Nas últimas três décadas tem sido observado, de uma forma global, o crescente protagonismo da avaliação como mecanismo de regulação dos sistemas de ensino, deflagrando o posicionamento do Estado na (re)construção e encaminhamento das atuais políticas educativas. É inquestionável o surgimento de uma “nova lógica” ligada às atividades do setor público, o que inclui a educação, e um perfil diferenciado de sociedade.
Na visão de Ozga (2000), os efeitos da “economização da educação” (p. 110) denotam que os interesses econômicos dominam os processos educativos, o que requer, consequentemente, uma redefinição do que se tem como conhecimento. A educação torna-se a aquisição de uma mistura de técnicas e esse consenso técnico é alicerçado por conceitos como eficiência, qualidade e prestação de contas.
Não é raro encontrarmos em publicações acadêmicas contemporâneas termos como ‘gestão produtiva’, ‘mercado educacional’ e ‘responsabilização’ (ADRIÃO; GARCIA, 2008; AFONSO, 2007; 2009; 2011; BALL, 2004; 2011; FERRÃO, 2012; MARTINS, 2002;
OZGA, 2000), o que nos remete, inevitavelmente, à forma como vêm sendo estabelecidos os processos de implementação das políticas de avaliação educacional, mergulhadas em um contexto educativo mais amplo.
Averiguação de competência, seleção de indivíduos e competição entre alunos e escolas configuram-se como algumas das funções da avaliação deste período, compreendendo-a como uma atividade que se distancia da neutralidade. Pelo contrário, fortemente afetada por forças políticas e ideológicas (AFONSO, 2009).
Nos últimos anos, paira a ideia de que tudo pode ser avaliado, com vistas de se atingir a melhoria na qualidade, seja de algum produto ou de algum serviço. No campo da economia e da finança, esse tipo de avaliação é considerada uma prática rotineira e obrigatória, quando pretende medir em termos econômicos a rentabilidade do que foi investido, avaliando, também, a produtividade e a satisfação do cliente (CABRITO, 2009).
Quando se trata de educação e, particularmente, de qualidade em educação, Cabrito (2009) salienta quanto à necessidade de se ter bem constituídos os instrumentos capazes de medi-la, embora remetendo-se, inevitavelmente, a um processo comparativo. Trata-se, então, de avaliar embasando-se em uma ‘qualidade padrão’, o que implica em um processo questionável e contraditório, na medida em que se pergunta que qualidade está sendo referenciada.
De facto, se, para alguns, avaliar é condição indispensável para sabermos o estado das coisas e sobre ele procedermos em conformidade; para outros, avaliar é uma acção tão subjectiva, condicionada por questões de natureza ética e moral que questionam a própria legitimidade do acto de avaliar (CABRITO, 2009, 182). Há dois campos onde se exerce a avaliação. Um deles é o julgamento, constituindo-se tanto em termos de diagnóstico inicial ou justificando-se uma decisão no final de um determinado processo, como, por exemplo, ao término de um exame. Outro campo é o da pilotagem ou regulação, exercido no desenrolar de uma dada atividade. Em ambos os casos, o ato de avaliar parece legítimo, devendo lidar com a objetividade e com formatos quantitativos e de medição. No entanto, há que se atentar que, por vezes, aquilo que se quantifica pode corresponder a um ou a alguns dos indicadores que permitem pronunciar um julgamento (BERGER; TERRASÊCA, 2011). Ou seja, há, de fato, legitimidade no ato de avaliar? Avaliar em função do quê? Sob que aspectos? A serviço do quê e de quem?
Ao iniciar a discussão na seção anterior, foi possível verificar alguns elementos da transição entre o Estado como provedor de bens e serviços (Welfare State) e o Estado de perfil regulador e controlador. A lógica mercantil articula-se incisivamente com o processo de desresponsabilização do Estado nas proposições de políticas sociais. Nesta
perspectiva e em nome de uma maior eficiência, o Estado adota um ethos competitivo, admitindo este contexto de mercado, ao importar para a gestão pública modelos de gestão privada (AFONSO, 2009). Além disso, o Estado se apresenta como usuário dos mecanismos de avaliação, com maior ênfase a partir dos anos 1980, que contribuem para a definição de metas que possibilitam a gestão do setor público “à distância” (BALL, 2004, p. 1107). Segundo os autores, é o Estado avaliador.
Diferentes papéis instauram, conforme Ball (2004), uma “nova cultura de performatividade15 competitiva, que envolve uma combinação de descentralização, alvos e incentivos para produzir novos perfis institucionais” (p. 1107). Importa colocar que o autor focaliza seus estudos, especialmente, em experiências no Reino Unido, mapeando as relações inseridas nos processos contemporâneos das reformas educacionais, o que envolve o papel do Estado, a mercantilização do setor público e os processos de privatização. Embora sua análise trate de um contexto específico e localizado, Ball deixa claro que essas alterações fazem parte de um novo acordo político global.
Não é mais possível ver as políticas educacionais apenas do ponto de vista do Estado-Nação: a educação é um assunto de políticas regional e global e cada vez mais um assunto de comércio internacional. A educação é, em vários sentidos, uma oportunidade de negócios (BALL, 2004, p. 1108).
Fica evidente nas colocações do autor que todo esse processo de mudança, sob a emergência de políticas neoliberais, retrata o posicionamento assumido por diferentes governos, sejam centrais, semiperiféricos ou periféricos. Tanto as políticas sociais quanto as educacionais estão sendo, explícita e diretamente, articuladas e legitimadas em virtude de seu papel condicionado ao aumento da competitividade econômica. É o incentivo ao desenvolvimento das habilidades necessárias às novas formas econômicas da modernidade, representando o interesse por uma mão-de-obra intencionalmente preparada. Em outro estudo, Ball (2011), de forma contundente e incisiva, chega a denunciar um processo de “reimaginação da sociedade civil” (p. 31), ao se referir ao “renascimento do individualismo competitivo e um novo tipo de cidadão-consumidor” (BALL, 2011, p. 31).
Essas mudanças estão relacionadas, de alguma forma, aos caminhos percorridos pelos processos de avaliação educacional e, consequentemente, à estruturação das
15 Performatividade – termo amplamente utilizado por Stephen J. Ball que se vincula a uma cultura que
atualmente impera, relativa à relevância atribuída ao desempenho, tanto individual como de organizações, no que se refere à produtividade e resultados. “Mais do que somente uma estrutura de vigilância, há, na verdade, um fluxo de performatividades contínuas e importantes, isto é, um espetáculo. O que está em jogo não é a possível certeza de ser sempre vigiado, tal como no clássico panóptico, e sim a incerteza e a instabilidade de ser avaliado de diferentes maneiras, por diferentes meios e por distintos agentes; é o “surgimento” do desempenho, da performance - o fluxo de exigências que mudam, expectativas e indicadores que nos fazem continuamente responsabilizados e constantemente vigiados [...]” (BALL, 2001, p. 110).
políticas educativas.
A abordagem de Afonso (2009), que conceitua a avaliação educacional como objeto de análise de uma sociologia da avaliação, chama a atenção para os diferentes enfoques que os processos avaliativos têm nas diversas instâncias do contexto educacional, seja ele na sala de aula ou nos sistemas educativos. Qualquer que seja o modelo de avaliação utilizado, ele tem sempre uma função de regulação. Nos limites pedagógicos, a avaliação, enquanto compulsória (e percepcionada como prerrogativa exclusiva dos professores), representa uma relação de dominação e poder, contribuindo para o que o autor aponta como “fabricação de imagens e representações sociais positivas ou negativas” (p. 21).
Situada como instrumento disciplinador, a avaliação está intrinsecamente ligada ao poder de recompensa, daí o enfoque dos diferentes exames no treinamento e motivação para que os alunos melhorem seus desempenhos, não somente no âmbito da escola, mas com vistas ao mercado de trabalho. Para o autor, a escola é uma agência de socialização onde as crianças se submetem a um sistema institucionalizado de diferenciação, baseado na realização individual, aceitando regras de competição próprias da estrutura social e econômica.
Diante de um complexo e multifacetado cenário, temos vivenciado no setor educativo, nestes últimos anos, a ‘cultura do resultado’, que compreende um novo modelo gestionário para o serviço público, incluindo, logicamente a educação. Berger e Terrasêca (2011) assinalam que o processo de modernização, pós década de 1970, independente de suas pertenças políticas, se vale de dois procedimentos-chave: a construção de dados e informações objetivas, os quais a decisão política estaria submetida, para a realização de pilotagem e controle; e a adaptação das atividades administrativas e de governo por meio dos processos de avaliação e medidas de performances. São técnicas de quantificação cada vez mais precisas, aproximando-se do que já era comum no mundo empresarial. O que os autores definem como “novo managerialismo público” (p. 8) remete à ideia de que toda decisão política é guiada por dados provenientes de sistemas de informação e supõe a determinação de objetivos numéricos e indicadores.
O final da década de 1980, período em que se consolidou a reforma educativa em países centrais como os Estados Unidos, a Inglaterra, País de Gales e Irlanda do Norte, configura-se como um marco temporal no surgimento de modelos de responsabilização e prestação de contas (accountability) para a educação, e que compõem a principal função das práticas de avaliação educacional (FERRÃO, 2012).
América16 como em países europeus17, quando se observa a materialização destas mudanças no uso sistemático dos resultados escolares, aferidos por testes padronizados em larga escala, e o consequente rankiamento como instrumento de comparação do desempenho institucional.
Embora evidencie-se, na década de 1980, o conceito de accountability e a consolidação dos processos de avaliação como elemento central na implementação das políticas sociais, o referido termo emerge, segundo Martins (2002), nos anos 1960.
Oportunamente, antes que se prossiga nestas reflexões, cabe apontar alguns elementos relativos à articulação entre os termos ‘accountability’, ‘responsabilização’, ‘prestação de contas’ e ‘controle’.
É prudente que se valha de certa cautela na tradução do termo ‘accountability’. Na introdução do volume 26 da RBPAE18, de 2010, intitulado
“Responsabilização na educação: um novo componente na agenda de políticas públicas?”, foi levantado pelas editoras as colocações de Benno Sander19 a respeito do tema. De origem inglesa, a palavra que provém do campo da contabilidade, é comumente apresentada como ‘prestação de contas’, embora os renomados dicionários de língua portuguesa apontem para ‘responsabilização’ como a tradução mais adequada.
Farenzena (2010), por sua vez, ao analisar os mecanismos de controle institucional em políticas federais de educação básica no Brasil, traz diferentes contribuições para o estudo. Accountability, segundo a autora, é um conceito que articula prestação de contas pelos agentes públicos, quando se trata de justificar e publicizar decisões e ações, e a responsabilização dos agentes públicos, tendo em vista suas decisões e ações.
Quando se refere ao termo ‘controle’, voltado ao controle da ou sobre a administração pública, salienta que, por definição, controle requer um exame minucioso das ações do Estado, seja da regularidade de um ato ou de uma ação. Ou seja, estar de acordo com as normas e leis.
Embora imbricado, Farenzena (2010) alerta que os termos controle e accountability não podem ser vistos como sinônimos. Controle é, pois, um elemento vinculado à accountability.
[...] através dele as prestações de contas e ações dos agentes públicos são apreciadas e os resultados desta atividade fornecem informações para a responsabilização. A
16 Acentuada, segundo a autora, pela lei No children left behind, de 2001.
17 Prestação de contas e responsabilização fizeram parte dos princípios enunciados para a boa governança das
instituições, incluindo: abertura, participação, eficácia e coerência (Comissão das Comunidades Europeias, 2001).
18 RBPAE - Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, v. 26, n. 2, mai/ago, 2010. A referida
revista é de responsabilidade da ANPAE – Associação Nacional de Política e Administração da Educação.
accountability envolve, por exemplo, além do controle, toda a gama de normas e ações ligadas à prestação de contas, assim como a efetividade da responsabilização, ou seja, que os agentes públicos sejam positivamente reconhecidos por suas ações lícitas ou punidos se incorrerem em procedimentos ilícitos. Em outros termos, somente o controle não é suficiente para a efetividade da accountability, pois esta só se realiza se houver responsabilização objetiva dos agentes públicos (p. 242). Para este estudo, em específico, optou-se pela utilização do termo accountability referindo-se à responsabilização, embora a ‘prestação de contas’ também pudesse dar conta, em certos casos, do quadro em que se desejou explicitar.
Se, a partir do que foi observado, vivencia-se a cultura do resultado, da responsabilização (accountability) e da performatividade, torna evidente que elementos do mercado conduzem as mudanças fundamentais na gestão pública e na reconfiguração do papel do Estado.
Nesse sentido, a avaliação em larga escala por meio de testes padronizados surge como possibilidade e garantia de implementação destes mecanismos, pois sem objetivos claros e bem definidos não é possível criar indicadores e medir níveis e performances de sistemas de ensino, quando a ênfase está posta no desempenho e na competitividade nacional e internacional.
A performatividade, na visão de Ball (2004), desempenha um papel relevante no conjunto das políticas educativas. Para o autor, ela facilita o monitoramento do Estado ao “governar à distância”, garantindo novos alinhamentos e permitindo que o Estado se insira nas culturas, práticas e subjetividades das instituições do setor público “sem parecer fazê-lo”.
Os discursos da responsabilidade (accountability), da melhoria, da qualidade e da eficiência que circundam e acompanham essas objetivações tornam as práticas existentes frágeis e indefensáveis – a mudança torna-se inevitável e irresistível, mais particularmente quando os incentivos estão vinculados às medidas de desempenho (BALL, 2004, p. 1116).
Diante deste quadro de políticas orientadas para o desempenho e para a performance competitiva dos sistemas educativos, a avaliação tem sido utilizada como instrumento para se identificar os pontos fortes e fracos dos sistemas e das escolas. Há um maior protagonismo na avaliação de produtos ou resultados, do que dos processos, ou seja, desprezando aspectos processuais pertinentes, que não são facilmente mensuráveis e representados por indicadores de resultados. Segundo Lima (2011), a condução da política educativa pelos resultados avaliativos arrisca despolitizar a ação política, o que implica em se naturalizar o processo decisório, “reatualizando a busca obsessiva da decisão ótima, uma questão sobretudo técnica e de cálculo racional” (p. 75).
complexo sistema de expertise e de regras periciais, distanciando-se dos sistemas que subjazem às regras e à ação pedagógica típica de professores e alunos. Nesse sentido, transcende a legitimidade, os saberes e as capacidades dos atores escolares ao atribuir-lhes o papel de objetos executores, amplamente subordinados aos rigorosos protocolos, sujeitos à vigilância externa. Dos testes internacionais às avaliações institucionais das escolas, permeiam exemplos de “descontextualização”, “exteriorização”, “centralização” e “hierarquização” das decisões (LIMA, 2011, p. 76).
Quando no eixo da proposta avaliativa estão a comparabilidade e a competitividade, exige-se o que Lima (2011) denomina de ‘geometrização do saber’, além da quantificação dos estudos e a métrica estandardizada.
Trata-se daquilo que designo por convergência sistêmica, isto é, de um sistema normativo baseado em normas injuntivas detalhadas e padronizadas que visam produzir um certo isoformismo estrutural e morfológico entre distintas unidades, práticas ou objetos a avaliar, desta feita integrando uma certa diversidade de casos ou objetos, embora reconhecíveis e aceites pelo sistema, independentemente do seu número e da sua localização (p. 76).
A avaliação, neste caso, visa o reconhecimento das diferenças, dos desvios e partindo destas diferenças é que são construídos os sistemas hierarquizados e competitivos. Mas, além disso, há mecanismos postos que legitimam este sistema de comparação, ao introduzir o rankiamento e a rivalidade como pontos centrais desta política, considerando que, na perspectiva de Lima (2011), um dos princípios indiscutíveis da economia de mercado e, seguramente, da educação é “competir para progredir” (p. 77).
Cabe ressaltar que alguns desses mecanismos vem configurando o que se designa por quase-mercado20 em educação. Afonso (2009), Barroso (2005) e Souza (2010) compartilham dos pressupostos de que o alargamento dos dispositivos de avaliação externa, como mecanismo de regulação estatal, e elementos de mercado na gestão pública, representam o perfil do já mencionado Estado-avaliador.
É interessante considerar que as sutilezas do quase-mercado – por não se concretizar como mercado clássico – manifestam-se nessa nova forma de gestão, que tem servido como instrumento de legitimação dos movimentos de contenção do Estado em favor de uma maior “participação” social, da socialização e do controle sobre os resultados alcançados (accountability), da descentralização, da desburocratização, da promoção da qualidade e da eficiência (SOUZA, 2010, p. 136).
Em função da valorização extrema dos resultados e da consequente
20 Diversos autores se reportam à definição de quase-mercado, de Julian Le Grand, que aponta o quase-mercado
tanto como mercado, pois substituem o monopólio dos fornecedores do Estado por outros fornecedores independentes e competitivos, como são quase porque diferem dos mercados convencionais em aspectos importantes. As organizações, por exemplo, competem por ‘clientes’ mas não visam, necessariamente, a maximização dos lucros (AFONSO, 2009, p. 115).
competição entre as escolas, Barroso (2005) afirma que a criação de quase-mercados educativos transforma a ideia de “serviço público” em “serviço para clientes” (p. 742).
Nesta mesma linha, Ferrão (2012) aponta que há, indiscutivelmente, um risco iminente quando se reduz os sistemas de avaliação ao rankiamento elaborado a partir de indicadores, quando se descuida da informação contida nestes indicadores sobre a representação da realidade. Para o modelo de mercado, o rankiamento e a publicização dos resultados escolares é elemento determinante.
Sob o contexto de mudanças neoliberais, a reconfiguração nas práticas avaliativas representa, como já observado, o alinhamento das políticas educativas, quando se reafirma a relevância nos indicadores mensuráveis. Ao reconhecer a educação como mercadoria e não como bem público, as políticas avaliativas, com suas diferentes formas de responsabilização (accountability), fundamentada na ideologia de mercado, se utilizam de formas de avaliação predominantemente quantitativas, baseada, como dito, em testes padronizados, o que otimiza a medição e a comparação dos resultados.
Na visão de Afonso (2009), o modelo de responsabilização (accountability) surge como resposta aos maus resultados apresentados a partir dos crescentes investimentos na educação, por meio de políticas compensatórias, especialmente a partir da década de 1960 em alguns países, dentre eles o Reino Unido e os EUA.
Em que pesem as especificidades de cada país, algumas experiências comuns podem ser observadas ao se tentar culpar a educação por não atender às necessidades da nação, além de um esforço em minimizar os gastos públicos e buscar a melhoria da qualidade através da inserção de mecanismos de mercado (MAGUIRE; BALL, 2007).
Quanto aos EUA, ao intentar uma proposta de educação mais igualitária, em especial dos setores menos favorecidos da sociedade, tais investimentos não puderam garantir mudanças efetivas, originando uma crescente desilusão e desconfiança quanto aos efeitos sociais do processo de escolarização implementado. Daí a necessidade de se justificar e prestar contas aos contribuintes, acentuando-se os mecanismos que proporcionassem um maior controle sobre as práticas desenvolvidas nas escolas (AFONSO, 2009).
Segundo o autor, a divulgação de resultados insatisfatórios de alunos americanos aferidos por testes internacionais21, no início da década de 1980, remeteu a amplos questionamentos quanto ao nível educativo do país, especialmente em comparação a
21 Afonso (2009) destaca como principal publicação sobre as condições em que se encontra a educação
americana à época, o relatório intitulado A Nation at Risk: the imperative educational reform, de 1983. Souza e Oliveira (2003) também fazem referência a este documento, apontando que a avaliações sistêmicas eram utilizadas como critério para a validação de qualquer iniciativa educacional no país (p. 878).
outras nações. O país se via vulnerável quanto a sua capacidade de enfrentamento da competição econômica mundial, o que resultaria em um amplo processo de reforma educativa, iniciada na administração de Ronald Reagan.
No discurso oficial, a reforma educativa inicialmente se basearia em uma mudança radical em seus valores, objetivos e mecanismos de consolidação.
[...] da regulação para a desregulação; da escola pública para as escolhas educacionais e para a competição entre as escolas; das preocupações sociais para as preocupações com a economia e com a produtividade; da igualdade de oportunidades para a excelência; das necessidades educativas para as capacidades individuais e para a selectividade (AFONSO, 2009, p. 67, grifos do autor).
Embora, em muitos estados americanos, foi evidente a priorização da educação, a desresponsabilização federal no financiamento de programas educativos e o excesso de burocracia externa à escola inviabilizaram que as intenções se transformassem em efetivas ações. Esse quadro veio representar mudanças estratégicas no tocante a propostas mais descentralizadoras, transferindo os poderes de decisão para o nível local, bem como propostas que pudessem garantir um maior controle do currículo e o foco na avaliação baseada em testes estandardizados (AFONSO, 2009).
No caso inglês, ao final da década de 1980, no terceiro mandato de Tatcher, implementou-se um novo sistema de avaliação, o que representou a centralidade das políticas avaliativas no campo das preocupações educacionais, além de ações relativas à