barnehager i Husbanken avviklet. Begrunnelsen for dette var at det er oppnådd full barnehagedekning, og at det er tilstrekkelige lånemuligheter i det ordinære kredittmarkedet. Flertallet vil ikke gjeninnføre ordningen som gir private barnehager generell tilgang til å ta opp lån i Husbanken. Flertallet mener det imidlertid er flere gode grunner til at ideelle barnehager skal ha tilgang til lån i Husbanken for større vedlikehold- og rehabiliteringsprosjekter. Mindretallet ønsker primært at Husbanken også i fremtiden skal være et verktøy for å sikre gode barnehagebygg.
Utvalgets arbeid har resultert i to alternative modeller. Flertallet foreslår en Lokal samhandlingsmodell. Mindretallet foreslår en Kvalitets- og mangfoldsmodell.
Lokal samhandlingsmodell
Utvalgets flertall mener i likhet med Velferdstjenesteutvalget2 at det ikke kan utelukkes at det realiseres meravkastning utover normalavkastning (superprofitt) i privat barnehagedrift, og at driftsmarginen for noen private barnehager er for høy. En slik situasjon over tid vil ikke være økonomisk bærekraftig og dessuten svekke legitimitet for at private kan bidra inn i sektoren. Flertallet mener dessuten at kommunene må gis større anledning og frihet til å styre sektoren enn i dag.
Flertallet foreslår på denne bakgrunn
₋ Lokal samhandlingsmodell som bidrar til økt demokratisk styring og sikrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode. Modellen åpner for å gjøre lokale tilpasninger til dagens forskrift, eller fastsette lokal forskrift for tildeling av tilskudd.
2 Ekspertutvalg for utredning av offentlig finansierte velferdstjenester. Oppnevnt ved kgl.res. 28. september 2018, avgitt til Nærings- og fiskeridepartementet 1. desember 2020
₋ Kommunene gis anledning til å stille vilkår for tildeling av tilskudd, ved at de kan forplikte private barnehager til å delta på helhetlige satsinger, prioritere barn med rett til plass og følge lokalt bestemte bemannings- og utdanningskrav.
Samtidig finansiering av lokale satsinger gir større balanse i kommunale utgifter og kostnadene i den enkelte private barnehage. Det vil også bidra til å bevare mangfoldet med rom for ideell drift og øke kvaliteten i hele sektoren.
₋ Barnehagemyndigheten får plikt til å tilpasse kapasiteten lokalt. Et koordinert opptak i alle barnehager bidrar til jevnere fordeling av kapasitet i sektoren, mer effektiv ressursbruk og forutsigbarhet, og vil legge til rette for økt samhandling.
₋ Differensierte tilskuddssatser og endringer i kapitaltilskudd bidrar til bedre sammenheng mellom private barnehagers faktiske kostnader og tilskuddsnivå.
Dette gir bedre driftsmarginer for mindre og eldre barnehager.
₋ Kompensasjon for pensjonsutgifter etter kostnad. Som overgangsordning foreslås pensjonspåslaget til 11 prosent av kommunens lønnsutgifter i 2022
₋ Krav om at hver barnehage skal være organisert som eget rettssubjekt.
Kvalitets- og mangfoldsmodellen
Utvalgets mindretall viser til OECD, GoBaN m.fl. som dokumenterer at det er stor variasjon i kvaliteten på norske barnehager. Mindretallet peker på at gode barnehager er viktig for barn i nåtid og fremtid. I tillegg er det samfunnsøkonomisk lønnsomt å satse på gode barnehager til alle barn. Mindretallet viser til at private barnehager bidrar med minst like god kvalitet til en vesentlig lavere pris for fellesskapet.
Mindretallet viser også til stor variasjon i de offentlige tilskuddene til private barnehager, og at en stor andel private barnehager ikke har bærekraftig økonomi. Mindretallet bemerker at økonomien i private barnehager er ytterligere svekket etter innføringen av nye nasjonale krav til pedagog- og bemanningstetthet i barnehagene.
Mindretallet foreslår dermed Kvalitets- og mangfoldsmodellen som
₋ Vektlegger høyere og jevnere kvalitet i tilbudet til barna
₋ Sikrer mangfold, og ivaretar små barnehager
₋ Forenkler tilskuddsberegning, og styrker lokal regulering
₋ Gir forutsigbar og likeverdig finansiering, og bidrar til jevnere driftsmarginer
₋ Avkorter tilskudd til barnehager uten konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår Dagens finansiering av private barnehager bygger på en finansieringsmodell som er ressurskrevende og komplisert å håndtere for kommunene. Finansieringsmodellen skaper store forskjeller og stor uforutsigbarhet i rammevilkårene til barnehagene, og legger ikke til rette for høyere og jevnere kvalitet.
Et helt sentralt element i Kvalitets- og mangfoldsmodellen er et grunntilskudd som setter alle barnehager i stand til å innfri nasjonale krav, herunder kravene til pedagog- og bemanningstetthet og forventningene om konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte. Barnehager som ikke følger opp nasjonale minimumskrav og lokale tilleggskrav, skal i Kvalitets- og mangfoldsmodellen få avkortning i grunntilskudd eller i lokal finansiering av tilleggskrav. Kvalitets- og mangfoldsmodellen tar innover seg at små barnehager er spesielt sårbare. For å sikre små barnehagers bidrag til kvalitet og mangfold, foreslår mindretallet at små barnehager skal få et høyere administrasjonspåslag enn større private barnehager.