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No âmbito da norma legal, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) foi lançado pelo Ministério da Educação (MEC) em 24 de abril de 2007. É um plano de ação que contém todos os programas em funcionamento do MEC, das mais diversas áreas. As ações relativas à educação básica envolvem desde a área do financiamento, gestão, avaliação, formação de profissionais da educação, até programas de apoio à estrutura educacional, no campo do transporte escolar, tecnologias educacionais, materiais didáticos, escolas de tempo integral, saúde nas escolas e luz elétrica nas áreas que abrigam escolas rurais. Além destes, outro programa integrante do PDE é o Plano de Desenvolvimento da Escola, o PDE Escola. Constitui-se em um programa de apoio à gestão escolar baseado no planejamento participativo e destinado a auxiliar as escolas públicas a melhorar a sua gestão. O programa atende, prioritariamente, escolas com baixo rendimento no IDEB (Índice de Desenvolvimento

da Educação Básica). Na sequencia, haverá uma seção específica que tratará do PDE Escola como mecanismo que incide diretamente na gestão escolar.

Em paralelo à criação do PDE, o executivo promulga o Decreto nº 6.094/2007, que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Plano de Metas) e estabelece diretrizes a serem implementadas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, além de redefinir a atuação da sociedade civil no campo educacional.

O documento oficial do PDE, utilizado aqui como referência principal, intitula-se “Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas”41_{. Neste}

documento, Fernando Haddad42, então Ministro da Educação, aponta para a necessidade de se vincular educação e desenvolvimento, e esta relação só ocorre quando “as ações do Estado são alinhadas e os nexos entre elas são fortalecidos, potencializando seus efeitos mútuos” (p. 7).

Nesse sentido, o PDE, de acordo com o documento “Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas”, não se configura apenas como um plano de execução das ações contidas no PNE, considerando exclusivamente as metas quantitativas. Ele visa acrescentar metas qualitativas e intermediárias ligadas às redes de ensino e escolas (KRAWCZYK, 2008).

Por outro lado, ao confrontar a estrutura do PNE com a do PDE, Saviani (2009) afirma que o PDE não se constitui, exatamente, em um plano, mas um conjunto de ações. Para o autor, o PDE não pode ser definido como uma estratégia para a execução das metas do PNE, apesar de, em tese, se propor a isso, visto que o PDE “não parte do diagnóstico, das diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE, mas compõe-se de ações que não se articulam organicamente com este” (SAVIANI, 2009, p. 27).

O PDE propõe uma visão sistêmica da educação, superando a visão fragmentada, predominante no Brasil até então, como se os níveis, etapas e modalidades não fizessem parte de um processo integrado em uma unidade geral, o que implicaria em reforçar- se mutuamente. Segundo o ministro deste período, há que se ter unidade, da creche à pós- graduação (BRASIL, 2008a).

Krawczyk (2008) aponta que o poder executivo procura, com o PDE, reverter várias situações que dificultaram a gestão da educação, como a diminuição da responsabilidade da União com a educação; a segmentação territorial constitutiva da educação

41 _{(BRASIL, 2008a).}

pública; a proliferação de programas desarticulados entre si, vinculados à mudança da gestão escolar e à melhora da aprendizagem no ensino fundamental; a ausência de um regime de colaboração no processo de municipalização deslanchado dez anos atrás; o velho debate em torno da constituição de um sistema nacional de educação; e, sobretudo dos baixos índices de rendimento escolar na rede de educação pública em todo o país.

O PDE constitui-se, portanto, em um conjunto de programas e ações que incidem em quatro áreas do sistema educacional: educação básica, educação superior, educação profissional e tecnológica e alfabetização, educação continuada e diversidade. Sinteticamente, está balizado em seis pilares: i) visão sistêmica da educação, ii) territorialidade, iii) desenvolvimento, iv) regime de colaboração, v) responsabilização e vi) mobilização social, compreendidos como desdobramentos de princípios e objetivos constitucionais. Reafirma-se a articulação imprescindível entre a educação e o desenvolvimento socioeconômico, consideradas as dimensões dos níveis local, regional e nacional (BRASIL, 2008a).

A proposta de uma nova postura da União no que tange à viabilização da garantia da equalização das oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino está prevista nos intentos do PDE. Para isso, a instância federal coloca à disposição de estados, Distrito Federal e municípios “instrumentos eficazes de avaliação e de implementação de políticas de melhoria da qualidade da educação, sobretudo da educação básica pública” (BRASIL, 2008a, p. 11). Nesse sentido, o PDE se fixa em dois importantes eixos: responsabilização (accountability) e mobilização social. Suas ações se dirigem principalmente ao município, oferecendo amparo técnico e financeiro, visto que o Plano enfatiza a fragilidade técnica, da maioria das prefeituras, quando se trata do desenrolar do processo de municipalização do ensino.

Em se tratando de mobilização social, arrisca-se inferir que estamos diante não somente de um processo de ‘reimaginação’ da sociedade civil (BALL, 2011), revelado pela mudança de perfil do usuário do serviço educacional, mas de um novo ‘contrato’ de exercício de protagonismo, ao convocar famílias e comunidade e, porque não, empresários para, em conjunto com o poder público, articularem uma agenda governamental para a educação.

Saviani (2009), em detalhada análise do PDE, ressalta que a criação do IDEB como uma relevante ação das políticas de avaliação do plano, reafirma a eclosão, na sociedade, das discussões sobre a qualidade do ensino, ao reconhecer o fraco desempenho das escolas frente aos indicadores nacionais e internacionais de rendimento dos alunos.

Empresários, que por muitos anos já vêm empreendendo críticas à educação brasileira e nesse momento, apoiados pela força da divulgação na mídia, encontram a justificativa necessária para organizar uma agenda para a educação, consoante aos interesses do governo federal.

No contexto indicado, o PDE assumiu plenamente, inclusive na denominação, a agenda do Compromisso Todos pela Educação, movimento lançado em 6 de setembro de 2006 no Museu do Ipiranga, em São Paulo. Apresentando-se como uma iniciativa da sociedade civil e conclamando a participação de todos os setores sociais, esse movimento constituiu-se, de fato, como um aglomerado de grupos empresariais com representantes e patrocínio de entidades como o Grupo Pão de Açúcar, Fundação Itaú-Social, Fundação Bradesco, Instituto Gerdau, Grupo Gerdau, Fundação Roberto Marinho, Fundação Educar-DPaschoal, Instituto Itaú Cultural, Faça Parte-Instituto Brasil Voluntário, Instituto Ayrton Senna, Cia. Suzano, Banco ABN-Real, Banco Santander, Instituto Ethos, entre outros (SAVIANI, 2009, p. 31-32).

O Compromisso Todos pela Educação, de 2006, cria cinco metas de desempenho educacional, que deveriam ser perseguidas para que pudessem ser garantidas a eficiência e a eficácia no desenvolvimento das políticas públicas, quais sejam: toda criança e jovem de 4 a 17 anos na escola; toda criança plenamente alfabetizada até os 8 anos; todo aluno com aprendizado adequado ao seu ano; todo jovem com o ensino médio concluído até os 19 anos; e investimento em educação ampliado e bem gerido (TODOS PELA EDUCAÇÃO, s.d.). Estas metas, curiosamente, são incorporadas ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação.

O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, programa estratégico do PDE e instituído pelo Decreto nº 6.094/2007, coincidentemente com o mesmo nome do movimento do grupo dos empresários ora colocado, expõe em seu primeiro capítulo as 28 diretrizes que compõem o plano de metas, considerando a participação da União, Estados, Distrito Federal e municípios, além de contar com a colaboração da sociedade; no capítulo 2 trata do IDEB; o terceiro capítulo dispõe da adesão voluntária dos municípios, Estados, Distrito Federal ao referido Plano de Metas; e o quarto capítulo trata da assistência técnica e financeira da União, compreendendo dispositivos sobre o Plano de Ações Articuladas, o PAR. Ficam nítidas as intenções da gestão federal em valorizar parcerias e transparência. Oficializa-se, o que antes encontrava-se nas entrelinhas da lei e dos dispositivos legais, o estreitamento com organismos internacionais, como se nota no artigo 6º do Plano de Metas.

Art. 6º Será instituído o Comitê Nacional do Compromisso Todos pela Educação, incumbido de colaborar com a formulação de estratégias de mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica, que subsidiarão a atuação dos agentes públicos e privados.

§ 1o O Comitê Nacional será instituído em ato do Ministro de Estado da Educação, que o presidirá.

representantes de outros poderes e de organismos internacionais (BRASIL, 2007ª, grifo nosso).

O documento “Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas” também enuncia esse estreitamento, quando aponta para dois estudos realizados com organismos internacionais, a partir de resultados da Prova Brasil de 2005, que embasaram a definição das 28 metas do Plano de Metas (BRASIL, 2008a).

Uma das ações estabelecidas no Plano de Metas é o PAR – Plano de Ações Articuladas, com vistas a viabilizar o regime de colaboração. No Decreto 6.094/2007, em seu artigo 9º, o PAR é definido como “conjunto articulado de ações, apoiado técnica ou financeiramente pelo Ministério da Educação, que visa o cumprimento das metas do Compromisso e a observância de suas diretrizes”. Um dos maiores entraves do regime de colaboração, segundo o Ministro da Educação, é a descontinuidade de ações, proveniente das eventuais trocas de gestores, o que vinha dificultando o estabelecimento de metas a longo prazo para escolas e redes de ensino.

Convênios unidimensionais e efêmeros dão lugar aos planos de ações articuladas (PAR), de caráter plurianual, construídos com a participação dos gestores e educadores locais, baseados em diagnóstico de caráter participativo, elaborados a partir da utilização do Instrumento de Avaliação de Campo, que permite a análise compartilhada do sistema educacional em quatro dimensões: gestão educacional, formação de professores e dos profissionais de serviço e apoio escolar, práticas pedagógicas e avaliação e infraestrutura física e recursos pedagógicos (BRASIL, 2008a, p. 25).

A partir da adesão ao Plano de Metas, os estados, os municípios e o Distrito Federal iniciaram o processo de elaboração de seus respectivos Planos de Ações Articuladas (PAR). Desenvolvida esta avaliação de campo, a análise técnica deste processo é realizada pela Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Após a assinatura do termo de cooperação com o MEC, validam-se os programas disponibilizados de acordo com a prioridade local.

Segundo Azevedo e Santos (2013), a adesão ao Plano de Metas e a elaboração do PAR são ações voluntárias, embora o apoio técnico e financeiro do MEC aos entes federados, desde a divulgação do PDE, fique condicionado à assinatura do Plano. Ou seja, de certo modo há uma cooperação imposta.

No sentido de organizar e controlar a criação dos PAR, o MEC se utiliza do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação, o SIMEC. Dentro deste sistema, foi criado um módulo específico, o Módulo PAR Plano de Metas. Seu acesso é realizado por meio da Internet, “representando uma importante evolução tecnológica, com agilidade e transparência nos processos de elaboração, análise e

monitoramento das ações do PAR”, segundo informações oficiais do site do MEC43_.

No que tange às suas bases de sustentação, o PDE se assenta em dois pilares: o técnico e o financeiro. No âmbito do financiamento, o PDE conta com recursos provenientes do FUNDEB. O MEC disponibiliza, ainda, aporte financeiro para o atendimento prioritário aos municípios com IDEB mais baixo. Do ponto de vista técnico, o PDE se propõe a monitorar o funcionamento das redes escolares de educação básica por meio do PAR e de mecanismos de avaliação de desempenho dos alunos, materializados nos processos de avaliação em larga escala, cujos resultados comporiam o IDEB (SAVIANI, 2009).

O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB – criado em 2007, é uma das mais relevantes ações do PDE, como já colocado anteriormente. Constitui-se como uma referência que serve de indicador de qualidade, medindo o desempenho do sistema (escolas e redes de ensino), por meio de exames padronizados e indicadores de fluxo44, numa escala que vai de zero a dez. O índice, elaborado pelo INEP/MEC45, procura demonstrar as condições do ensino no Brasil e fixa a média 6,0 a ser alcançada até 2022. Essa média considera o resultado obtido pelos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Em uma seção específica, analisa-se o IDEB enquanto indicador propositor de ações e políticas para as escolas de educação básica. Porém, cabe destacar que o IDEB traz inovações importantes no âmbito das políticas avaliativas do Estado, refinando o indicador de qualidade (KRAWCZYC, 2008). O IDEB se configura, assim, em um indicador específico para cada unidade escolar e combina, em um mesmo índice, resultados do desempenho de todos os alunos, e não mais uma amostra deles, por meio da aplicação da Prova Brasil, com resultados de rendimento escolar – fluxo apurado pelo censo escolar (BRASIL, 2008).

Sendo assim, observa-se que o MEC toma para si a responsabilidade no monitoramento das escolas e redes de ensino, deixando explícita a exacerbada valorização da interferência de mecanismos de avaliação na gestão da educação e o notório atrelamento às tendências internacionais em fomentar a competitividade entre as escolas, buscando a melhora do país frente aos indicadores educacionais no âmbito internacional (KRAWCZYC, 2008).

A partir destas considerações e destes novos alinhamentos, pode-se inferir que o Estado, apresentando um novo modelo gerencial, se propõe em governar à distância (BALL, 2004), centralizando e monitorando as decisões relativas à gestão de escolas e

43 _{Disponível em http://simec.mec.gov.br/cte/relatoriopublico/principal.php} 44 _{Taxas de promoção, repetência e evasão, obtidas por meio do Censo Escolar.} 45 _{Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira}

sistemas de ensino, e se utilizando, paradoxalmente, de artefatos descentralizados. Assim ocorre com o PAR, com o PDE Escola e outras tantas ferramentas disponibilizadas pelo MEC. Importa ressaltar que as mudanças na gestão da educação nos últimos anos, segundo Krawczyc (2008), implicam no estabelecimento de novas relações entre o Estado, a escola e a comunidade. A escola passa a ser o eixo norteador no delineamento das políticas públicas nos municípios. Há, portanto, uma relação direta entre o governo federal e a escola, que vem se concretizando a partir das mudanças nas formas de financiamento, como, por exemplo, o Fundef46.

Abriu-se espaço para a participação da iniciativa privada nos projetos e nas práticas institucionais das escolas públicas e, ao mesmo tempo, estabeleceu-se um canal de comunicação entre o governo central e as unidades escolares. Este último, principalmente por meio de programas que vinculavam o recebimento de recursos federais extras e de premiações à elaboração de projetos que seriam avaliados pelo Ministério da Educação – MEC (KRAWCZYC, 2008, p. 800).

A análise subsequente tratará da caracterização do IDEB e sua sustentabilidade enquanto indicador que visa delinear a proposição e o aprimoramento de políticas para a educação básica. Em seguida, a análise abrangerá os efeitos do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) no âmbito escolar, considerando a escola como polo final e cenário intencionalmente designado para o estabelecimento das políticas desenhadas pelo governo federal.