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O último tema da RCN-1/1991 que se aponta refere-se à disciplina das emendas parlamentares às proposições legislativas que tramitam na CMO, disciplinadas no Capítulo III – “Dos Procedimentos”, Seção I – “Das Emendas”, entre os arts. 11 e 16. Quanto a esta questão, como se menciona nas passagens anteriores, um dos aspectos mais significativos da RCN- 1/1991 é a inexistência de limites em relação à quantidade e aos valores das emendas que os parlamentares poderiam apresentar. Destacava-se, ainda, o fato de que os relatores, especificamente, também tinham amplos poderes para o oferecimento de emendas (em particular o relator-geral) – algo que igualmente seria limitado nas fases posteriores.

Como se observa no item anterior, essas características resultaram de uma escolha deliberada dos parlamentares quando da aprovação do Projeto de Resolução-CN nº 8 de 1990. No entanto, como previam os críticos, a inexistência de limites fez crescer a quantidade de emendas apresentadas ao longo dos anos que se seguiram ao texto. Conforme ressaltado por Tollini, o número saltou de 2.660, em 1988, para 71.543 em 1991, tornando impossível a tarefa de se realizar “uma avaliação minimamente estruturada” (2008, p. 217):

Nos anos que se seguiram à Constituição de 1988 existiam somente as emendas individuais, sem quaisquer restrições quanto à quantidade ou ao valor que os parlamentares podiam apresentar. Assim, em 1988 foram apresentadas 2.660 emendas ao PLO-1989, que subiram para 11.180 em 1989, passaram para 13.358 em 1990, e atingiram o pico de 71.543 emendas em 1991 (das quais 18.944 foram aprovadas). (TOLLINI, 2008, p. 216 e 217).

Rocha observa que muitas inovações ocorridas no regimento da CMO foram precedidas de acordos políticos, os quais permitiam a experimentação de novas dinâmicas antes que estas fossem formalizadas por meio de resoluções. Segundo o autor, foi isso o que ocorreu em 1992 diante desse cenário de enorme crescimento no número de emendas parlamentares. O autor descreve que, através desse acordo, mantinham-se as regras regimentais anteriores, mas cada parlamentar deveria indicar um máximo de 30 emendas que considerasse prioritárias. As demais “seriam aceitas e publicadas, mas, a princípio, não seriam consideradas para efeito da análise dos relatores” (2014, p. 192). Foi o suficiente para que o número total fosse reduzido a 22.611 em 1992.

Assim, no ano seguinte, a RCN-1/1993 instituiu novas regras, limitando o número de emendas individuais a 50 por parlamentar. Desse modo, de acordo com Tollini (2008, p. 217), foram aprovadas 13.924 em 1993 e 23.216 em 1994.

Vale salientar, todavia, que a aprovação dos Orçamentos nestes anos, em um contexto conturbado em razão das denúncias do caso dos “anões do Orçamento” (mencionado no Capítulo 1) foi orientada, ademais, por duas “Resoluções com vigência temporária”, a RCN- 1/1994 e a RCN-2/1994. A primeira delas estabeleceu que, excepcionalmente, para a aprovação com atraso do PLOA em 1993 (portanto, daquele que deveria ser o Orçamento de 1994)113 _cada

parlamentar poderia oferecer até 25 emendas, enquanto as Comissões Diretoras da Câmara, do Senado e a própria CMO poderiam apresentar três. A RCN-2/1994, de sua parte, disciplina regras excepcionais para o PLOA votado em 1994, estabelecendo diretrizes em substituição ao parecer preliminar daquele ano, e determinando que o relator-geral elaboraria seu parecer juntamente a sete relatores-adjuntos e por observadores indicados pelos partidos que não tomassem parte desse colegiado de relatores (ambos os cargos, de observador e de relator- adjunto, foram incorporados posteriormente ao regimento pela RCN-2/1995).

113 _{Como descreve Praça, a aprovação do PLOA em 1993 (ou seja, da LOA para o ano de 1994) envolveu um}

processo atípico: “O parecer preliminar do relator-geral do orçamento para 1994 – a peça legislativa mais relevante para o processo além da própria lei orçamentária –, que deveria ter sido aprovado no fim de 1993, foi aprovado apenas no fim de agosto de 1994. O relator-geral daquele ano, Luiz Carlos Santos (PMDB, coalizão), desabafou: “Amanhã se inicia o mês de setembro. Até que a lei orçamentária seja sancionada, estaremos na segunda metade do mês de outubro, ocasião em que o orçamento de 1994 já estará com cerca de 80% de suas dotações executadas. Portanto, seria temerário introduzir modificações na proposta sob apreciação, ressalvado para a correção de erros ou omissões, dado que alterações programáticas, a esta altura, ou não teriam qualquer consequência prática por inexistir tempo útil para sua implementação – além de ser de questionável racionalidade e legitimidade que se iniciem novos empreendimentos no último ano de uma administração – ou tumultuariam ainda mais a execução orçamentária neste final de ano”. (PRAÇA, 2010, p. 45).

O contexto que envolve a elaboração dessas resoluções temporárias e a crise provocada pelo caso dos “anões do Orçamento” são melhor discutidos e compreendidos na próxima seção. Por ora, para concluir a avaliação da fase 1, é preciso reiterar mais alguns aspectos a respeito de sua regulação no campo das emendas parlamentares.

Nesse sentido, um aspecto relevante a considerar diz respeito à instituição de emendas coletivas. Quanto a este ponto, a literatura reproduz uma imprecisão: afirma-se que esta categoria foi criada somente pela RCN-1/1993, inexistente no texto original da RCN- 1/1991. Esta é a posição de autores como Sanches (1996), Praça (2010) e Rocha (2014).

O que faz dela imprecisa, no entanto, é a regra do art. 15 da RCN-1/1991, a qual estabelecia que as comissões permanentes do Senado e da Câmara poderiam “apresentar relatórios e sugestões, sob a forma de emendas, aos projetos de lei” (destaques nossos) que tramitam na CMO:

Art. 15. As Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados poderão apresentar relatórios e sugestões, sob a forma de emendas, aos projetos de lei que tramitam na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, até o término do prazo de emendas e relativos às matérias que lhes sejam pertinentes regimentalmente.

Parágrafo único. As emendas de que trata este artigo terão preferência, na ordem de votação, sobre as emendas de parlamentares, respeitado o disposto no inciso VII do art. 19.

De fato, se comparada com outros tipos de regulação posteriores, nota-se que a disciplina prevista neste artigo é bastante simplificada. Fala-se em “relatórios” e “sugestões” que seriam recebidas na forma de emendas, e não se utiliza em nenhum momento a expressão “emenda coletiva” – que somente aparece na RCN-1/1993:

Art. 16. Poderão ser também apresentadas Emendas Coletivas, cuja iniciativa caberá:

I - às Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, relativas às matérias que lhes sejam pertinentes regimentalmente, devidamente acompanhadas da Ata da reunião em que as mesmas foram deliberadas, até o limite de 3 (três) emendas por Comissão Permanente; II - aos Partidos Políticos com representação no Congresso Nacional, que serão encabeçadas por seus líderes e assinadas pela maioria absoluta das respectivas bancadas, na proporção de 1 (uma) emenda para grupo de 10 (dez) Parlamentares ou fração, garantido o mínimo de 1 (uma) emenda por Partido; III - a Parlamentares que representem um terço da bancada do respectivo Estado no Congresso Nacional e totalizem no mínimo 5 (cinco) subscritores, sobre projetos de interesse estadual, podendo cada Parlamentar encabeçar até 3 (três) emendas.

Note-se que esta disposição é mais específica que a anterior, prevendo três tipos de “emendas coletivas”: (1) das comissões permanentes do Senado e da Câmara; (2) dos partidos políticos com representação no Congresso, sendo uma para cada grupo de 10 parlamentares; e (3) de bancadas estaduais. Neste último caso, cada uma deveria ter, no mínimo, cinco subscritores e cada parlamentar poderia tomar parte de, no máximo, três emendas deste tipo.

Não seria equivocado, portanto, afirmar que a disciplina das emendas coletivas se iniciou de modo mais efetivo com a RCN-1/1993. Todavia, é impreciso sustentar que inexistiam emendas coletivas na RCN-1/1991: estas já estavam presentes no seu art. 15, ainda que de maneira mais simplificada do que em normas posteriores.

A despeito de sua simplicidade, esse dispositivo trouxe duas regras bastante relevantes no regime da CMO. A primeira delas diz respeito à restrição material às emendas de comissão: “as comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados poderão apresentar relatórios e sugestões, sob a forma de emendas [...] relativos às matérias que lhes sejam pertinentes regimentalmente” (art. 15, caput, destaques nossos). No entender de Praça, essa regra – que foi mantida no texto da RCN-3/1993 – é a mais importante disposição sobre a natureza das emendas de comissão, pois determina que “nenhuma comissão deveria propor emendas em áreas de jurisdição de outra comissão” (2010, p. 117)114_.

A segunda regra é a prioridade das emendas coletivas sobre as individuais: “as emendas de que trata este artigo terão preferência, na ordem de votação, sobre as emendas de parlamentares” (art. 15, p.u., destaques nossos). Essa previsão, contudo, não foi mantida pela RCN-1/1993. Ou seja, foram criadas novas formas de emendas coletivas – de comissões, partidos e bancadas estaduais – mas removeu-se a sua prioridade em relação às individuais, algo que somente foi reintroduzido ao sistema pela RCN-2/1995.

Tabela 9. Comparativo entre as Fases 0 e 1 – Emendas

Descrição Fase 0 Fase 1

Emendas: tipos de autoria

Não prevê regras específicas sobre os tipos de emenda ou de autoria (individual/coletiva). Parlamentares Comissões (art. 15) *Inclusão da RCN-1/1993: Bancadas Estaduais Partidos Políticos

Tabela 9. Comparativo entre as Fases 0 e 1 – Emendas

Descrição Fase 0 Fase 1

Limites de emendas

individuais Ilimitado – sem previsão específica.

Números e valores ilimitados. *Alteração da RCN-1/1993: 50 emendas por Parlamentar, valores ilimitados.

Limites de emendas

coletivas Inexistente – sem previsão específica.

Emendas de Comissões limitadas à sua matéria regimental – inexistem limites quanto a quantidade ou a valores. *Inclusão da RCN-1/1993: 3 por Comissão.

1 por Partido Político.

Cada parlamentar pode “encabeçar” até 3 emendas de Bancada Estadual. Sem limites de valores.

Prioridade das emendas

coletivas Não se aplica.

Existente (art. 15).

*Alteração da RCN-1/1993: Previsão removida – inexistente. Fonte: Regras da sessão de 26/04/1989 e de 27/09/1989, RCN-1/1991 e RCN-1/1993. Elaboração própria.