Eget rettssubjekt, regnskapsmessig skille eller utvidet BASIL-rapportering125

rettssubjekt for Kunnskapsdepartementet (2020).¹⁴⁴ Rapporten viste at regnskapsmessig

144 BDO, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, 2020. «Rapport om alternativer til eget rettssubjekt for Kunnskapsdepartementet.» Rapport 4. mars 2020

skille kan gi noen av de samme prissatte nytteeffektene som krav om eget rettssubjekt, men med lavere kostnader for barnehagene. En forutsetning for denne vurderingen, var at elementer som vurderes å ha positiv nytteverdi ved krav om eget rettssubjekt, også ble tatt med så langt det er praktisk mulig i alternativet om regnskapsmessig skille.

Ressursbruken for tilsynsmyndighetene (styringskostnader) og hensynet til demokratisk kontroll inngår imidlertid ikke i denne vurderingen, fordi slike effekter inngår i det BDO benevner som «ikke-prissatte virkninger». I BDOs konklusjoner/oppsummering fremgår at de ikke-prissatte virkningene for alternativet eget rettssubjekt har stor positiv konsekvens (+++) for barnehagesektoren samlet sett.¹⁴⁵

Utvalgets flertall er enige med BDO¹⁴⁶ i at

Fordi de prissatte og de ikke-prissatte virkningene peker i motsatt retning, må disse vurderes opp mot hverandre. I praksis innebærer dette en vurdering av merkostnadene til administrativ byrde som vil påløpe for barnehageaktørene, sett opp mot de ikke-prissatte positive konsekvensene for offentlige myndigheter, foreldre og andre interessenter i deres kontroll og tilsyn med sektoren. Den endelige vurderingen vil avhenge av myndighetenes vekting mellom disse virkningene.

Flertallet er av den oppfatning at enkelte formål er viktigere enn andre. Hensynet til at offentlige myndigheter, foreldre og andre interessenter skal kunne ha innsyn i, og føre kontroll og tilsyn med sektoren, er tungtveiende. Det er derfor en premiss at regelverket legger til rette for demokratisk kontroll med offentlige midler. Det er kommunen som finansierer private barnehager, og offentligheten må på en enkel måte kunne kontrollere at fellesskapets midler er gått til formålet som er nedfelt i barnehageloven.

Flertallet nevner i den forbindelse at de fleste av kommunene som ga innspill i høringsrunden juli 2019 ga sin tilslutning til forslaget fra Kunnskapsdepartementet om å kreve organisering som eget rettssubjekt. Kommunenes innspill var begrunnet med et ønske om bedre kontroll med kommunale midler.

Gitt premisset om demokratisk kontroll, er et annet viktig hensyn at de samlede ressurser brukt på rapportering og kontroll er så lave som mulig. Med «de samlede ressurser»

menes her både kostnader på barnehagens hånd og kostnader på tilsynsmyndighetenes hånd som går med til rapportering, styring, oppfølging og kontroll. Flertallet vil i den sammenheng påpeke at det nærmere innhold i et krav til regnskapsmessig skille, vil innebære en minst like stor administrativ byrde på barnehagene som et krav om eget

145 BDO, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, 2020. «Rapport om alternativer til eget rettssubjekt for Kunnskapsdepartementet.» Rapport 4. mars 2020

146 BDO, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, 2020. «Rapport om alternativer til eget rettssubjekt for Kunnskapsdepartementet.» Rapport 4. mars 2020

rettssubjekt, jf. kapittel 7.1.4. Dette vil tilfredsstille kravene som følger av premisset om demokratisk kontroll med offentlige midler.

Flertallet mener fordelen ved eget rettssubjekt er at kravene til regnskap følger av regnskapsloven og bokføringsloven, som er generiske og uavhengige av barnehageloven.

Dette i motsetning til å måtte skreddersy alle krav i en egen forskrift. I stedet kan reguleringen av barnehagene legge de regnskaps- og rapporteringskrav som gjelder for eget rettssubjekt til grunn, og tilpasse ytterligere krav i forskrift og/eller instruks, i henhold til hva som måtte være nødvendig utfra barnehagevirksomhetens særskilte posisjon som mottaker av offentlige tilskudd utenfor konkurranse.¹⁴⁷

På denne bakgrunn mener flertallet at hensynet til demokratisk kontroll med offentlige midler, jf. barnehageloven § 23, kun kan oppnås på en tilfredsstillende måte ved å innføre et krav om eget rettssubjekt med forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt. Flertallet mener også det kan stilles spørsmål ved om gjeldende regulering er i tråd med kravene til dokumentasjon som fremgår av utviklingen innenfor EØS-retten, jf. omtalen i kapittel 7.1.2.2.

Utvalgets mindretall mener at disse formålene kan oppnås ved en utvidet BASIL-rapportering.

7.1.7 Anbefaling

Utvalgets utgangspunkt er kravene i barnehageloven § 23 til private barnehagers bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Et sentralt krav er at offentlige tilskudd og foreldrebetaling bare kan benyttes til å dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen.

Det må vurderes i hvilken grad de ulike alternativene, eget rettssubjekt med forbud mot annen virksomhet, regnskapsmessig skille eller utvidet BASIL-rapportering, kan sikre kontroll med at barnehagene som mottar offentlige midler oppfyller barnehagelovens § 23. Gitt premisset om tilstrekkelig demokratisk kontroll, har utvalget vurdert de samlede styringskostnader ved alternativene.

Utvalgets flertall er av den oppfatning at det bør stilles krav om eget rettssubjekt med forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt. Videre mener flertallet at det ikke bør gis unntak for annen virksomhet med tilknytning til barnehagedriften, da fordelene ved et slikt unntak ikke anses å være store og at en unntaksadgang vil kunne

147 Her vil for eksempel krav til balanseføring av leieavtaler for alle foretak kunne være et «tilpasset» krav

svekke de positive effekter av hovedregelen og generere økte utgifter til kontroll for tilsynsmyndigheten.

For barnehager som i dag er organisert som enkeltpersonforetak mener flertallet at det bør gis unntak for kravet om å organisere barnehagevirksomheten som eget rettssubjekt.

Unntaket bør være snevert og vise til dagens regelverk og unntaket fra revisjonsplikt.

Flertallet vil presisere at for å oppnå de tilsiktede fordelene må både krav om eget rettssubjekt og forbud mot annen virksomhet i samme rettssubjekt innføres. Det vil altså ikke være tilstrekkelig bare å innføre krav om eget rettssubjekt.

Flertallet mener at ved innføring av krav om eget rettssubjekt er det kritisk å innføre overgangsordninger som sperrer for transaksjoner som kan redusere selskapenes verdier opparbeidet gjennom barnehagevirksomheten, i forkant av de nye reglene.¹⁴⁸ På grunn av utvalgets knappe tidsfrister, har det ikke vært mulig å gå nærmere inn på utformingen av overgangsregler.

Flertallet er av den oppfatning at det kun er krav om at alle barnehager skal være organisert som eget rettssubjekt med forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som vil imøtekomme krav til innsyn og demokratisk kontroll. Dette skal sikre at felleskapets midler benyttes i henhold til barnehagelovens § 23.

Flertallet vil legge til at det offentlige årlig overfører om lag 22 milliarder kroner til private barnehager. Det er et paradoks at innsynsmulighetene i økonomien til foretakene som mottar dette tilskuddet er så vidt svakt, og mye svakere enn innsynet i kommunenes egen økonomi.

At forslaget om eget rettssubjekt gir økte kostnader for private barnehager, er derfor ikke et argument mot å innføre det. Men det kan være et argument for økt bruk av ideelle aktører hvor det offentliges styringskostnader er lavere.¹⁴⁹ Årsaken er at krav om eget rettssubjekt med forbud mot annen virksomhet vil redusere samfunnets samlede styringskostnader. For myndighetene er det de samlede kostnader brukt på styring, oppfølging og kontroll som er relevante.

Utvalgets mindretall mener at en utvidet BASIL-rapportering vil oppnå de mål som utvalget ønsker på en tilnærmet like god måte, men til en lavere pris. I tillegg bør det være en viss mulighet til å drive annen virksomhet relatert til barnehagedriften i samme rettssubjekt.

148 Slik «tilpasning» vil for øvrig kunne være brudd på reglene om offentlig støtte etter EØS-retten

149 NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte velferdstjenester