Nærmere om Grunnloven § 16

Grunnloven § 16 har følgende ordlyd:

Alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse. Den norske kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten. Nærmere bestemmelser om Kirkens ordning fastsettes ved Lov. Alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje.

Paragrafen inneholder for det første bestemmelsen om religionsfrihet (tros- og livssynsfrihet).

Denne bestemmelsen må tolkes i samsvar med blant annet EMK artikkel 9, og departementet viser til framstillingen ovenfor. For det andre gir § 16 særlige bestemmelser om Den norske kirke. Den norske kirke skal forbli "Norges folkekirke" og understøttes "som sådan" av staten.

Nærmere bestemmelser om kirkens ordning skal fastsettes ved lov. For det tredje heter det at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje.

Som nevnt ble Grunnloven § 16 vedtatt i 2012, som en oppfølging av det såkalte

"kirkeforliket" mellom alle de politiske partiene på Stortinget i 2008. Forhistorien og forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen gir noe tolkningshjelp. Lovavdelingen har i to uttalelser, jf. ovenfor, gått grundig inn i tolkningen av først og fremst bestemmelsens fjerde punktum om understøttelse av tros- og livssynssamfunn "på lik linje".

6.2.3.2 Særlig understøttelse og lovregulering av Den norske kirke som folkekirke

Statens plikt til å understøtte Den norske kirke som evangelisk-luthersk folkekirke må først og fremst være å legge de økonomiske, rettslige og organisatoriske forholdene til rette for at Den norske kirke "forblir" Norges folkekirke. Selv om statens plikt mot Den norske kirke må sees i sammenheng med bestemmelsens siste punktum om understøttelse av alle tros- og

livssynssamfunn på lik linje, etablerer Grunnloven § 16 en særlig relasjon mellom staten og Den norske kirke. Staten har særskilte forventninger til Den norske kirke, og som en refleks av dette har staten også en særskilt understøttelsesplikt.

Departementet legger til grunn at Grunnloven § 16 forplikter staten til understøttelse av Den norske kirke i form av offentlig finansiering, men at det må være opp til nærmere lovgivning og statsbudsjettet (og kommunebudsjettene) å konkretisere understøttelsens omfang og karakter, se nedenfor i punkt 6.3.4.

Videre forutsetter Grunnloven § 16 tredje punktum særskilt lovgivning om Den norske kirkes

"ordning". Stortinget kan dermed gå lenger i å lovregulere Den norske kirke enn andre tros- og livssynssamfunn, men det vil være visse rammer for lovgivningsmyndigheten. Grunnloven

§ 16 setter selv opp en skranke gjennom den saklige angivelsen "ordning", dvs. kirkens ytre organisering. Dessuten vil tros- og livssynsfriheten, sammen med andre relevante,

menneskerettslige normer, være en generell skranke for lovgiveren. De rettslige grensene for Stortingets lovgivningsmyndighet, og for statens styring av Den norske kirke mer generelt, kan være vanskelige å bestemme presist. Etter departementets syn er det blant annet i lys av tredje punktum i § 16 naturlig at den særlige lovgivningen om Den norske kirke bygges ned i retning rammelovgivning. På den andre siden kan hensynet til kontinuitet og stabilitet, som grunnlovsbestemmelsen selv vektlegger ved ordet "forblir", være et argument for fortsatt lovgivning av et visst omfang, eller i alle fall om visse saksforhold. Lovgivningen vil antakelig kunne gå noe lenger inn i kirkelige forhold dersom Den norske kirke selv ber om eller gir tilslutning til konkret lovregulering. Utformingen av ny lovregulering for Den norske kirke må samtidig vurderes i lys av § 16 siste punktum om likebehandling

(ikke-diskriminering).

Grunnloven § 16 tredje punktum forutsetter ikke at lovbestemmelser om Den norske kirke nødvendigvis må plasseres i en egen lov, slik tilfellet er i dag. Etter departementets syn bør særlige lovbestemmelser om Den norske kirke heller inngå i en felles lov for alle tros- og livssynssamfunn.

6.2.3.3 Understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje

Fra 2012 har Grunnloven inneholdt en bestemmelse som direkte angår statens forhold til andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke. Isolert sett gir ordlyden i § 16 fjerde punktum staten en plikt til lik understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn, men

bestemmelsen må leses i forlengelsen av statens særlige plikter overfor Den norske kirke. Hva slags organisasjoner eller virksomheter som omfattes av uttrykket "tros- og livssynssamfunn", er ikke entydig. Departementet legger til grunn at det må være opp til den alminnelige

lovgivningen å nærmere definere hva som skal regnes som et tros- eller livssynssamfunn, herunder om det skal settes vilkår for registrering, for økonomisk støtte eller lignende, jf. også ovenfor om EMK artikkel 9.

Det framgår av forarbeidene (St.meld. nr. 17 (2007–2008) s. 73–74) at Grunnloven § 16 fjerde punktum skal understreke statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og

livssynspolitikk. Samtidig framheves det at bestemmelsen ikke er slik å forstå at den etablerer et grunnlovbeskyttet rettskrav på at finansieringsordningene i framtiden skal være som de var på tidspunktet for grunnlovsendringen. Lovavdelingen har blant annet uttalt følgende om hvordan bestemmelsen i § 16 fjerde punktum må tolkes (Prop. 9 L (2016–2017) s. 15):

Det ligger i grunnlovsbestemmelsen, lest i lys av forarbeidene, at staten har et «ansvar» for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Hva dette rettslig sett nærmere innebærer, kan være uklart. «Understøttelse» kan skje gjennom tildeling av materielle goder, herunder

økonomisk støtte, men det kan også skje på andre måter. Det ligger nær å si at

grunnlovsbestemmelsen, lest i lys av forarbeidene, bygger på en forutsetning om at staten ikke helt kan la være å bidra materielt, herunder i form av tilskudd, til de ulike tros- og

livssynssamfunnenes virksomhet. På dette punktet kan Grunnloven § 16 sies å bygge på en annen tilnærming enn EMK artikkel 9.

Slik vi ser det, fører ordlyden i § 16 fjerde punktum og forarbeidene videre til at staten i sin finansiering av ulike tros- og livssynssamfunn har plikt til å oppfylle visse grunnleggende krav til likebehandling av de ulike samfunnene. Dette kravet til likebehandling gjelder også for spørsmålet om tilskudd til ulike tros- og livssynssamfunn. Verken ordlyden i Grunnloven § 16 fjerde punktum eller forarbeidene sier noe mer konkret om hva som ligger i et slikt krav til likebehandling. Etter vårt syn følger det neppe mer av bestemmelsen enn at staten har et ansvar for ikke å diskriminere ulike tros- og livssynssamfunn. Dette må etter vårt syn blant annet innebære at forskjellsbehandling som forfølger lovlige formål og som har en objektiv og rimelig begrunnelse, normalt vil være forenlig med grunnlovsbestemmelsen. Bestemmelsen må dessuten ses i lys av de øvrige bestemmelsene som finnes i § 16 første til tredje punktum: dels et generelt utgangspunkt om religionsfrihet for alle, dels en anerkjennelse av at Den norske kirke fortsatt har en særlig stilling. På dette punktet har vi med andre ord vanskelig for å se at Grunnloven § 16 fjerde punktum, på det området den gjelder, bygger på en grunnleggende annen tilnærming enn det som følger av de internasjonale konvensjonene. Vi viser særlig til drøftelsen foran av EMK artikkel 9, samt artikkel 9 og artikkel 14 sett i sammenheng. …

Forbudet mot diskriminering etter Grunnloven § 16 fjerde punktum gjelder ved «understøttelse»

av tros- og livssynssamfunn, herunder gjennom tildeling av tilskudd. Hva begrepet

«understøttelse» nærmere omfatter i rettslig sammenheng, er det ikke nødvendig å utdype her.

Tildeling av økonomiske midler over statsbudsjettet vil uansett klart nok være omfattet.

Det kravet til likebehandling (ikke-diskriminering) som Grunnlovens § 16 fjerde punktum oppstiller, må gjelde både i forholdet mellom Den norske kirke og de øvrige tros- og

livssynssamfunnene, og mellom de øvrige tros- og livssynssamfunnene innbyrdes. Dette følger av ordlyden, og det kommer særskilt til uttrykk i St.meld. nr. 17 (2007–2008) s. 73 med sikte på relasjonen mellom Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene.

I tråd med dette legger departementet til grunn at staten etter Grunnloven § 16 er rettslig forpliktet til å materielt understøtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet, også med økonomisk støtte. Som det framgår av Lovavdelingens uttalelse, legger Grunnloven § 16 på dette punktet mer vidtgående plikter på staten enn det som følger av

konvensjonsforpliktelsene. Samtidig vil departementet hevde at staten har et betydelig rom til å vurdere hvilket nivå den økonomiske støtten skal ligge på, og hvordan støtten skal innrettes.

Kravet om understøttelse på lik linje i § 16 fjerde punktum må, slik Lovavdelingen uttaler, forstås som et forbud mot diskriminering, både mellom Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn og mellom de øvrige tros- og livssynssamfunnene. Dette innebærer at staten må ivareta visse grunnleggende krav til likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn, slik at eventuell forskjellsbehandling av tros- og livssynssamfunn som "forfølger lovlige formål og som har en objektiv og rimelig begrunnelse, normalt vil være forenlig med

grunnlovsbestemmelsen". I dette ligger blant annet at økonomisk likebehandling av tros- og livssynssamfunn ikke nødvendigvis må skje på den måten som er foreskrevet i dagens

tilskuddsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, der medlemstall i Den norske kirke og i andre tros- og livssynssamfunn utgjør sentrale faktorer. Også andre kriterier vil kunne bringes inn i en vurdering av hva som er rimelig og legitim likebehandling.

Dette gjelder både når en skal ta stilling til hva som er nødvendig likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, og når en skal vurdere kravet til

likebehandling mellom de øvrige tros- og livssynssamfunnene innbyrdes. Lovavdelingen har for eksempel uttalt følgende (Prop. 9 L (2016–2017) s. 20):

Vi kan ikke utelukke at en grunnleggende annen innretning av det samlede tilskuddssystemet i

livssynssamfunn, og at ordningen vil kunne være fullt ut lovlig (grunnlovmessig). Det

diskrimineringsforbudet som ligger i Grunnloven § 16 fjerde punktum kan åpne for ulike utfall i så måte.

6.3 Mål for rettslig regulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn