Este capítulo procura integrar os conceitos de desenvolvimento local e cidadania deliberativa aportados nos dois capítulos anteriores. Assim, o tema central será definir o referencial teórico que orientou o processo de análise dos casos estudados no Brasil: seis municípios do Agreste Meridional do Estado de Pernambuco – Angelim, Brejão, Palmeirina, Paranatama, Saloá e São João; seis municípios da microrregião de Lavras, região sul de Minas Gerais: Ijaci, Itumirim, Ingaí, Itutinga, Luminárias e Ribeirão Vermelho; o município de Nova Friburgo e mais cinco municípios da região Centro-Norte Fluminense do Estado do Rio de Janeiro: Bom Jardim, Duas Barras, Macuco, Cordeiro e Cantagalo; cinco municípios na Bacia Hidrográfica do Rio Itabapoana, no estado do Rio de Janeiro: Bom Jesus do Itabapoana, Campos dos Goytacazes, São Francisco do Itabapoana, Porciúncula e Barre-Sai; e seis municípios nos Lençóis Maranhenses Barreirinhas, Santo Amaro, Primeira Cruz, Humberto de Campos, Paulino Neves e Tutóia.
Por desenvolvimento local com cidadania entendemos aquela ação coordenada entre a sociedade e o poder público municipal, instituída por meio de um processo participativo e democrático, em prol do bem-estar social, econômico, político e cultural de um dado território. Desenvolvimento local é um processo centrado em um território concreto no qual os protagonistas são uma pluralidade de atores que ocupam determinadas posições no espaço social e que estabelecem relações em função de objetivos e projetos comuns. Já cidadania deliberativa quer significar que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. Assim, a integração destes dois conceitos implica a redefinição dos parâmetros tradicionais da gestão pública local, isto é, passar de uma gestão centralizada no poder Executivo municipal (prefeito e seus secretários) e
1
Esse anexo é parte integrante do referencial teórico da pesquisa e corresponde à integralidade do Capítulo 3 do livro
Legislativo (Câmara de Vereadores)2 para uma gestão descentralizada, na qual os diferentes grupos que compõem a sociedade local interagem com o poder público em benefício da comunidade. Uma das premissas que facilitam o processo de desenvolvimento local por meio de decisões concertadas de modo deliberativo entre a sociedade civil, o mercado e o poder público, é a proximidade entre a autoridade pública e a população. As políticas públicas projetadas sob a interação sociedade- Estado em territórios onde os atores estão mais próximos, têm maior possibilidade de adequação às necessidades identificadas.
Contrária a esta possibilidade de interação sociedade-Estado é a atitude gestora local denominada por Claus Offe de “monística e antiquada”, que são aqueles arranjos institucionais fundados apenas no protagonismo ora do Estado, ora da sociedade civil. Segundo Offe, as soluções dos desenhos institucionais voltados ao desenvolvimento local devem levar em conta a composição desses três componentes – poder público, socidade civil e mercado – na medida em que cada um deles depende do outro e são “modos ideais-típicos nos quais as pessoas vivem e interagem (1999, p. 128). O autor explica que a necessidade de coordenação entre os três elementos se dá em função de que “cada um deles ativa e de certa forma se baseia em uma das três capacidades coletivamente relevantes por meio das quais os seres humanos podem intervir no mundo social” (p. 128)Cada um desses componentes procura maximizar um valor: no caso do Estado, “compreendendo direitos e deveres”: no caso do mercado, a “liberdade de escolha”: no caso das comunidades, “a identidade e a sua preservação (por meio de compromissos, solidariedade e lealdade)” Assim, os processos de desenvolvimento local não podem se basear numa opção monística, ou monológica, posto que ela tende a não considerar as contribuições que os outros dois componentes têm para oferecer. Como também a combinação não pode ocorrer apenas entre dois elementos, sejam Estado-mercado, Estado-sociedade civil ou mercado-sociedade civil. É necessário que nenhum se sobreponha ao outro ou que o elimine.
¹ Joffre Neto em pesquisa realizada sob o tema “Legislativo e o poder local” aponta que no Brasil “a Câmara Municipal tem no governo (ou deveria ter) papel essencial com as funções de legislar, fiscalizar e controlar o poder Executivo. A função legislativa, em sentido amplo, permite aos vereadores participar da administração do município. Todavia, esses papéis são desconsiderados pelos vereadores e a submissão da câmara ao Executivo é quase absoluta. Essa situação é agravada nos pequenos e médios municípios, majoritários no cenário nacional” (Neto, 2003, p.414).
O problema de desenhar e defender relações Estado-sociedade,(...), não está em simplesmente escolher um dos três padrões de forma simplista, mas de se engajar, ou, na pior hipótese, tolerar um processo de desenho [de] reajustamento e sintonização fina (...) no qual os três (...) tenham papéis variáveis eu se limitem entre si. A capacidade de inventar, implementar e tolerar essas “colchas de retalho” (...) é a marca da civilidade ou do comportamento cívico”, isto é, a habilidade e a vontade dos cidadãos de utilizar deliberação aberta e pacífica, assim como métodos institucionais para enfrentar os conflitos sociais e políticos (Offe, 1999, p. 130).
A construção institucional [para o desenvolvimento local], não ode ser mais conduzida por [burocratas ou tecnocratas]. O papel-chave para o desenho e a preservação da ordem social, portanto, deve ser [também] ocupado pelos cidadãos e suas próprias associações cívicas. Em um mundo institucional essencialmente confuso, precisamos de julgamentos públicos informados e engajamento cívico deliberativo, ao invés de conhecimento especializado que apenas exerça autoridade no que diz respeito ao que fazer e ao que não fazer (p. 131).
Aqui também se considera que o desenvolvimento econômico não resolve o problema político da escolha e da decisão. Como trata do processo decisório, o problema está relacionado à esfera da administração, ressalvando a linha tênue que separa gestão e política. Uma vez que há uma tradição de delegar à burocracia estatal a decisão e a implementação das políticas públicas, quando se insere a participação popular é fundamental discutir o que pertence ao domínio da gestão e ao domínio da política: as decisões são políticas, mas precisam levar em consideração variáveis técnicas: a implementação é gerencial, mas envolve administração de conflitos e interesses que pertencem à esfera política (Paula, 2005, p. 159).
Várias são as possibilidades metodológicas para que o processo de interação sociedade civil, mercado e poder público possa vir ao encontro das necessidades de um lugar.3 Há um componente em todo esse contexto, porém que deve ser sempre considerado como fundamental para que o desenvolvimento com cidadania seja bem-sucedido: é o de participação que “supõe uma relação em que atores, usando recursos disponíveis nos espaços públicos, fazem valer seus interesses, aspirações e valores, construindo suas identidades, afirmando-se como sujeitos de direitos e obrigações” (Teixeira, 2000, p. 37). Desse modo, participar é privilegiar ações concertadas entre sociedade civil, mercado e Estado, com respeito àquilo que a
3
A respeito dessas possibilidades metodológicas Evelina Dagnino em “Sociedade civil e espaços públicos no Brasil” comenta: “Uma conseqüência concreta fundamental dessas visões tem sido a emergência de experiências de construção de espaços
públicos (grifo da autora), tanto daqueles que visam promover o debate amplo no interior da sociedade civil sobre
temas/interesses até então excluídos de uma agenda pública, como daqueles que se constituem como espaços de ampliação e democratização da gestão estatal. Estamos aqui nos referindo à implementação, ao longo dá última década, dos vários conselhos, fóruns, câmaras setoriais, orçamentos participativos, etc.” (Dagnino, 2002, p.10). Ao final deste capítulo apresentaremos algumas possibilidades de arranjos institucionais no processo de construção de espaços públicos entre o
comunidade acredita como tendo importância no seu lugar. A participação tem a ver com o processo, com o “como”, os resultados são conseqüências da ação concertada entre os agentes sociais, econômicos e estatais.
O tema da participação se insere na nova polarização dos ideais democráticos. O neoliberalismo, por meio do modelo de “democracia legal”, defende a concepção do Estado-mínimo em sua atuação na sociedade e na vida privada, dando voz a uma expansão da economia de mercado, segundo uma linha não só de questionamento do Estado do bem-estar da democracia de massas, mas também de escamoteamento das desigualdades sociais e das assimetrias de poder e de recursos4. No outro pólo, entretanto, está a concepção de “democracia participativa”, que ressalta a necessidade de incorporar outros níveis de poder além do Estado, visando à ampliação da interação entre este e a sociedade. Esse modelo tem como alicerce o princípio de que o direito ao desenvolvimento sustentável pode ser alcançado numa sociedade participativa que promova a idéia de eficácia política, tendo preocupação com problemas de caráter social e que possa contribuir para a formação de uma cidadania qualificada capaz de se manter permanentemente interessada no processo de governo (Hel, apud Jacobi, 2000).
Assim sendo, para esse trabalho a proposição seria uma sociedade capaz de intervir e fazer-se presente no Estado. Ao invés da proposta neoliberal de que o Estado deixe de intervir na economia e na sociedade, as prefeituras precisam assinalar e dominar como gestão de seus governos a capacidade e prática do diálogo entre a sociedade civil, o capital e o governo local (Oliveira, 1995). A seguir transcreveremos três referências que reforçam esta proposição:
(a) É precisamente no nível local, no âmbito cotidiano, onde se exercem os direitos de cidadania, onde a gestão de bens e serviçoes urbanos [e rurais] implica uma relação direta entre [o governo] local e os usuários, onde se põe e prova a democracia territorial, onde a participação social pode incidir no planejamento e implementação das políticas públicas (Zicardi, 1996, p. 15).
4 Sob a concepção neoliberal o “Estado surge de vilão; o mercado, de panacéia. Todos os males parecem poder ser resolvidos
pela abertura de economia, pela diminuição do Estado e/ou pela concentração de seus gastos. (...) o neoliberalismo acaba por acaba por exigir uma profissão de fé nas virtudes do capitalismo e da livre concorrência, não mais por uma questão de opção ideológica, em obediência a uma dada visão de mundo, mas por uma questão de respeito às coisas ‘tais como elas são’” (Paulani, 2005, p.125-126).
(b) A idéia é que políticas públicas formuladas e executadas localmente têm maior possibilidade de adequação às necessidades e diversidades da população, bem como serem melhor controladas e avaliadas, possibilitando à comunidade participar como protagonista do seu próprio desenvolvimento (Schommer, 2003, p. 105).
(c) Teríamos assim uma administração pública co-gestionária que funcionaria pelas alternativas criadas pela engenharia institucional para a participação popular na definição de programas, projetos e gestão de serviços públicos. Isso implica reformular a organização do Estado e elaborar novos arranjos institucionais que estimulem práticas democráticas. Bale ressaltar que a ampliação da institucionalidade política também seria acompanhada de um fortalecimento da comunidade cívica (Paula, 2005, p. 160).
Democracia Representativa e Democracia Deliberativa
O que se pretende mostrar nesse item são as limitações da democracia representativa para justificar que um processo de alargamento da democracia na sociedade contemporânea pode ocorrer por meio de uma integração de democracia representativa e da democracia participativa5, pois não exige propósito em abandonar o mecanismo de democracia representativa. Embora esta dicotomia, como adverte Celso Teixeira, esteja presente quando se debate “o poder local” (2000), é necessário que os Executivos locais percebam a necessidade de que o debate parlamentar na Câmara de Vereadores, por si só, não é capaz de identificar, com precisão, quais são os reais problemas da cotidianidade de uma comunidade. A questão que se impõe não é “eleitos” versus “eleitores”, mas sim a possibilidade do exercício de uma administração pública ampliada, em que as questões da sociedade não sejam objeto apenas da gestão de gabinetes ou plenários, porém de processos democráticos nos quais todos os interessados têm vez na decisão.
O desenvolvimento da democracia do início do século XIX aos dias de hoje tem coincidido com a progressiva extensão dos direitos políticos, do direito de participar, ao menos com a eleição de representantes, da formação da vontade coletiva. Na medida em que um número sempre maior de indivíduos conquista o direito de participar da vida política, a autocracia retrocede e a democracia avança. Ao lado do argumento Ético em favor da democracia, entendida como a realização política do
valor supremo de liberdade, a avaliação positiva da democracia geralmente argumenta que a autocracia tende a abusar do poder. Com isso, o método democrático seria uma forma de limitar o poder, “pois o povo não pode abusar do poder contra si mesmo, ou dito de outra forma, onde o legislador e o destinatário da lei são a mesma pessoa, o primeiro não pode prevaricar sobre o segundo” (Bobbio, 2001, p. 146).
No mundo ocidental, ao longo do tempo, chegou-se a um consenso sobre a importância e existência dos governos representativos, eleições multipartidárias e eleitorados amplos, porém pode-se verificar que as formas de democracia representativa proporcionam níveis baixos de prestação de contas pelos governos e de influencia popular no processo de tomada de decisão. Dessa forma, a democracia representativa moderna tem “funcionado predominantemente como um meio de legitimação do poder governamental e não como meio de obrigar efetivamente o governo a prestar contas e se abrir à influência da população” (Hirst, 1992, p. 10). Apesar de a democracia representativa oferecer o poder ao eleitorado de escolher alguns dos principais membros do governo, ao mesmo tempo leva a participação política a um nível baixo por parte dos cidadãos e isso decorre também por uma característica institucional (Hirst, 1992).
Nesse sentido, o Estado representativo, com o passar do tempo, conhece um processo de democratização em duas linhas: ampliação do direito do voto até o sufrágio universal masculino e feminino, e o desenvolvimento do associacionismo político até a formação dos partidos políticos de massa, bem como o reconhecimento de sua função pública. A consolidação da democracia representativa,entretanto, não impediu o ressurgimento da democracia direta, pois para muitos a democracia representativa seria um errôneo desvio da idéia do governo do povo, pelo povo e por meio do povo, ao invés de ser uma adaptação do princípio da soberania popular as necessidades dos grandes Estados (Bobbio, 2002).
As democracias representativas obtiveram desempenhos vem-sucedidos no que diz respeito â legitimação da autoridade governamental, mas parte desse sucesso também se deve ao fato de que pedem pouco do eleitor, mínimo esforço e poco
conhecimento, ao mesmo tempo em que o eleitor tem um poder de veto muito real e valioso. O que se observa é que apesar das assembléias serem eleitas para agir em nome do povo, elas substituem muitas vezes as vontades dos representados pelas dos representantes ou por um grupo restrito (lobbies) com poder de influenciar as decisões desses representantes (Hirst, 1992). À clássica pergunta: “qual é o tamanho ótimo de governo?” Offe responde: “Ninguém sabe!”
Ou, ao invés disso, a resposta não é passível de ser dada na forma de um argumento econômico ou filosófico, mas somente como resultado de uma deliberação democrática construída processualmente e bem informada, levada a cabo no interior de e entre atores coletivos da
[sociedade], tanto formais como informais. Na verdade, a
demonstração por métodos acadêmicos de inconsistências e impossibilidades pode ajudar o público a fazer escolhas mais bem informadas. Mas a resposta é, em última instância, uma questão de “voz”, e não de “prova”, ou de qualquer medida objetiva de “racionalidade”. A relação e a demarcação da linha entre mercado, Estado e comunidade é ela própria uma questão de política. Como conseqüência, quase qualquer resposta à questão do papel adequado e do desejável tamanho relativo dos princípios macrossociais que organizam a economia política será controversa e essencialmente contestada (Offe, 1999, p. 131-132).
Boaventura de Sousa Santos defenderá uma articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa, esta última assumindo uma dinâmica mais promissora na defesa de interesses de grupos vulneráveis socialmente, tendo como contexto iniciativas locais:
(...) o modelo hegemônico de democracia (democracia liberal, representativa), apesar de globalmente triunfante, não garante mais que uma democracia de baixa intensidade baseada na privatização do bem público por elites mais ou meios restritas, na distância crescente entre representantes e representados e em uma inclusão política abstrata feita de exclusão social. Paralelamente a este modelo hegemônico de democracia sempre existiram outros modelos, como a democracia participativa ou a democracia popular, apesar de marginalizados ou desacreditados. Em tempos recentes, (...) a democracia participativa tem assumido nova dinâmica, protagonizada por comunidades e grupos sociais subalternos em luta contra a exclusão social e arivalização da cidadania, mobilizados pela aspiração de contratos sociais mais inclusivos e de democracia de mais alta intensidade. Trata-se de iniciativas locais, em contextos rurais ou uranos, em diferentes partes do mundo, e que crescentemente vão desenvolvendo vínculos de interconhecimento e de interação com iniciativas paralelas (...) (Santos, 2002, p. 32).
Pensar a democracia como uma ruptura positiva no percurso de uma sociedade envolve, também, discutir elementos culturais dessa mesma sociedade. Jurgen Habermas reintroduziu a dimensão social no debate democrático contemporâneo. “Para Habermas, a esfera pública é um espaço no qual indivíduos - mulheres, negros trabalhadores, minorias raciais – podem problematizar em público uma condição de desigualdade na esfera privada” (Santos; Avriter, 2002, p. 52). Com isso, as ações em público dos cidadãos permitem-lhe questionar a sua exclusão de arranjos políticos por meio de um princípio de deliberação societária. Desta forma, Habermas recoloca no interior do debate da democracia um procedimentalismo social e participativo6 (Santos; Avritzer, 2002).7
Sem abrir mão dos procedimentos próprios da organização do poder dessas sociedades – regra da maioria, eleições periódicas e divisão de poderes [Executivo, Legislativo e Judiciário] – a teoria democrática deliberativa afirma que o processo de decisão do governo tem de ser sustentado por meio da deliberação dos [cidadãos] em fóruns amplos de debate e negociação. Essa deliberação não resulta de um processo agregativo das preferências fixas e individuais, mas de um processo de comunicação, em espaços públicos, que antecede e auxilia a própria formação de vontade dos cidadãos (Faria, 2000, p. 47-48).
A imagem de Habernas nos oferece para explicitar os processos de comunicação e de decisão do sistema político é aquela que retrata uma relação do tio centro-periferia. No centro localiza-se a administração, o judiciário e a formação democrática da opinião e da vontade (parlamento, eleições políticas, partidos) que formam o núcleo do sistema político; na periferia encontra-se a esfera pública composta por associações formadoras de opinião, especializadas em temas e em exercer influência pública (grupos de interesse, sindicatos, associações culturais, igrejas, etc.) (Faria, 2000, p. 49).
Existem duas formas de combinação entre democracia representativa e democracia deliberativa: coexistência e complementaridade. A primeira quer dizer uma convivência, em vários âmbitos, das diversas formas de procedimentalismo, organização administrativa e variação de desenho institucional. A democracia
6 “Nesses procedimentos os participantes tratam uns aos outros como iguais; eles tem a intenção de defender e de criticar
instituições e programas em termos que os outros teriam razão para aceitar, dado que o fato di pluralismo supõe que o outro é razoável. Os indivíduos estão preparados para cooperar de acordo com os resultados dessa discussão tratando tais resultados como dotados de autoridade” (Cohen apud Avritzer, 2000, p.41).
7 “Habernas, ao elaborar o conceito de democracia discursiva / deliberativa, está preocupado com o modo que os cidadãos
fundamentam racionalmente as regras do jogo democrático. Para a teoria democrática ‘convencional’ [representativa] a fundamentação do governo democrático se dá por meio de voto. Dado que esse instrumento não é suficiente para legitimar a democracia, a teoria do discurso propõe um ‘procedimento ideal para a deliberação e tomada de decisão’ que avançaria, (...), em termos da fundamentação e legitimação das regras democráticas” (Faria, 2000, p.48).
representativa no âmbito nacional e/ou subnacional coexiste com a democracia participativa na esfera local (Masbridge, apud Santos; Avritzer, 2002). A segunda forma, a complementaridade, pressupõe reconhecimento pelo governo de que a participação social, as formas públicas de monitoramento dos governos e os processos de deliberação pública podem substituir parte do processo de representação e deliberação do modelo de democracia representativa. Sendo assim, o objetivo é associar ao processo de fortalecimento de democracia local formas de renovação cultural incorporadas a uma discussão democrática que insira questões que têm como pressuposto a inclusão social8 (Santos; Avritzer, 2002).
A democracia deliberativa ou prática da cidadania deliberativa ocorreria naquele espaço social destacado no Capítulo I, na esfera pública ampliada na qual os distintos atores da sociedade civil, do mercado e do poder público (dependendo da