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Em conclusão, como resposta à crise dos “anões do Orçamento”, a RCN-2/1995 consolidou, em conjunto com a RCN-1/1999, as respostas do Congresso Nacional frente à atuação da CMO e aos problemas e às omissões do texto regimental anterior. Assim, a nova regulação possuiu, como traços característicos, a limitação das prerrogativas individuais de parlamentares e relatores (particularmente na utilização de suas emendas), a definição mais precisa dos elementos pertencentes aos relatórios e a valorização das instâncias coletivas, articulando a atuação colegiada entre relatores-setoriais, relator-geral e seus adjuntos.

No que diz respeito ao texto original da RCN-2/1995, três elementos principais de regulação foram destacados:

(1) a extinção da regra de rodízio (que tornava obrigatória a renovação de 50% dos membros da CMO a cada sessão legislativa); e a instituição obrigatória das subcomissões, cuja atribuição tornou-se mais detalhada; (2) quanto à disciplina das emendas, a redução da quantidade de emendas individuais por parlamentar; a limitação do escopo das emendas de relator; a criação de novos tipos de emendas e o maior rigor para a aprovação das emendas coletivas;

(3) quanto à disciplina das competências dos relatores, suas principais inovações envolveram o fortalecimento de instâncias decisórias coletivas e a regulamentação dos relatórios (em particular, do parecer preliminar).

Apesar destas reformas, a RCN-2/1995 também é alvo de críticas. Uma delas diz respeito à questão da reestimativa de receita, promovida pelos parlamentares, no PLOA. Como se observa no item acima, o art. 17 tornou regimental a regra de que receitas oriundas da correção de “erros e omissões” da proposta do Executivo seriam aplicadas às emendas parlamentares – oriunda da interpretação do art. 166, §3º, III, “a” da CF/88.

Conforme menciona Praça, no período que antecedeu a RCN-2/1995, a justificativa corriqueira utilizada pelos relatores-gerais para reestimar as receitas da União “era relacionada à hiperinflação do período” (2010, p. 133). Posteriormente, os relatores-gerais passaram a utilizar, segundo o autor, fundamentos de ordem metodológica (2010, p. 134). Tollini cita um exemplo do que seria uma justificativa desse tipo:

Por exemplo, sob a alegação de que a grade de parâmetros macroeconômicos – principalmente o crescimento real do PIB e a taxa de inflação – havia alterado-se entre a data de encaminhamento do PLO pelo Poder Executivo e o momento em que apresentavam os seus pareceres, a partir do ano 2000, os relatores passaram a determinar que a grade de parâmetros econômicos constante no PLO estava “errada”. Desde então, todos os anos o Congresso utiliza o subterfúgio de corrigir esse “erro”, introduzindo nova grade de parâmetros macroeconômicos no PLO, desconsiderando o fato de que não se trata de erro, mas sim de uma mudança natural das expectativas dos agentes em função da evolução da conjuntura econômica. (TOLLINI, 2008, p. 221).

As resoluções posteriores não removem esta prerrogativa. No entanto, conferem uma roupagem institucional diferente ao tratamento da receita. A RCN-1/2001, por exemplo, criou um comitê específico para trabalhar conjuntamente com o relator-geral neste campo, o Comitê de Avaliação da Receita Orçamentária. A RCN-1/2006, por sua vez, retira do relator- geral esta prerrogativa, estabelecendo a criação de um cargo de relatoria específico para a receita, que atua com o auxílio de referido Comitê. Mesmo assim, as reestimativas de receitas não deixam de ocorrer nas fases posteriores – e são criticadas, sobretudo, pelo desvirtuamento deste instituto e “a perda de realismo da LOA, que passa a conter despesas para as quais não haverá receitas suficientes” (TOLLINI, 2008, p. 222).

Essa crítica pode ser relativizada, todavia, se se considerar que, durante o período de vigência da RCN-2/1995 (e, na verdade, na maior parte do período estudado por este trabalho), manteve-se o caráter autorizativo do Orçamento da União. Isso significa dizer, como apontam Figueiredo e Limongi (2008, p. 60), que “recorrer a receitas incertas pode até facilitar a acomodação dos conflitos entre congressistas no momento da elaboração do orçamento”, mas pode ser prejudicial na etapa da execução. Como o Governo pode, no Orçamento Autorizativo, contingenciar despesas, “o Executivo pode preferir que o Congresso infle as receitas para acolher as suas próprias emendas, preservando assim a proposta original enviada”.

Uma segunda crítica diz respeito às prerrogativas do relator-geral. Em relação a este ponto, Praça (2010, p. 139) comenta que, sob as novas regras, este ator se tornou mais accountable a seus pares do que no período antecedente – no qual as normas regimentais permaneciam ainda muito vagas. Era mais difícil, portanto, tomar decisões unilateralmente. Contudo, como essas regras mantiveram o desenho básico da fase anterior, o autor pondera que, na prática, o relator-geral continuava podendo mudar os relatórios setoriais com grande autonomia. Para ilustrar o argumento, Praça menciona trechos de uma entrevista que realizou com consultores do Orçamento no Senado Federal em maio de 2008:

Segundo assessores técnicos do processo orçamentário no Senado Federal, “depois da Resolução de 1995, se o relator-geral quisesse pegar os relatórios setoriais, jogar no lixo e fazer tudo de novo, ele podia. Simplesmente pegaria tudo o que o relator setorial aprovou e mudaria a alocação dos recursos”151_.

(PRAÇA, 2010, p. 154).

151 _{Entrevista realizada por Praça (2010) com os consultores Carlos Marshall e Fernando Ramalho Bittencourt em}

Sanches é mais específico ao explicitar essa característica como resultado de um progressivo esvaziamento das relatorias-setoriais – em parte pela sua incapacidade de exercer suas funções, em parte pela combinação das novas regras a respeito das emendas parlamentares e o conjunto de normas fixado anualmente nos pareceres preliminares:

[...] na medida em que as práticas de funcionamento da Comissão Mista foram sendo consolidadas sob a influência de diferentes forças e interesses [...] essas finalidades foram perdendo relevância e conduzindo à deterioração dos papéis das Relatorias Setoriais.

[...] o paradigma passou a ser que, uma vez respeitado o limite por mandato parlamentar – que vem situando no patamar de R$ 1,5 milhão nos últimos anos – e as normas fixadas pelo Parecer Preliminar, não caberia à tais Relatorias [Setoriais] questionar as preferências dos autores das emendas, exceto para realizar correções de ordem técnica [...] Com isso, esvaziou-se o conteúdo decisório desta faceta da atuação dessas Relatorias, que passou a se resumir à simples validação das emendas individuais.

No seu conjunto, o efeito dessas distorções é a total descaracterização dos papeis originalmente concebidos para as Relatorias Setoriais [...] a) ao invés de dividirem os trabalhos os tornaram mais complexos e recorrentes; b) pouco ajudam na agilização do processo por avançar apenas superficialmente na decisão das questões mais críticas; c) não aliviam a Relatoria-Geral das tarefas de natureza operacional por exigir que esta faça a revisão do conjunto das emendas coletivas de cada Estado; d) pouco têm contribuído para a efetiva divisão do poder no âmbito da Comissão Mista, já que o Relator-geral continua a ser o ator focal do processo [...] (SANCHES, 1998, p. 10 e 11).

Figueiredo e Limongi entendem que, apesar destas características levantadas por Sanches (1998), o cenário ainda representa um avanço em relação à ordem anterior, sobretudo porque as decisões das relatorias são colegiadas:

Ainda que assim seja, isto é, que um grande poder tenha permanecido nas mãos do relator-geral, é inegável que sua atuação, após a promulgação da Resolução nº 2/95-CN, desenvolveu-se em um contexto inteiramente diverso do existente logo após a promulgação da nova Constituição. A relatoria passou a atuar de forma colegiada, uma vez que o parecer do relator-geral deve ser elaborado em conjunto com os relatores parciais. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 65).

Somadas a estas, outras críticas também podem ser apontadas em relação à disciplina das emendas à despesa. Sanches comenta que “até mesmo algumas de suas normas objetivas têm sido burladas através de artifícios criativos” e cita como exemplo a criação de “indicações de bancada para emendas de relator”, as quais foram instituídas pelo parecer preliminar de 1996. Segundo o autor, estas figuras “além de contornar as restrições às emendas de Relator vieram a sistematizar uma forma de violação aos limites quantitativos fixados pela

Resolução nº 2/95-CN para as emendas de bancada estadual”, o que facilitaria o “rateio” destas emendas entre parlamentares (SANCHES, 1996, p. 5).

Seja como for, a RCN-2/1995 não encerrou sua vigência em razão destas críticas pontuais. Mais extensa e técnica, a norma que a substituiu – a RCN-1/2001, analisada na próxima seção – surgiu em meio a um contexto mais abrangente de reformas da legislação financeira, o qual buscava reorganizar as contas públicas, instituindo novos instrumentos de controle e de fiscalização. Nesse sentido, as duas palavras que ecoariam no novo regimento da CMO, portanto, seriam “responsabilidade fiscal”.