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O regime de pagamentos via precatórios constitui prerrogativa exorbitante que propicia à Administração Pública o direito de não pagar imediatamente as dívidas decorrentes de condenações judiciais transitadas em julgado. Atribui-se a ele a finalidade de contribuir para o equilíbrio das finanças públicas, que poderiam ser afetadas pela imprevisibilidade do surgimento de dívidas oriundas de condenações judiciais236_.

O regime de precatórios é criação brasileira e não encontra paralelo nos ordenamentos jurídicos de outros países. Em sua origem, em 1898, os precatórios não representavam exatamente um regime de pagamentos, mas apenas um simples mecanismo de

pagamento que em nada se parecia com sua faceta atual de prerrogativa exorbitante da

Administração Pública.

À época, o objetivo era apenas orientar a providência que os juízes deveriam adotar para intimar a Fazenda Pública a pagar a obrigação reconhecida judicialmente. Devia o Juiz expedir uma carta precatória ao Tesouro, para que se realizasse o pagamento. Não havia no mecanismo nenhuma espécie de ressalva quanto à postergação do pagamento para o exercício financeiro seguinte237_.

A Constituição de 1934, primeira a tratar do tema, iniciou a montagem do que atualmente se denomina regime de precatórios ao estabelecer que o pagamento das

236 _{“Estamos falando do pagamento que a Fazenda Pública é condenada a realizar após o trânsito em julgado de}

uma medida judicial promovida pelo particular em face do Estado. Tais condenações ocorrem constantemente e geram para o Estado uma despesa pública. Se fossem pagas imediatamente após o encerramento do processo judicial haveria um desequilíbrio orçamentário, já que o seu valor e o momento do seu pagamento são, como já dito, incertos e imprevisíveis. Para resolver esse problema, criou-se o mecanismo do pagamento através do denominado precatório” (ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 213).

237 _{Conferir o Decreto nº 3.084/1898, que aprovou a Consolidação das Leis referentes à Justiça Federal: “Art. 41.}

Sendo a Fazenda condemnada por sentença a algum pagamento, estão livres de penhora os bens nacionaes, os quaes não podem ser alienados sinão por acto legislativo. A sentença será executada, depois de haver passado em julgado e de ter sido intimado o procurador da Fazenda, si este não lhe offerecer embargos, expedindo o juiz precatoria ao Thesouro para effectuar-se o pagamento”. Disponível em: <http://legis.senado.gov.br/ legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=46091>. Acesso em 08.03.2017.

condenações judiciais se faria em ordem cronológica e nos limites do montante do crédito disponibilizado pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário238_.

A Constituição de 1967 acrescentou a regra de apresentação dos precatórios até primeiro de julho para pagamento por meio do orçamento do ano seguinte, bem como indicou ser obrigatória a inclusão no orçamento de verba para pagamento dos precatórios (§1º), porém admitiu a possibilidade de o orçamento não consignar verbas suficientes para saldar a totalidade dos débitos (§2º)239_.

A Constituição de 1988, por fim, institui apenas duas inovações relevantes: excepcionou da ordem cronológica os créditos de natureza alimentar (caput) e indicou que o pagamento dos precatórios deveria ser realizado até o final do exercício financeiro seguinte (§1º). Manteve-se, entretanto, a orientação de que os pagamentos deveriam ser realizados “segundo as possibilidades do depósito”, admitindo-se que o orçamento pode não consignar valores suficientes para pagar as novas condenações240_.

Eis o regime de precatórios, uma prerrogativa exorbitante da Administração que foi sendo construída aos poucos. Os seus resultados mais imediatos são amplamente

238 _{Constituição de 1934: “Art. 182 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, em virtude de sentença}

judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de caso ou pessoas nas verbas legais. Parágrafo único - Estes créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor que alegar preterição da sua precedência, autorizar o seqüestro da quantia necessária para o satisfazer, depois de ouvido o Procurador-Geral da República”.

239 _{Constituição de 1967: “Art. 112 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em}

virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra- orçamentários abertos para esse fim. § 1º - É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até primeiro de julho. § 2º - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo- se as importâncias respectivas à repartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal, que proferiu a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, e depois de ouvido o chefe do Ministério Público, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito”.

240 _{Constituição de 1988, redação original: “Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os}

pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. § 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, data em que terão atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte. § 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito”.

conhecidos: estoques bilionários de dívidas impagáveis e sucessivas emendas constitucionais promulgadas na tentativa de resolver o problema. O regime de precatórios, instituído a pretexto de organizar e equilibrar o orçamento do Estado, criou caos nas contas públicas.

O motivo do insucesso do regime de precatórios decorre de sua própria existência.

A outorga de discricionariedade para prever na Lei orçamentária dotações inferiores ao montante total das condenações é o principal motivo do problema. É evidente que, a partir dessa lógica, os gestores públicos detentores de mandato pretenderão gastar o máximo possível com outras finalidades e postergar o pagamento da maior quantidade possível de dívidas para as gestões e gerações futuras.

Também é evidente que o regime de precatórios desestimula a Administração Pública a deferir pleitos dos contratados dos quais possam resultar obrigações de pagamento, ainda que o direito do particular seja evidente. Isso porque, se reconhecer o crédito do particular pela via administrativa, o ente público deverá incluir a correspondente fatura na ordem cronológica de pagamentos (art. 5º da Lei nº 8.666/1993).

Todavia, se não responder ou indeferir o pleito do contratado, a distante e eventual condenação judicial postergará ainda mais o pagamento por conta da incidência do regime de precatórios.

Em decorrência dessa praxe administrativa, ampliam-se as condenações judiciais e avolumam-se os estoques de dívidas, o que contribui para a própria falência do regime de precatórios. Afinal, em algum momento o pagamento das dívidas do passado impõe- se para a sociedade, a revelar que o regime de precatórios produz justamente a patologia que lhe caberia prevenir: o desequilíbrio sistêmico das contas públicas.

Para o mercado, especialmente para as empresas que poderiam se interessar em contratar com o setor público, o caos financeiro produzido por meio do regime de precatórios impõe ao Estado brasileiro a fama de devedor contumaz, produz falta de confiança e acarreta insegurança jurídica.

No âmbito dos contratos administrativos, o fato de a Administração realizar seus pagamentos por meio de regime próprio, diverso do que se aplica ao setor privado, também contribui para a criação de ambiente propício à corrupção.

De antemão, os contratados sabem que, se tiverem de litigar com a Administração, terão de lidar com a morosidade do processo judicial241 _{e, se obtiverem êxito,}

241 _{A realidade alarmante do congestionamento do Poder Judiciário é confirmada pelos dados divulgados no}

não terão garantia de imediato recebimento do seu crédito. É evidente que tais circunstâncias tornam os particulares mais suscetíveis a ofertar vantagens ilícitas ou a concordar com pedidos nesse sentido.

Uma das alternativas para a resolução do problema passa pela eliminação do regime de precatórios. Do ponto de vista do direito financeiro, onde residiria o fundamento para a instituição dessa prerrogativa exorbitante, é possível criar mecanismos para que a Administração Pública passe a honrar imediatamente as dívidas decorrentes de condenações judiciais242_.

Com base na experiência dos anos anteriores, o Orçamento pode, por exemplo, estimar a expectativa de despesa pública decorrente de sentenças judiciais transitadas em julgado. De todo modo, se ainda assim a dotação orçamentária não for suficiente, a Administração poderá criar créditos suplementares por meio da realocação de recursos de outras rubricas orçamentárias. Essa, aliás, é uma prática muito comum no âmbito da execução orçamentária.