Særlig om antallskrav for registrering av tros- og livssynssamfunn

Det er i dag ikke fastsatt en minstegrense for hvor mange medlemmer et trossamfunn må ha for at det skal ha rett til tilskudd fra det offentlige. I trossamfunnsbegrepet, som forutsetter en sammenslutning av mennesker, ligger det imidlertid innforstått et krav om minimum to

medlemmer. Etter livssynssamfunnsloven § 2 annet ledd kan departementet gi «føresegner om kor mange medlemmer eit samfunn må ha for å få tilskot». Med hjemmel i denne paragrafen er det fastsatt et krav om at livssynssamfunn må ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer for å ha rett til tilskudd.

Dissenterlovkomiteen foreslo at trossamfunn måtte ha minst 100 medlemmer over 18 år for å kunne bli registrert og motta tilskudd etter loven. Komiteen begrunnet kravet med at det ikke var ønskelig å spre offentlige funksjoner til «små trossamfunn hvis levetid ofte er kort» (s.

167). Justisdepartementet fant i det videre lovforarbeidet at et slikt krav etter forholdene i Norge ville virke urimelig. Kravet ble derfor utelatt fra departementets lovforslag, se Ot.prp.

nr. 27 (1967–68) s. 56.

Antallet små trossamfunn som mottar tilskudd, øker stadig. I perioden 2005–2015 steg antallet trossamfunn som har færre enn 100 tilskuddstellende medlemmer, fra 244 til 327.

7.5.2 NOU 2013: 1

Stålsett-utvalget mente prinsipielt at det må være et krav om organisert tros- og

livssynsaktivitet som forutsetning for å ha en støtteordning til tros- og livssynssamfunn og mente at det er rimelig å stille visse minstekrav til samfunnets størrelse, stabilitet og livskraft for økonomisk støtte (NOU 2013: 1 s. 354):

Utøvelse av religion eller utvikling av livssyn i et organisert fellesskap må oppfattes som særlig støtteverdig, enten ut fra en vurdering av samfunnsverdi eller som et bidrag til å realisere en grunnleggende tros- og livssynsfrihet. Gitt et slikt syn på verdien av samfunnsdannelse, virker det rimelig å stille visse minstekrav til samfunnets størrelse, stabilitet og livskraft.

Utvalget foreslo at det ble satt samme minstegrense for tros- og livssynssamfunn og mente at grensen burde heves for trossamfunnene. Det ble påpekt at et høyere krav til medlemstall ville virke administrativt forenklende og gi større muligheter for myndighetene til å ha en reell dialog med samfunnene. Flertallet i utvalget foreslo at antallskravet ble satt til 100

medlemmer, mens mindretallet foreslo et krav om minst 10 medlemmer.

Det ble framholdt at «[…] mulighetene for å organisere seg i en felles virksomhet i forhold til tilskuddsordningen, ikke krever at den enkelte menighet i en religiøs bevegelse fratas

Utvalget mente at hensynet til forsvarlig håndtering av vigselsoppgavene kunne tilsi et høyere antallskrav for vigselsrett enn for tilskudd. Det prinsipale forslaget var at Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene ble fratatt vigselsretten, og at det ble innført sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning. Men utvalget vurderte også hvilke krav som burde stilles ved en eventuell videreføring av vigselsretten til tros- og livssynssamfunn. Et flertall i utvalget foreslo en minstegrense på 500 medlemmer for å få vigselsrett (NOU 2013: 1 s. 207–

208).

I høringen var et flertall av de relativt få instansene som uttalte seg om å innføre et felles antallskrav for tilskudd, positive, inkludert Oslo kommune, Borg biskop og bispedømmeråd, Human-Etisk Forbund (HEF) og LIM (Likestilling, integrering, mangfold). Noen av

instansene mente at 100 medlemmer var for høyt, men støttet et lavere krav. TF og NKR var blant instansene som var kritiske.

NKR viste til at FNs spesialrapportør for religionsfrihet samt OSSE og Venezia-kommisjonen hadde frarådet antallskrav for registrering av tros- og livssynssamfunn. Ifølge NKR vil et krav om 100 medlemmer medføre at frittstående menigheter som er organisert som lokale,

selvstendige trossamfunn, ikke lenger vil få tilskudd, og være distriktsfiendtlig. Siden pinsemenighetenes organisering i selvstendige menigheter er forankret i et teologisk begrunnet kirkesyn, vil kravet oppleves som en forskjellsbehandling på grunn av teologi.

NKR hevdet at kravet også vil vanskeliggjøre etablering av religiøs virksomhet blant etniske og språklige minoritetsgrupper samt nyetablering av selvstendige menigheter som ikke hører inn under noen etablert sammenslutning. NKR mente at antallskravet var motivert ut fra statens behov, ikke trossamfunnenes, og at det kan bidra til å presse trossamfunn inn i uønskede og praktisk krevende administrative overbygninger.

7.5.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Stålsett-utvalget i at det bør settes et høyere antallskrav for trossamfunn enn i dag, og at kravet bør være det samme for tros- og livssynssamfunn.

I likhet med utvalget mener departementet at tros- og livssynssamfunn som skal understøttes av staten fordi organisert tros- og livssynsutøvelse anses særlig støtteverdig, bør oppfylle visse minstekrav til størrelse, stabilitet og livskraft, jf. også departementets generelle drøftinger i kapittel 6 om en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Også administrative hensyn, mulighetene for å kunne følge opp de enkelte samfunnene m.m. tilsier at det i framtiden bør settes en minstegrense for samfunnets størrelse for at støtte skal kunne gis.

I kapittel 18 nedenfor drøfter departementet hvilke regler loven bør gi om medlemskap og tilhørighet i tros- og livssynssamfunn. Av forenklings- og likebehandlingshensyn mener departementet at bare medlemmer som har fylt 15 år, bør telle med når statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn skal beregnes. Videre mener departementet at tilskuddstellende

medlemskap bør forbeholdes personer som selv har meldt seg inn eller blitt innmeldt av foreldre eller verge, som er bosatt i riket, og som ikke er medlem i Den norske kirke eller annet registrert tros- eller livssynssamfunn.

For at vedkommende fylkesmann skal kunne føre en mer effektiv og inngående kontroll av om tros- og livssynssamfunnene oppfyller lovbestemte krav og vilkår enn det

fylkesmannsembetene har forutsetninger for å gjøre i dag, må antallet tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn etter departementets oppfatning reduseres vesentlig fra dagens 783.

Med en minstegrense på 1 000 tilskuddstellende medlemmer over 15 år, vil antallet

tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn reduseres fra 783 til 55 samfunn, ifølge tall fra Brønnøysundregistrene (2016-tall). Samfunnene som i 2016 hadde færre enn 1 000

tilskuddstellende medlemmer over 15 år, i alt 728 samfunn, hadde samlet sett ca. 130 000 tilskuddstellende medlemmer.

Et antallskrav på 500 tilskuddstellende medlemmer over 15 år vil bety at antallet

tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn synker fra 783 til 123 samfunn. Samfunnene som i 2016 hadde færre enn 500 tilskuddstellende medlemmer over 15 år, hadde til sammen ca. 81 000 tilskuddstellende medlemmer. I kapittel 18 er alderskravet på 15 år nærmere omtalt, og det vises til omtalen der. Det vises ellers til kapittel 23 om økonomiske og

administrative konsekvenser, der virkningen av antallskravet på 500 medlemmer over 15 år er nærmere omtalt. Også virkningene ved antallskrav som er lavere eller høyere enn 500 er illustrert i kapittel 23.

Ved innføringen av et antallskrav vil mindre samfunn kunne gå sammen med andre samfunn i en organisatorisk overbygning for å møte kravet. Departementet understreker at dette ikke innebærer at samfunnene må slå seg sammen og oppgi sin selvstendighet. Imidlertid må det finnes en felles instans som kan fremme søknad om registrering og kreve tilskudd, og som kan stilles til ansvar for at krav og plikter etter loven oppfylles. Fellesinstansen behøver ikke være landsdekkende. Tros- eller livssynssamfunnene som inngår i en slik overbygning, trenger heller ikke være geografisk tilstøtende eller nære hverandre. Departementet mener det bør være et krav at samfunnene som vil samordne seg, skal være likeartede i den forstand at de tilhører samme religion eller livssyn.

Muligheten for organisatoriske tilpasninger betyr at virkningen av antallskravene ikke vil bli så sterk som tallene ovenfor indikerer.

Departementet mener at loven av rimelighetsgrunner bør åpne for unntak fra antallskravet, men bare i helt særlige tilfeller. Departementet mener derfor at antallskravet bare skal kunne fravikes for trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, som har lang historie i Norge, og som ikke har likeartede samfunn som det er mulig å møte antallskravet i fellesskap med.

En unntaksregel som skissert ovenfor, vil kunne by på vanskelige grensedragninger, og det er derfor departementets forutsetning at den skal anvendes svært restriktivt og på en ikke-diskriminerende måte.

Departementet viser til regulering av tilsvarende forhold i Sverige. Etter den svenske forskriften om statsbiodrag til trossamfunn (Tillämpningsföreskrifter för statsbidrag till trossamfund, antagna av SST 2015-02-17, rev. 160217), må samfunnet blant annet oppfylle et vilkår om å "ha egen livskraft" for å ha krav på tilskudd. Dette vilkåret anses som hovedregel oppfylt om samfunnet betjener minst 3 000 personer. Dette antallskravet kan fravikes etter følgende unntaksbestemmelse: "Om samfundet betjänar färre än 3 000 personer bör det ändå anses ha egen livskraft, om det utgör en del av ett internationellt verksamt trossamfund av betydande omfattning, samt att man tillsammans med andra samfund inom samma

samfundsfamilj bildar ett organ för samverkan om fördelning av statsbidrag."

Med en minstegrense på 500 medlemmer over 15 år, og en svært begrenset adgang til å gi unntak, vil en oppnå betydelige fordeler for det offentlige. Forslaget vil gi administrative

Departementet foreslår at antallsgrensen formelt knyttes til registrering. Den vil imidlertid da også fungere som et vilkår for tilskudd og for å kunne få vigselsrett, se nedenfor i kapitlene 15 og 19. Departementet vil presisere at antallskravet som foreslås, ikke vil begrense adgangen til å etablere tros- og livssynssamfunn som selvstendige rettssubjekter.

Hensynet til en forsvarlig håndtering av vigselsoppgavene taler for et antallskrav. Det samme gjør forenklings- og effektiviseringshensyn for det offentlige. En felles minstegrense på 500 tilskuddstellende medlemmer vil gi administrative forenklinger for staten; det vil bli færre samfunn og formodentlig også færre vigslere å forholde seg til, kontrollere og følge opp. En utvikling der stadig flere små trossamfunn som nyopprettes og ofte kan ha en kort levetid, gis vigselsrett, er ikke ønskelig. At tros- og livssynssamfunn må ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer for å kunne få vigselsrett, er i tråd med Stålsett-utvalgets anbefalinger.

Etter departementets syn bør ikke tros- og livssynssamfunn nødvendigvis tape statusen som registrert og dermed også tilskudds- og vigselsretten hvis medlemstallet faller under

minstegrensen. Undertalligheten kan være midlertidig. Det vil være uheldig om tros- og livssynssamfunn hvis medlemstall fra år til år veksler mellom om å være like over og like under antallskravet, skal slettes det ene året og nyregistreres i det neste.

Det vil ikke være hensiktsmessig å fastsette en særskilt minstegrense for når et undertallig samfunn skal fratas registreringsstatusen, blant annet fordi det kan få uheldige konsekvenser for likebehandling av samfunnene. Departementet mener at både undertallighetens årsak(er), størrelse og varighet kan være relevante momenter i vurderingen av om tros- eller

livssynssamfunnet bør slettes fra registeret. Nærmere regler om dette kan fastsettes i forskrift.

Departementet foreslår følgende regler om registrering i lovutkastet § 3:

Et tros- eller livssynssamfunn kan bli registrert når det er fast organisert og har minst 500 medlemmer som

a) har fylt 15 år,

b) selv har meldt seg inn, eller som har blitt innmeldt av foreldre eller verge, c) er bosatt i riket, og som

d) ikke er medlem i Den norske kirke eller annet registrert tros- eller livssynssamfunn.

Antallskravet kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap.

Dersom muligheten etter annet ledd er uttømt, kan kravet om mer enn 500 medlemmer etter første ledd fravikes når helt særlige forhold tilsier at det bør gis tilskudd eller vigselmyndighet til et trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år.

Samfunnet skal uten opphold gi melding om endringer i opplysningene som lå til grunn for registreringen.

Når registreringsvilkårene ikke lenger er oppfylt, eller ved vesentlige brudd på andre krav i denne loven eller forskrifter gitt i medhold av loven, kan tros- eller livssynssamfunnet fratas registreringen.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om krav til søknad om registrering, plikten til å opplyse om endringer og om tap av registrering.