Sob a denominação autoexecutoriedade inserem-se meios heterogêneos de atuação, todos detendo em comum o fato de prescindirem de autorização judicial e de implicarem em uma operação material da Administração.
Tais formas de exercício do atributo são comumente relacionadas com a respectiva obrigação pública descumprida pelo particular. Esta conexão é evidente, vez que a natureza do comando normativo encontra-se estritamente vinculada com a maneira de sua implementação pela Administração. Assim, torna-se útil a indicação das modalidades de obrigações públicas.
Advirta-se, no entanto, que a atuação do Poder Público também pode se dar de maneira direta, sem que se interponha qualquer ônus público inadimplido. Neste caso, igualmente haverá autoexecutoriedade.
De acordo com Seabra Fagundes, as obrigações podem ser (i) positivas, consistentes em uma obrigação de fazer ou de dar; (ii) negativas, consubstanciadas em uma obrigação de não fazer; (iii) mistas, representadas pela obrigação de suportar.406
Ressalte-se que a natureza da obrigação também admite a categoria de (i) fungível, conforme o seu cumprimento possa ser dado por outra pessoa que não o obrigado ou (ii) infungível, em caso contrário.
Os autores estrangeiros que abordam os meios de implementação se valem, quando o caso, da respectiva legislação geral que disciplina a executoriedade. É o que fazem, por exemplo, os portugueses e os alemães.
Em nosso direito, carente de uma normatização geral, a parca doutrina que trata de tal aspecto não é acorde. Seabra Fagundes expõe três modos para o exercício da execução administrativa: realização da obrigação pelo particular ou por terceiro; conversão de uma obrigação em outra, de modo que a ação administrativa passa a incidir sobre bem do devedor; e apreensão de coisa.407 Salienta que, em relação a determinadas obrigações de fazer e de
406 O controle dos atos administrativos pelo poder judiciário, pp. 254-5. 407 Ibid., pp. 267-8.
suportar, o interesse público somente é satisfeito com a prática do próprio ato objeto do ônus, o que se dá ou com a coação do obrigado à prestação, ou com a execução da obrigação por outrem. Já nas obrigações de não fazer, “sempre infungíveis”, é necessário “fazer atuar a ação do Estado diretamente sobre a pessoa”.408 Por fim, a apreensão de bens merece aplicação nas obrigações de dar, quando, pela direta disposição da coisa, restar satisfeito o interesse encerrado no comando.
Também tece considerações a respeito Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, traçando as hipóteses de autoexecutoriedade de acordo com as modalidades de obrigação.409
Prefere-se a classificação advinda do direito francês, que distingue duas formas de autoexecutoriedade: a execução de ofício (exécution d’office) e a execução forçada (exécution
forcée). Justifica-se a predileção pela suficiência na explicação do fenômeno com a utilização de menos recursos teóricos.
4.1.1. Execução de ofício
Para Jean Rivero, trata-se da execução que não é rigorosamente pessoal, de tal sorte que “a Administração pode proceder em lugar do particular em falta”, substituindo-se a este, executando de ofício.410
Como se vê, a realização da obrigação pública se dá pela própria Administração, que pode encarregar a execução a um terceiro. Nesse sentido, somente cabível nas obrigações de fazer fungíveis. Também é denominada execução subsidiária ou execução por sub-rogação, conforme aponta José Roberto Dromi.411
Assinala este autor:
Un medio específico de la ejecución administrativa es la subrogación. Tiene lugar cuando se trata de actos no personalísimos, que impliquen una actividad material y fungible realizable por un sujeto distinto del obligado. En estos casos la administración realizará el acto ejecutándolo directamente por sí, de oficio, o por terceros con cargo al obligado remiso, el cual responde de los daños y perjuicios que se hayan producido, por ej.: la
408 Ibid., p. 269.
409 Princípios Gerais de Direito Administrativo, pp. 629-32. 410 Cf. RIVERO, Jean. Direito Administrativo, p. 119.
obligación que se imponga a un administrativo de demoler una construcción; si no la ejecuta, la administración o un tercero lo hace en subsidio.412
Note-se, que a execução de ofício pode ensejar ao final das contas, a conversão da obrigação encerrada no ato em uma outra, consubstanciada em uma dívida pecuniária (obrigação de dar).
Ressalte-se que tais medidas podem ou não se valer da execução forçada (ou coação material). Como bem observa Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, a autoexecutoriedade pode ser, de um lado, estritamente jurídica, “como seja a apreensão de um bem mediante a lavratura do ato de apreensão nos termos legais, por escrito, datado e assinado pela autoridade competente”; de outro lado, pode assumir uma “parte material coativa, pois para levar-se a bom termo a auto-executoriedade do ato administrativo se impõem a requisição e o uso da força policial”.413
4.2.2. Execução forçada
Nesta hipótese, a Administração toma as medidas para compelir o administrado a cumprir a obrigação pública, que necessariamente há de ser infungível.
Para Rivero, “se a execução implicar um acto estritamente pessoal (ex.: a ordem de requisição de um imóvel que obriga o ocupante a despejar o prédio), ela poderá usar contra o renitente o constrangimento material: trata-se então da execução forçada propriamente dita”.414
Igualmente se aplica nas situações de estado de necessidade, em que a urgência da situação e a necessidade de salvaguarda a interesse público superior imponham a atuação direta do Poder Público.
412 Ibid.. Nesta obra, Dromi reproduz o anteprojeto da Lei de Procedimento Administrativo elaborado por
Agustín Gordillo. O seu artigo 164 elenca dois “medios de coerción directa que el ordenamiento jurídico puede reconecer a la administración para conferir ejecutoriedad a sus actos”: 1º) “Ejecución directa del acto por la administración”; 2º) “Ejecución subsidiaria por terceros con cargo al que estaba obligado a cumplir el acto” (ob. cit., p. 71).
413 Princípios Gerais de Direito Administrativo, p. 626. 414 Direito Administrativo, p. 119.
É o que Dromi denomina “coerción directa”, em que “la orden de la autoridad administrativa es seguida de una medida de fuerza sobre la persona”.415 Procurando sistematizar as hipóteses em que cabível a execução forçada, indica o autor argentino as seguintes: a) proteção do domínio público; b) demolição de um edifício que ameace ruína; c) representando uma hipótese geral, “otras medidas policiales de orden y seguridad público; v. gr. incautación y destrucción de bienes muebles nocivos para la salud y moral de la población, siempre que ello implique un peligro inmediato para la salubridad y moralidad pública”.416