Forvaltningen og finansieringen av kirkebyggene

De lovendringene som foreslås, etablerer etter departementets syn et nytt grunnlag for utformingen av den offentlige finansieringen av Den norske kirke.

9.5 Forvaltningen og finansieringen av kirkebyggene

9.5.2 Departementets vurderinger 9.5.2.1 Kirkebyggenes forvaltning

Forvaltningsnivået for kirkebyggene er i dag bundet til kommunenivået. Dette følger av lovbestemmelsen om at kirkelig fellesråd (eventuelt menighetsrådet) på vegne av eieren (soknet) er ansvarlig for forvaltningen av kirkebyggene. Etter departementets syn kan det reises spørsmål om kommunenivået alltid er et egnet forvaltningsnivå. Særlig gjelder dette for de mange kirkebyggene som har verneverdi og ofte er lokalisert i små kommuner.

Ombygging eller utbedring av disse kirkebyggene krever spesialisert kunnskap, blant annet om eldre byggeskikker og gamle håndverkstradisjoner. Det kan ikke utelukkes at manglende fagkunnskap kan være blant årsakene til at det antikvariske vedlikeholdet ikke har vært forsvarlig alle steder. Riksantikvaren har påpekt at kommuner og fellesråd ofte har begrenset kunnskap om de faglige kravene som stilles ved istandsetting av kirker. Den spesialiserte håndverkskompetansen som ofte trengs, er lokalisert til få fagmiljøer og er ikke uten videre tilgjengelig. Behovet for å bistå fellesrådene ved forvaltningen av kirkebyggene er en viktig grunn til at KA gjennom økonomisk støtte fra Kulturdepartementet har bygget opp et kompetansemiljø for forvaltningen av kirkebygg, med oppgave blant annet å veilede det enkelte fellesråd.

At forvaltningsnivået for kirkebyggene er kommunenivået, innebærer at ressursinnsatsen overfor kirkebyggene ikke vurderes på tvers av kommunegrenser. Kirkebyggenes

ressursbehov prioriteres og vurderes opp mot andre kirkelige ressursbehov i den enkelte kommune. Ofte vil det oppstå vanskelige budsjettmessige prioriteringer mellom kirkebyggets utgiftsbehov på den ene siden og andre kirkelige utgiftsbehov på den andre siden.

Departementet vil dessuten peke på at det kommunale finansieringsansvaret for kirkebyggene innebærer at kirken lokalt, som eier og forvaltningsansvarlig for kirkebyggene, i

utgangspunktet ikke har egne økonomiske insitamenter for å redusere de bygningsmessige kostnadene, for eksempel ved å ta kirkebygg ut av bruk. Kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene innebærer at eventuelle kostnadsreduksjoner på dette området i praksis vil kunne komme kommunen, ikke vedkommende sokn eller Den norske kirke, til gode.

Å holde et bygg i stand, slik at det kan tjene sitt formål, er et ansvar som påhviler eieren av bygget. Dette gjelder generelt og gjelder også for kirkebyggene, også når kirkebygget har kulturhistorisk verdi. Den norske kirke er i utgangspunktet her i samme stilling som andre eiere av kulturhistorisk verdifulle bygg, selv om kirken er avhengig av offentlig finansiering.

Som nevnt er det soknet, eller flere sokn i felleskap, som er eier av nær alle kirkebyggene som hører inn under Den norske kirke. Hvem som på soknets vegne representerer eieren, er i dag regulert i lovgivningen, og vil i de fleste tilfellene være kirkelig fellesråd.

Som nevnt foran foreslår departementet at lovreguleringen av kirkelig fellesråd oppheves.

Menighetsrådet vil imidlertid fortsatt være lovfestet som organ for soknet, med oppgaver fastsatt av Kirkemøtet. En viktig konsekvens av forslaget om å oppheve lovbestemmelsen om kirkelig fellesråd, er at Kirkemøtet får myndighet til å bestemme hvem som i framtiden skal ha forvaltningsansvaret for kirkebyggene.

Kirkebyggene er ikke kommunal eiendom, men eies av Den norske kirke ved soknene. Med det ansvaret for kirkebyggene som følger av eierskapet, er det departementets syn at

ligge til Den norske kirke, slik departementets forslag innebærer. I utgangspunktet må dette etter departementets syn også gjelde for de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Om det ikke ved budsjettvedtak i kommune eller stat er øremerket midler til kirkebyggene, bør det tilsvarende være Den norske kirke som bestemmer hvilken ressursinnsats som skal komme kirkebyggene til gode i form av investerings-, drifts- og vedlikeholdsmidler.

En ny organisering av kirkebyggenes forvaltning bør etter departementets syn kunne gi et bedre grunnlag enn i dag for sikring og vedlikehold, også av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Antakelig bør forvaltningen av kirkebyggene mange steder vurderes innordnet i et større forvaltningsområde enn kommunenivået, for slik å styrke mulighetene for

oppbygging av større faglig og spesialisert kompetanse i kirkebyggenes forvaltning. Hvilke områder eller regioner som kan være aktuelle å innordne bygningsforvaltningen i, ser ikke departementet grunn til å gå nærmere inn på. Dette vil det være Kirkemøtets oppgave å gi bestemmelser om. Kirkemøtets ansvar i denne sammenhengen er å vurdere bestemmelser om organiseringen som kan gi en faglig forsvarlig og mer målrettet og planmessig istandsetting av kirkebyggene, og slik at vedlikeholdsinnsatsen overfor kirkebyggene kan skje ut fra et bredere og mer helhetlig perspektiv.

9.5.2.2 Kirkebyggenes finansiering

Gjennom årene har det både på kommunalt og kirkelig hold vært framholdt at staten bør ta et større økonomisk ansvar for kirkebyggene, i hvert fall for kirkebygg av kulturhistorisk verdi.

Gjennom særskilte tilskudd har staten gjennom de seneste 10-15 årene bidratt til å styrke forvaltningen og vedlikeholdet av kirkebyggene. Det kommunale finansieringsansvaret for kirkebyggene har imidlertid ligget fast. Spørsmålet som drøftes i det følgende, er om det kommunale ansvaret for kirkebyggene bør føres videre, eller om den offentlige

finansieringsoppgaven overfor landets kirkebygg, eventuelt avgrenset til de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene, bør overtas av staten.

Dersom kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene opprettholdes, samtidig som forvaltningen av kirkebyggene flere steder samordnes på et høyere forvaltningsnivå enn kommunenivået etter Kirkemøtets bestemmelse, følger det at én kommunes bevilgninger blir disponert sammen med tilsvarende bevilgninger fra andre kommuner. Etter departementets syn kan dette gi en mer hensiktsmessig utnytting av de samlede kommunale bevilgningene til kirkebyggene i et område, så lenge hver enkelt kommune i ettertid blir orientert om hvordan bevilgningene er anvendt og kan kontrollere bruken.

De kommunale tilskuddene gis normalt til kirken som rammetilskudd, uten spesifikasjon på de enkelte kirkelige utgiftsformålene, for eksempel til vedlikehold av kirkebyggene. Dette bør fortsatt være hovedregelen. Dersom Kirkemøtet åpner for å opprettholde en kirkelig

forvaltningsenhet på kommunenivået, men bestemmer at den bygningsmessige forvaltningen av kirkebyggene skal legges et annet sted, antar departementet at det i tilfelle må være vedkommende kirkelige forvaltningsorgan i den enkelte kommune som bestemmer hvor stor del av det kommunale rammetilskuddet som skal disponeres for kirkebyggene i kommunen.

Trolig vil det mange steder være aktuelt at forvaltningen av kirkebyggene og andre kirkelige forvaltningsoppgaver samordnes på et høyere forvaltningsnivå enn kommunenivået. Andre steder vil slik samordning antakelig være mindre aktuelt. Det vises i denne sammenheng til kapittel 22, der departementet foreslår å føre videre dagens bestemmelse om at Den norske kirke lokalt (soknene) fortsatt skal ha forvaltningsansvaret for gravplassene.

Departementet ser ikke grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmålene, som handler om hvordan den kirkelige forvaltningen best bør organiseres. Dette er spørsmål Kirkemøtet må ta stilling til. Departementet kan imidlertid ikke se at kirkens organisering kan gis noen vesentlig vekt i spørsmålet om å videreføre det kommunale ansvaret for kirkebyggene. På

kirkebyggfeltet, som på andre områder, vil det ligge til Den norske kirke å organisere seg slik at ikke organiseringen svekker tilliten til at de kommunale bevilgningene anvendes til beste for kirkens virksomhet i kommunen.

Dersom staten skulle ta over kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggenes drift og vedlikehold, antar departementet at dette i tilfelle må skje ved uttrekk av statens

rammetilskudd til kommunene og innarbeides som en del av statens rammetilskudd til Den norske kirke, med Kirkemøtet som mottaker. Kirkemøtet må da foreta en videre tildeling til det aktuelle forvaltningsnivået.

Departementet kan ikke se at det foreligger hensyn som kan begrunne at ett bestemt

utgiftsområde for Den norske kirke som kommunene i dag har ansvaret for, bør trekkes ut og bli statens ansvar. En eventuell avgrensning mellom de kulturhistorisk verdifulle

kirkebyggene og andre kirkebygg synes ikke å være hensiktsmessig, dels fordi antallet kulturhistorisk verdifulle kirkebygg er så vidt høyt, dels fordi antallet bestemmes etter vurderinger av Riksantikvaren. Et selektivt uttrekk måtte i tilfelle vært begrunnet i at utgiftsoppgavene overfor kirkebyggene fordeler seg svært ulikt kommunene imellom. Selv om kirkebyggenes utgiftsbehov kan fordele seg ujevnt mellom kommunene, enten det skyldes ulikheter i antallet, kirkebyggenes størrelse eller kirkebyggenes alder, kan ikke departementet se at forskjellene kan gis slik vekt at de kan begrunne en statlig overtakelse av ansvaret.

9.6 Den økonomiske ansvarsdelingen mellom staten og kommunene