O sistema marítimo brasileiro é caracterizado pela desregulamentação, bem como pela existência de oligopólio estrangeiro, sendo intensificado pela legislação neoliberal criada na década de 1990 (Lei 8.630/93), mitigando a reserva de mercado para os armadores nacionais e abrindo o setor para o grande capital estrangeiro. Os principais armadores63 que atuam nos mais importantes portos do país são: Hamburg Süd (Alemanha), Maersk (Dinamarca), Mediterranean Shipping Company (MSC) (Itália/Suíça), Aliança (pertence à
Hamburg Süd, Alemanha), CMA/CGM (França), Cia Sudamericana de Vapores (CSAV)
(Chile), Mitsui/OSK Lines (Japão), Cosco (China), Evergreen (Taiwan), China Shipping (China) e Hyundai (Coreia do Sul).
As concessões ligadas ao transporte marítimo de cargas, especialmente no sistema hidroviário paulista, refletem a frágil atuação do Estado, da Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP), da Companhia Docas de São Sebastião e da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) na imposição de metas às concessionárias de transporte marítimo e de terminais, investimentos a serem realizados, fiscalização, liberdade de concorrência (muitas vezes, os grandes armadores pressionam o poder público no sentido de evitar a atuação de novas empresas no setor), “cartelização” do preço do frete, oligopólio estrangeiro, entre outros.
A Lei n. 8.630/93 (denominada Lei dos Portos64) mudou o marco regulatório do setor. Seus principais objetivos são: a) promover a descentralização do sistema portuário e
63 Diversas grandes empresas (caso, por exemplo, da MSC e da Maersk) não são apenas armadores, mas sim, operadores logísticos que possuem terminais, ferrovias, rodovias etc.
64 Em 1992, havia cerca de 40 mil trabalhadores no Porto de Santos/SP. Em 2011, tinha-se, aproximadamente, 7,5 mil trabalhadores (SINDICATO DE CARREGADORES E DESCARREGADORES DE CARGAS DO PORTO DE SANTOS, 2011).
marítimo brasileiro, inclusive através da estadualização e da municipalização dos portos (este fato foi consolidado a partir da criação da Lei n. 9.277/96); b) permitir que as operações portuárias e a movimentação de cargas fossem realizadas pelo capital privado (tinha-se, claramente, a intenção de reduzir os encargos e gastos estatais); c) fomentar a modernização portuária e do transporte marítimo de cargas, principalmente, através da aquisição de novos equipamentos e novas tecnologias pelo setor privado; d) permitir a exploração de cargas de terceiros em terminais de uso privativo, antes limitado às cargas próprias; e) promover a concorrência no segmento para, em tese, levar à redução das tarifas de movimentação (tal fato acabou não ocorrendo, visto que se formou um oligopólio estrangeiro e, portanto, as tarifas de movimentação variam muito pouco); f) promover a redução dos custos com trabalhadores portuários65 (houve aumento dos trabalhadores temporários e da subcontratação) (PADUA, SERRA, 2006).
A proposta de Rangel (2005) para as concessões de serviços públicos à iniciativa privada (Projeto de Lei n. 2.569/89) é pautada em um poder público capaz de impor e cobrar dos concessionários os objetivos estabelecidos em contrato. Entretanto, a lei geral que regulamentou as concessões de serviços públicos no Brasil (Lei n. 8.987/95) – que recebeu o nome de Lei Fernando Henrique Cardoso – é contrária aos interesses nacionais e pautada no Estado-mínimo. No modelo rangeliano de concessão de serviços públicos à iniciativa privada, o Estado adquire novas funções e responsabilidades, quais sejam: poder concedente e credor hipotecário, dizer como e onde investir, estabelecimento de metas de investimentos e dos preços das tarifas cobradas do usuário (pedágios), entre outros. As empresas concessionárias devem oferecer parte de seus bens em garantia (hipoteca) para que, em caso de descumprimento do contrato ou da falta de pagamento, o poder público possa tomá-los e, assim, evitar prejuízos.
A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), a Secretaria de Transportes do Estado de São Paulo, a Companhia Docas de São Sebastião e a Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP) ficam, muitas vezes, a mercê das concessões realizadas sob condições de um Estado-mínimo, ou seja, um poder público frágil diante dos interesses privados e, portanto, que não consegue estabelecer metas, obrigatoriedade de investimentos, impedir cartéis estrangeiros etc. A Agência Nacional de Transportes
65 Os trabalhadores portuários se dividem em dois grupos, quais sejam: a) capatazia: aqueles que executam atividades em terra; b) estivadores: os trabalhadores que atuam no carregamento e no descarregamento dos navios. Houve uma significativa queda no salário médio dos trabalhadores portuários de Santos/SP. Em 1992, ganhavam o equivalente a 7 mil reais por mês, contudo, atualmente, recebem entre 3,5 mil e 4 mil reais mensais (SINDICATO DE CARREGADORES E DESCARREGADORES DE CARGAS DO PORTO DE SANTOS, 2011).
Aquaviários (ANTAQ), assim como outras agências reguladoras, são financiadas pelo capital privado (sobretudo pelo capital financeiro), tornando-se reféns dos interesses de muitas empresas e grupos econômicos.
Como exemplos da fragilização do Estado diante das concessões e dos arrendamentos realizados no Porto de Santos/SP66, tem-se o caso das empresas Usiminas e Santos Brasil. A União realizou dragagem para o terminal da Usiminas e esta última negou- se a pagar pela obra (todos os outros terminais pagaram as quantias devidas). No que tange a Santos Brasil, esta expandiu seu terminal sem comunicação e autorização prévias da Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP). Sabendo que havia interesse de outras empresas para arrendamento da área, a Santos Brasil antecipou-se e iniciou as obras para prolongamento dos berços de atracação e do pátio de contêineres.
Por mais que as empresas privadas nacionais contribuam com o desenvolvimento nacional (sob um adequado modelo de concessão de serviços públicos), a concessão para empresas públicas também poderia ser eficiente (ou até mais que sob o controle privado), como é o caso da Petrobras (uma empresa pública extremamente eficiente e lucrativa). Não se defende um “estadismo” das empresas nacionais, todavia, há alguns setores estratégicos e outros que não interessam ao capital privado nacional que deveriam ser estimulados e administrados por empresas públicas para melhorar a prestação de serviços à população e incrementar o desenvolvimento nacional.
Nesse sentido, o Estado poderia expandir o sistema de energia e telecomunicações para regiões brasileiras onde não há interesse do capital privado, como, por exemplo, em algumas áreas do interior do Nordeste e do Norte do país, beneficiando a população com energia elétrica e linhas de telefonia. Ademais, seria interessante a criação de empresas estatais de cabotagem – como o Estado brasileiro realizou no passado (Lloyd Brasileiro e Costeira) – para fomentar o setor e contribuir com o efeito multiplicador interno, já que teriam repercussões positivas na construção naval e em diversos segmentos da indústria nacional (departamento I da economia).
Com a implantação da Lei n. 8.630/93 e do Decreto n. 1.467/95, tem início o processo de arrendamentos que promoveu o aumento dos investimentos privados nos portos e nas operações marítimas brasileiras. Atualmente, 95% da movimentação de cargas nos portos paulistas são realizadas pelo capital privado (CODESP, 2011).
66 Muitos entrevistados fizeram analogia dos portos com os shopping centers, pois há um proprietário geral (no caso dos portos públicos é a União ou os governos estaduais e municipais) que permite que outras pessoas jurídicas utilizem o espaço interno, devendo pagar pela concessão ou arrendamento realizado.
A expansão dos fixos portuários paulistas pode ser dividida em três fases, quais sejam: a) entre 1950 e 1993, há predomínio dos investimentos estatais; b) entre 1993 e 2007, os investimentos ficam sob responsabilidade, principalmente, da iniciativa privada, pautados em um frágil modelo de concessão dos serviços públicos; c) a partir de 2007 (PAC- portos), há o retorno dos investimentos estatais para redução dos gargalos infraestruturais (dragagem para aumento do calado, expansão de terminais e instalações, incorporação de novas tecnologias etc.).
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (anos de 1990) houve mitigação do transporte de cabotagem e diversas incorporações e falências de estaleiros e empresas nacionais de navegação (quadro 5), resultado do fim da reserva de mercado para os armadores nacionais, da desindustrialização, da opção pelo afretamento de navios estrangeiros para o transporte de cargas, em detrimento dos contratos firmados com empresas nacionais, da intensificação da oligopolização estrangeira no setor de transporte marítimo paulista e brasileiro, da falta de crédito e de recursos disponibilizados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e por fundos setoriais (Fundo da Marinha Mercante – FMM, por exemplo). Com a desregulamentação, os principais prejudicados foram os estaleiros fluminenses – responsáveis por mais da metade das construções de navios e embarcações no país.
Quadro 5: Principais incorporações e falências de estaleiros e de empresas nacionais de cabotagem. Empresas O que ocorreu Controle acionário Lloyd Brasileiro67
A empresa estatal possuía sede no Rio de Janeiro/RJ e foi extinta em 1997
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Costeira
Com sede no Rio de Janeiro/RJ, foi incorporada pelo Lloyd Brasileiro em 1964 e extinta em 1997
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Aliança
Sediada no Rio de Janeiro/RJ, houve incorporação da empresa privada nacional em 1998 pela Hamburg Süd (Alemanha)
Grupo Oetker (Alemanha)
Cabotagem
Netumar
Sediada no Rio de Janeiro/RJ, a empresa privada nacional decretou falência em 1994
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Mauá68
A empresa privada brasileira (localizada em Niterói/RJ) realizou uma joint-venture com o estaleiro Jurong Shipyard, de Cingapura, surgindo a empresa Mauá Jurong S.A.
Grupo Jurong (Cingapura)
Estaleiro Só69 A empresa privada nacional (localizada em Porto Alegre/RS) decretou falência em 1995
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Verolme
Localizado em Angra dos Reis/RJ, paralisou suas operações no início da década de 1990 e, em 2000, retomou suas atividades com o nome de Brasfels
Grupos Keppel Fels, de Cingapura, e Pem Setal,
de São Paulo/SP
Ebin
Localizado em Niterói/RJ, foi adquirido, em 2004, pelo grupo brasileiro Fischer e foi renomeado como Estaleiro Aliança
Grupo Fischer (Rio de Janeiro/RJ)
Estaleiros
Ishibras
O estaleiro (localizado no Rio de Janeiro/RJ) foi desativado na década de 1990 e, em 2010, foi incorporado pela Petrobras
Petrobras (Rio de Janeiro/RJ)
Fonte: Jornal O Estado de São Paulo, 2010; sites do Estaleiro Aliança, do Estaleiro Brasfels, do
Estaleiro Mauá Jurong, da Aliança Navegação e da Hamburg Süd, e entrevistas na Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP), no Sindicato de Carregadores e Descarregadores de Cargas do Porto de Santos e na Secretaria de Assuntos Portuário de Santos, 2011.
Não obstante, algumas concessões realizadas nos últimos anos mostraram que o Estado teve uma maior preocupação em defender os interesses nacionais, com destaque às concessões de rodovias com pedágios a preços reduzidos. No Nordeste estão sendo
67 A Companhia de Navegação Lloyd Brasileiro (antiga empresa estatal) foi criada em 1890 e extinta em 1997. Realizava o transporte de cabotagem e longo curso (em meados do século XX, chegou a transportar 27% do total de cargas do país) (CODESP, 2011).
68
Foi o primeiro estaleiro do Brasil. Sua origem é a empresa Estabelecimento de Fundição e Estaleiros da Ponta da Areia, localizada em Niterói/RJ, que foi comprada em 1846 por Irineu Evangelista de Sousa (o Barão de Mauá).
69
construídas rodovias de articulação intrarregional a partir da Engenharia do Exército, caracterizadas pelo menor custo de construção e pela qualidade das vias.
Os principais portos do mundo, caso de Xangai, Cingapura, Roterdã etc., assim como os portos brasileiros, possuem terminais privados operando sob o regime de concessão, contudo, os complexos portuários da Ásia, Europa e América do Norte, em geral, possuem maior eficiência administrativa e dos órgãos que neles atuam, planejamento de médio e longo prazo, maior rapidez na liberação de recursos e na aplicação dos mesmos em obras de expansão e modernização, menor burocracia, o poder público cobra as metas estabelecidas em contrato das empresas concessionárias de terminais, entre outros. Ou seja, tem-se um Estado mais atuante e políticas públicas mais eficazes no setor portuário e marítimo.
Nos Estados Unidos e na Europa as Autoridades Portuárias exercem funções mais amplas e diversificadas em comparação ao Brasil. Realizam planejamento e ações no sistema de transportes em geral, na segurança pública, na fiscalização de mercadorias, na gestão urbana e outros. Possuem uma relação mais próxima com o Estado, sendo integrantes dos planos de desenvolvimento das cidades (PORTO DE ITAJAÍ, 2012).