A globalização das finanças e do comércio, facilitada pela evolução das comunicações e da informática, influenciou a ocorrência de mudanças nas atividades estatais que, em decorrência do cenário dinâmico dos tempos modernos, exige flexibilidade e caracteriza-se por uma busca permanente de adaptação de suas estruturas organizacionais.
Em breve retrospectiva, Tenório (2004) afirma que
No passado brasileiro, dos anos 30 aos 80 do século XX, ações estratégicas foram planejadas por diferentes governos por meio de mecanismos institucionais e organizacionais – planos nacionais de desenvolvimento e criação de superintendências regionais como foram o caso das extintas Sudene, Sudam, Sudeco.
Com o advento do (neo) liberalismo econômico, nos anos 1990, este tipo de proposta foi “desativada”, surgindo então a ideologia do “Estado mínimo”, que prega o seguinte ideário: quanto menos Estado melhor o desempenho de uma sociedade.
Neste início de século XXI a ideologia do liberalismo econômico, portanto, de um pensamento único, tem orientado os governos de turno no Brasil, na América Latina (exceto Cuba) e em outros continentes sem, contudo, resolver os problemas crônicos que têm acompanhado a história, quer do Brasil, quer dos países latino- americanos de uma maneira geral (Tenório, 2004:144-7).
Com o intuito de responder de forma mais eficiente às demandas e necessidades sociais, dá-se início ao planejamento, e, o processo de política pública passa a significar uma forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto.
Assim, leciona Tenório (2004), uma política pública é uma ação deliberada dos poderes públicos constituídos visando atender às necessidades de uma sociedade; sendo que tais ações tanto podem ser definidas para atender demandas focalizadas – atenção a problemas que afetam a população no seu todo – quanto para a solução de questões setoriais – educação, habitação, justiça, estrutura agrária, saúde, saneamento, segurança, transporte etc., ou geograficamente delimitadas – nacional, regional, sub-regional, local etc. (Tenório, 2004:144).
E, o mesmo autor, complementa, afirmando que uma política pública caracteriza-se por ações em que o poder público, por seus diferentes órgãos, procura antecipar necessidades. Exemplificando, remete às ações públicas que, planejadas e implementadas, criem condições estruturais de desenvolvimento socioeconômico de um país ou região (Tenório, 2004:144).
As políticas, conforme leciona Maria Paula Dallari Bucci (2002:252), “são instrumentos de ação dos governos – o government by policies que desenvolve e aprimora o government by law”. A função de governar é o núcleo da idéia da política pública e esta redireciona o eixo da organização do governo da lei para as políticas.
Para Saravia (2006:28-9), política pública é “um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade”; sendo certo que a finalidade última dessa dinâmica, também denominada metapolítica, ou seja, consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas, constitui o elemento orientador das várias ações que compõem uma determinada política pública.
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Políticas Públicas são “programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados, constituindo, em sentido lato, um problema de direito público” (Bucci, 2002: 241).
Inúmeras são as significações de política. Política, por exemplo, pode ser considerada um campo de atividade governamental, um propósito geral a ser realizado, uma situação social desejada, uma proposta de ação específica, a norma ou as normas que existem para determinada problemática, dentre outros significados possíveis.
Inspirando-se em Subirats e Hogwood e Gunn, Aguilar Villanueva explica que a
política pode denotar várias coisas: um campo de atividade governamental (política de saúde, educacional, comercial), um propósito geral a ser realizado (política de emprego estável para os jovens), uma situação social desejada (política de restauração de centros históricos, contra o tabagismo, de segurança), uma proposta de ação específica (política de reflorestamento dos parques nacionais, de alfabetização de adultos), uma norma ou normas que existem para determinada problemática (política ecológica, energética, urbana), um conjunto de objetivos e programas de ação que o governo tem em um campo de questões (política de produtividade agrícola, de exportação, de luta contra a pobreza). Ou a política como produto e resultado de uma específica atividade governamental, o comportamento governamental de fato (a política
habitacional conseguiu construir n número de casas, a política de emprego criou n postos de trabalho), o impacto real da atividade governamental (diminuição do crime urbano, aumento da conclusão do ciclo básico de estudos, diminuição dos preços ao consumidor, redução da inflação), o modelo teórico ou a tecnologia aplicável em que se sustenta uma política governamental (política da energia, política de renda regressiva, política de ajuste e estabilização). (Villanueva apud Saravia, 2006:30).
De acordo com as definições dos dicionários de ciência política, uma política pública possui as seguintes características comuns: i) institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante; ii) decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades; iii) comportamental, implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular; iv) causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social (Saravia, 2006:31).
A política, contraposta à noção de princípio, designa ‘aquela espécie de padrão de conduta [standart] que assinala uma meta a alcançar, geralmente uma melhoria em alguma característica econômica, política ou social da comunidade, ainda que certas metas sejam negativas, pelo fato de implicarem que determinada característica deve ser protegida contra uma mudança hostil’. Daí por que as argumentações jurídicas de princípios tendem a estabelecer um direito individual, enquanto as argumentações jurídicas de políticas visam a estabelecer uma meta ou finalidade coletiva” (Dworkin apud Bucci: 2002:253).17
Na visão de Thoenig, uma política pública caracteriza-se por ser um conjunto de medidas concretas; decisões ou formas de alocação de recursos, inserida em um ‘quadro geral de ação’, com público-alvo e definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, estabelecidos em função de normas e valores (Thoenig apud Saravia, 2006:32).
Como conjunto de medidas concretas, ou seja, de processos,
a política pública traduz-se em procedimentos coordenados pelo governo para a interação entre sujeitos ou entre estes e a Administração, com o exercício do contraditório; explicitando-se e contrapondo-se direitos, deveres, ônus e faculdades dos vários
interessados na atuação administrativa, além da própria
Administração (Bucci, 2002:264).
Diversas são as etapas da política pública. Cada política e cada etapa possuem elementos diferentes, entre eles, destacam-se os atores, as coalizões, os processos e ênfases.
Aqui, para uma melhor compreensão, utilizamos a seqüência apresentada por Saravia (2006).
A primeira etapa é a da agenda ou da inclusão de um determinado assunto na lista de prioridades do poder público. Por assunto, consideramos determinados fatos sociais que ganham relevância e status de problema público em decorrência de intervenção pública legítima sob a forma de uma decisão das autoridades públicas.
A segunda etapa é a elaboração. Nessa etapa, os critérios técnicos são utilizados para identificar e delimitar um problema público (atual ou futuro), apresentar alternativas para sua solução ou satisfação, avaliar custos e efeitos de cada uma dessas alternativas e estabelecer prioridades.
A terceira etapa - formulação, por sua vez, reveste-se de caráter político, uma vez que dentre as alternativas, racionalmente, apresentadas, uma será selecionada e adotada, após exercício de juízo de conveniência e oportunidade, com a conseqüente definição de objetivos, observados os critérios jurídicos.
A implementação, quarta etapa, é constituída pelo planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política.
A quinta etapa, momento decisivo da política, é execução, caracterizada pelo conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política.
O processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade, cujo objetivo é fornecer informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos é o acompanhamento, sexta etapa, e ocorre concomitante à execução da política.
A avaliação, por fim, consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz às realizações obtidas e às conseqüências previstas e não previstas.
Os momentos acima foram identificados de modo racional, mas, na realidade, não podem ser considerados estanques, de forma fragmentada, porque os processos, assim como as políticas públicas, são complexos e aproximam-se do que os estudiosos denominam teoria do caos, ou seja, uma aparente anarquia organizada.
Do surgimento das idéias até a escolha dos decision-makers e inclusão do tema na agenda, muitas coisas acontecem, quase - acontecem ou deixam de acontecer. Mas, nem sempre é fácil identificar a razão da discussão ou não de determinados assuntos.
Kingdon (1995) explica que o processo de estabelecimento da agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menor que de fato se torna foco de atenção. Ao se envolverem em determinadas questões e desprezarem outras, os participantes priorizam um tema em detrimento de outros. Assim, a definição das alternativas é o supremo instrumento de poder.
Mas esse poder não pode ser atribuído a um só ator. Vários atores invisíveis influenciam a escolha das alternativas. Essa influência é exercida por vários meios e atingida de diversas formas, de acordo com a etapa e com os atores envolvidos, dentre os quais podem ser mencionadas a persuasão e a viabilidade técnica.
Como as decisões podem ser consideradas resultados de pressões, compromissos, coalizões, negociações entre atores interdependentes e, às vezes, com interesses contrários, as políticas públicas podem deixar de existir prematuramente.
Decisões políticas podem estabelecer o foco de atenção, dificultar a execução e o acompanhamento da política bem como deturpar sua avaliação. Várias podem ser as causas. O interesse eleitoreiro (proximidade das eleições) pode desencadear o processo de determinada política. A falta de apoio econômico, caracterizada muitas vezes pelos bloqueios orçamentários, pode inviabilizar a execução da política. O insucesso da política pode não querer ser constatado pelas autoridades políticas. E a troca de forças dominantes no poder pode fazer com que determinada política, elaborada por opositores, não se perpetue, ainda que seja bem-sucedida.
As políticas públicas são influenciadas, a partir de sua incorporação ao elenco de ações setoriais do governo, pelas contingências que afetam a dinâmica estatal e pelas modificações que a teoria sofre como conseqüência (Saravia, 2006).
Comumente, as políticas públicas se exteriorizam através de planos (caráter geral, regional ou setorial), embora com eles não se confundam, já que possuem maior amplitude. Os objetivos da política, os instrumentos institucionais de sua realização e outras condições de implementação são fixados por ato normativo próprio, ao qual sucedem normas de execução, da alçada do Poder Executivo (Bucci, 2002).
A implementação, fase constituída pelas ações de indivíduos direcionadas à consecução dos objetivos previamente estipulados por decisões políticas, pode acontecer sob duas perspectivas. Tais perspectivas são reconhecidas nas abordagens representadas pelos modelos ‘de cima para baixo’ (top-down) e ‘de baixo para cima’ (bottom-up), dependendo da posição em que os atores ocupam no processo político. Na abordagem ‘de cima para baixo’, as metas são definidas de forma autoritária, por quem está no topo político ou hierárquico. Na abordagem ‘de baixo para cima’, ao contrário, os atores de base, os tomadores de decisão, realizam suas atividades sem premissas pré-determinadas (Hill, 2006).
A possibilidade de efetividade de um programa de ação governamental é diretamente proporcional ao conhecimento que se tem do objeto da política pública. Da mesma forma, a eficácia das políticas públicas depende do grau de articulação entre os poderes e agentes políticos envolvidos. No campo dos direitos sociais (saúde, educação, previdência), a complexidade de estruturas organizacionais, recursos financeiros e figuras jurídicas, a apreensão torna-se a chave de uma política pública efetiva e bem-sucedida (Bucci, 2002).
O formato concreto de cada política dependerá de cada sociedade específica, assim como os processos de tomada de decisão contribuirão ou não para a estabilidade e a eficácia de tais políticas (Saravia, 2006).
De acordo com Hill (2006), o sucesso da implementação dependerá dos vínculos e do nível de cooperação entre os órgãos para evitar que pequenos déficits acumulados criem um grande fracasso.
Para Jacobi, no Brasil, “o tema das políticas sociais e das desigualdades deve ser analisado enquanto elemento constitutivo da cidadania de sujeitos sociais coletivos” e afirma que “o surgimento de políticas públicas pautadas pelo componente participativo está relacionado com as mudanças na matriz sociopolítica a partir de um questionamento mais amplo do papel do Estado com principal agente indutor de políticas sociais”18 (Jacobi, 2002:26).
Pinho e Santana (2000) dividem as políticas públicas em dois grandes blocos, a saber: i) políticas horizontais, onde estão inseridas políticas de setores explícitos pontuais e abrangentes – meio ambiente, saúde, educação, alimentação, abastecimento, habitação e urbanização, crianças e adolescentes, emprego e renda, projetos agrícolas e políticas emergentes como as da reforma financeira, cultura e lazer, terceira idade e atenção à mulher – e, ii) políticas transversais, nas quais se incluem as políticas de caráter abstrato e difuso – democratização e cidadania, participação popular, combate à pobreza, incorporação de excluídos.
18
A estratégia formulada pela CEPAL em documentos publicados nos anos 1980 reconhece a necessidade de adequar o Estado aos desafios de uma nova proposta de inclusão dos cidadãos nos processo sociopolíticos na qualidade de cidadãos plenamente participativos. (Cunill Grau apud Jacobi, 2002:26)
Cohen e Franco classificam as políticas sociais em função de seus objetivos como assistenciais, de investimento em recursos humanos ou promocionais. Para eles, “as políticas que procuram elevar o nível de consumo de uma parte da população (que alguns chamarão assistenciais e paliativas) são regidas permanentemente pelo princípio da equidade” (Cohen e Franco, 1993:26). Contudo, conforme ressalta Tenório, “esses tipos de políticas compensatórias não têm, solucionado estruturalmente as deficiências históricas da sociedade brasileira: educação, habitação, saúde, saneamento, segurança, transporte, etc.” (Tenório, 2004:147).
A respeito de políticas cujo objetivo seja o investimento em recursos humanos, afirmam que “as mesmas são regidas pelos princípios da equidade e da eficiência, pois se preocupam em assegurar a continuidade e o desenvolvimento da sociedade” (Cohen e Franco, 2006:25).
As atividades promocionais, por sua vez, costumam ter objetivos sociais. Exemplificam com o caso de programas orientados ao desenvolvimento de microempresas, onde se faz necessário optar entre empresas economicamente viáveis ou selecionar aquelas onde se encontram os atores sociais mais carentes, embora tais empresas não tenham possibilidade de crescer ou, até mesmo, tendam a desaparecer. A primeira opção privilegia a eficiência; a segunda se inclina pela equidade e
privilegiar a eficiência pode ter – se não existem programas assistenciais – o custo social de não satisfazer as necessidades dos mais carentes, mas pode viabilizar, a médio prazo, um processo dinâmico auto-sustentado (Cohen e Franco, 1993:26).
Concluem afirmando que “a política social tem como princípio orientador, inalienável, a procura da equidade; com foco na satisfação das necessidades básicas da população, priorizando-as segundo seus graus de urgência relativa e de acordo com a generalidade do problema”. Entretanto, “imprescindível a destinação de recursos à educação e a outros setores essenciais para assegurar a continuidade do desenvolvimento da sociedade”; não sendo razoável que a totalidade de recursos sociais sejam disponibilizados, única e exclusivamente, à erradicação de problemas considerados mais comuns e gerais. (Cohen e Franco, 1993:26)
Assim, para a compreensão das políticas públicas é essencial compreender-se o regime das finanças públicas. E para compreender estas últimas é preciso inseri-las nos princípios constitucionais que estão além dos limites ao poder de tributar. Elas precisam estar inseridas no direito que o Estado recebeu de planejar não apenas suas contas, mas de planejar o desenvolvimento nacional, que inclui e exige a efetivação de condições de exercício dos direitos sociais pelos cidadãos brasileiros. Assim, o Estado não só deve planejar seu orçamento anual mas também suas despesas de capital e programas de duração continuada” (Lopes apud Bucci 2002: 259).19
No Brasil, as relações federativas na gestão das políticas, exceto naquelas relativas à educação fundamental, caracteriza-se pela concentração de autoridade no governo federal; cabendo à União o papel de principal financiador, além de ser responsável pela normatização e coordenação das relações intergovernamentais (Arretche 2006:105).
Arretche defende que
o formato de gestão que concentra autoridade no governo federal apresenta vantagens para a coordenação dos objetivos das políticas no território nacional, pois permite reduzir o risco de que diferentes níveis de governo imponham conflitos entre programas e elevação dos custos da implementação, cuja ocorrência é mais provável em Estados federativos (Weaver; Rockman, apud Arretche, 2006:105).
Além disso, a concentração do financiamento no governo federal permitiria alcançar resultados redistributivos, reduzindo desigualdades horizontais de capacidade de gasto (Arretche, 2006).
No entanto, segundo Jacobi (2002), desde a década de 1980, observa-se uma progressiva descentralização de recursos disponíveis da União para os Estados e Municípios, principalmente, pela majoração das transferências federais através da elevação dos percentuais dos fundos de participação dos Estados e Municípios.
19
LOPES, José Reinaldo de Lima. Direito subjetivo e direitos sociais: o dilema do judiciário no Estado Social de direito. In: Direitos humanos, direitos sociais e justiça (org. José Eduardo Faria). São Paulo: Malheiros Editora, 1994, p. 132-3
Assim, “os municípios são dotados de recursos tributários, transformando-se em esfera autônoma de governo com a obrigação constitucional específica de fazer política social” (Jacobi, 2002:42).
Mas, segundo o autor, “a maior deficiência do sistema é a falta de mecanismos para incentivar os governos municipais a utilizar melhor suas próprias fontes de receita, o que ocasiona crescente pressão no governo federal por mais recursos fiscais” (Jacobi, 2002:44).
Para Jacobi (2002), do ponto de vista das políticas públicas, amplia-se a competência legislativa do município, conferindo-lhe novas responsabilidades. Corroborando esse ponto de vista, Pinho e Santana (2000) afirmam que é evidente que os municípios têm aumentado os gastos com saúde, educação e, de um modo geral, com políticas sociais. Recentemente, os municípios passaram a assumir responsabilidades também por políticas redistributivas, no intuito de garantir renda e emprego aos habitantes, com características de um estado de bem-estar municipal.
A esse respeito, é oportuno trazer a lume os apontamentos feitos por Jacobi (2002):
A Constituição de 1988 promoveu uma descentralização que beneficia especialmente os municípios, mas a indefinição de competências e atribuições gera um descompasso entre os avanços possíveis no plano das transferências financeiras, e os entraves à sua ação institucional-administrativa provocam um esvaziamento de sua legitimidade. A assimetria entre os atores (Abrucio e Costa,
1998) estimula um jogo não-cooperativo de relações
intergovernamentais cujo resultado final se reflete num modelo predatório de federalismo que ainda se baseia em barganhas políticas. A lógica do federalismo competitivo prevalece, na medida em que a ação dos principais atores é marcada pela crise de representatividade, e os interesses regionais são prejudicados por uma “guerra fiscal” predatória e autofágica (Jacobi, 2002:45).
A descentralização no Brasil caracteriza-se por sua descoordenação, notadamente pela dinâmica implementada por estados e municípios. Segundo Mello (1996), os efeitos não antecipados e perversos se refletem: a) na perda da eficiência gerencial nas transferências de oferta de bens e serviços para as esferas locais, devido à baixa qualificação das burocracias locais e a sua escassa capacidade institucional de prover tais serviços; b) na falta de incentivo para que as esferas locais incrementem sua própria arrecadação; c) na indefinição das competências de cada esfera de governo, em virtude
da generalização de competências concorrentes; d) na fragmentação