O PDE, lançado em 2007, inaugura uma nova relação entre a federação e as unidades escolares. Esta aproximação entre a esfera central e a local é uma característica presente em diferentes políticas estabelecidas no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva54. Algumas políticas sociais protagonizadas pelo governo federal acionam, diretamente, o cidadão assistido, ainda que contem com parcerias e acordos com outras instâncias estatais. No campo da educação, nota-se a consolidação de um novo modelo de gestão de políticas públicas ao desenvolver programas, em parceria direta com municípios e escolas, muitas vezes sem a participação dos estados. Vale lembrar, contudo, que esse novo modelo de gestão de políticas públicas e sociais surge no governo de FHC, anterior ao governo Lula, no contexto da reforma do Estado (OLIVEIRA, 2009).
O PDE tem como um dos eixos principais a territorialidade. “Educação
sistêmica, ordenação territorial e desenvolvimento são princípios do PDE. O enlace entre educação, território e desenvolvimento deve ser um de seus resultados” (BRASIL, 2008a, p. 41). Desta forma, o PDE visa enfrentar a desigualdade de oportunidades educacionais em nível nacional.
O município é um ente federado que passa a ter maior importância devido à focalização de políticas na esfera local e ao aumento do grande número de municípios na década de 1990, segundo Krawczyc (2008). A partir da LDB/96 e da implementação do FUNDEF, a distribuição de responsabilidades entre as diferentes esferas do governo no provimento da educação traduziu-se, mais incisivamente, no processo de municipalização. Desta forma, a “proliferação de municípios provocou, entre outras coisas, o enfraquecimento do poder regulatório do governo federal” (p. 810).
Cabe resgatar, brevemente que, guardadas as especificidades de cada local, o processo de descentralização da educação ocorre no Brasil, mais radicalmente, na década de 1990, à semelhança dos processos desencadeados em países da América Latina, como já observado no início do presente trabalho. Esse movimento se constitui em consenso internacional, que se pauta na justificativa de que a ineficiência e ineficácia dos sistemas de ensino são as causas dos baixos índices dos níveis de aprendizagem, como aponta Martins (2002). O processo de descentralização, portanto, se faz necessário e imprescindível.
Para Oliveira (2009), a gestão escolar passa a ocupar papel relevante nas reformas educativas, fruto do processo de descentralização administrativa, financeira e pedagógica. Há, indiscutivelmente, o repasse de responsabilidades para o nível local e o distanciamento relativo do Estado do papel de principal responsável. Segundo a autora, esse contexto de mudanças, o modelo baseado na gestão local e a inserção de princípios de mercado na gestão da educação pública corroboram para o afastamento do papel da escola do contexto social e político mais amplo em que está inserida. Nesse sentido, a lógica empresarial permeia o universo escolar: a escola se vê impelida ao cumprimento de metas, norteadas por missões e objetivos previamente estabelecidos.
A partir de meados da década de 1990, a política educacional brasileira assume uma postura radical no que concerne ao processo de descentralização. Os principais eixos da reforma encontram-se nas esferas administrativa e financeira. Como já observado, segundo Azevedo (2002), no âmbito administrativo, materializa-se a transferência da responsabilização da oferta do ensino fundamental da esfera estadual para a municipal por meio do processo de municipalização, representando uma das “externalidades da adoção do princípio da descentralização” (p.54). E complementa.
[A descentralização] é difundida como um poderoso mecanismo para corrigir as desigualdades educacionais, por meio da otimização dos gastos públicos. Apesar de os postulados democráticos serem recorrentemente reafirmados, estes se apresentam como justificativa da transferência de competências da esfera central de poder para as locais, respaldadas em orientações neoliberais, com o objetivo de redução do Estado às suas funções mínimas [...] (AZEVEDO, 2002, p. 54).
A materialização do processo de descentralização, do ponto de vista financeiro, e que contribuiu fortemente para o desencadeamento do processo de municipalização do ensino, foi a implementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – o FUNDEF, instituído pela Emenda Constitucional nº 14/96 (EC 14/96) e regulamentado pela Lei 9.424, de 24 de dezembro de 1996. O fundo condicionava a transferência de recursos ao atendimento deste nível de ensino. Em 2006, foi aprovado o FUNDEB, passando a contemplar também a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos. O FUNDEB representa considerável avanço ao corrigir falhas do FUNDEF quanto aos seus níveis de abrangência. Importa colocar, porém, que mesmo ampliando o financiamento da educação em comparação ao antigo fundo, atendendo a um número maior de alunos, as melhorias não se constituem suficientes para uma profunda modificação nas estruturas educacionais vigentes (SAVIANI, 2008).
O processo de descentralização traz consigo a instituição de mecanismos de controle como, por exemplo, um amplo sistema de avaliação externa sobre as escolas. Na visão de Oliveira (2009), há o estabelecimento de uma nova regulação.
Ao mesmo tempo em que descentraliza as ações de implementação (e com elas recursos financeiros, autonomia orçamentária, contratos por meio de metas e compromissos a serem atingidos), põe em prática novas formas de controle e vigilância, de autoverificação, muitas vezes com base na cobrança dos resultados que foram prometidos por meio da fixação de objetivos e metas pelos próprios envolvidos (p. 202).
Outra questão importa ser pontuada. Segundo Krawczyc (2008), a desigualdade socioeconômica é uma característica marcante da federação brasileira, o que implica na decorrência de diferentes níveis de desenvolvimento da educação, tanto nos estados quanto nos municípios. Dessa forma, a educação acaba se desenvolvendo segundo interesses e possibilidades pertinentes ao desenvolvimento de cada região. A autora afirma, ainda, que ao final do século XX, o Brasil apresenta índices alarmantes de analfabetismo e evasão escolar, denotando a desigualdade e a exclusão social.
O PDE surge nesse contexto com ações que, ainda que insuficientes, visam ampliar recursos para a educação, além da tentativa em conceber um sistema de educação, e não um aglomerado de redes e sistemas educacionais dispersos, sob a justificativa de que se faz necessário aproximar-se da gestão local.
Outra característica da federação brasileira enfatizada no PDE é a fragilidade técnica, principalmente da maioria das prefeituras, para dar conta do processo de municipalização do ensino fundamental. A assistência técnica que o MEC disponibiliza para os estados e/ou municípios, sem entrar no seu mérito, permitirá – talvez ainda mais do que a avaliação – que ele intervenha na coordenação das redes de ensino, na microrregulação local, podendo, portanto, fortalecer o poder regulatório do governo central (KRAWCZYC, 2008, p. 811).
Além disso, como já apontado, o PDE traz consigo a abertura e, consequentemente, a forte influência de organizações da sociedade, mais especificamente, empresários, que se mobilizam acerca da necessidade de se implementar políticas públicas mais incisivas, visando a melhoria da qualidade da educação básica. Fica estabelecido no discurso oficial a ideia de que o envolvimento e a responsabilização social são elementos imprescindíveis na condução das políticas educativas. Ao governo federal cabe, de certa forma, o papel de articulador dos diferentes segmentos (estados, municípios e setores da sociedade civil) na definição de políticas no âmbito nacional. Questiona-se, assim, quais os interesses estão em jogo, partindo da ideia de que a escola ‘necessita’ de monitoramento e aos gestores locais cabe o cumprimento de metas estabelecidas pelo governo federal. O IDEB, certamente, foi criado com esta proposta.
Ao analisar o conjunto de medidas do PDE que implicam, diretamente, na responsabilização dos gestores dos municípios e das escolas, Adrião e Garcia (2008) afirmam que a transferência de recursos da União para a instância local, via PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola55, está vinculada à capacidade dos gestores atingirem as metas intermediárias do IDEB.
As unidades escolares também são chamadas diretamente a assumir responsabilidades pelo alcance dessas metas, uma vez que a ampliação de recursos provenientes do PDDE (no caso das escolas públicas urbanas) depende de seus resultados em relação ao desempenho dos estudantes nos exames padronizados e do rendimento escolar (ADRIÃO; GARCIA, 2008, p. 791).
Uma das ações que promovem a relação direta entre a federação e a unidade escolar é o PDE Escola, uma política do MEC, inicialmente focalizada nas escolas com menor IDEB. Como desdobramento do PDE Escola, surge o PDE Interativo como a plataforma computacional, utilizada pelo PDE Escola, e que tem como principal objetivo, segundo informações oficiais do MEC, fortalecer a gestão escolar democrática e participativa,
55 Criado em 1995, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) tem por finalidade prestar assistência
financeira, em caráter suplementar, às escolas públicas da educação básica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e às escolas privadas de educação especial mantidas por entidades sem fins lucrativos, registradas no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) como beneficentes de assistência social, ou outras similares de atendimento direto e gratuito ao público. O programa engloba várias ações e objetiva a melhora da infraestrutura física e pedagógica das escolas e o reforço da autogestão escolar nos planos financeiro, administrativo e didático, contribuindo para elevar os índices de desempenho da educação básica (FNDE).
envolvendo efetivamente todos os segmentos que podem ajudar a construir uma escola pública cada vez melhor.56
O PDE Escola e o PDE Interativo são ações do Ministério da Educação, que visam apoiar a gestão escolar. O PDE Escola é uma ação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), implementado no governo Lula, como já apontado. Entretanto, o PDE Escola já se constituía uma ação do governo federal, concebida no âmbito do Fundescola (Fundo de Fortalecimento da Escola). O Fundescola era objeto do acordo de empréstimo firmado em 1998 entre o governo brasileiro (na gestão de FHC) e o Banco Mundial, cujo objetivo era melhorar a gestão escolar, a qualidade do ensino e a permanência das crianças na escola de ensino fundamental57.
Considerado como um de seus produtos, o PDE Escola é tido como carro- chefe do Fundescola. É evidenciada a responsabilidade na escola para a melhoria da qualidade do ensino, articulando-se aspectos ligados à modernização da gestão, ao fortalecimento da autonomia escolar e à gestão participativa. Nesse sentido, o apoio público para esta configuração voltada ao desenvolvimento centrado na escola “é um ingrediente essencial para assegurar o clima político e os recursos para a sustentação e a expansão do processo de desenvolvimento da educação” (OLIVEIRA et al, 2005, p. 132).
O PDE Escola foi sofrendo alterações ao longo dos anos. Até 2005, o Fundescola atendia unidades escolares localizadas em áreas carentes, nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, fomentando ações que visassem o fortalecimento da escola. Para tanto, os municípios que aderissem à parceria se utilizariam de um planejamento estratégico, baseado no PDE Escola, com vistas a uma gestão mais eficiente, eficaz e racional (OLIVEIRA et al, 2005). Após este período, houve modificações no critério de escolha das escolas que deveriam ser atendidas pelo programa.
Em 2006, após a divulgação dos resultados da primeira rodada do IDEB (relativo ao período 2005), o Ministério da Educação entendeu que seria necessário criar um mecanismo que envolvesse diretamente as escolas com os IDEBs mais críticos, optando-se então pela adoção do PDE Escola junto àquele público específico. Além dos ajustes conceituais e técnicos na metodologia, a principal alteração foi a mudança no critério de definição do público-alvo, adotando-se o IDEB como parâmetro [...] (BRASIL, s.d.).
56 Disponível em http://pdeescola.mec.gov.br/
57
Financiado com recursos do governo brasileiro e de empréstimos do Banco Mundial e desenvolvido em parceria com as Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, o Fundescola tem como objetivo melhorar o desempenho dos sistemas de ensino em áreas selecionadas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio do fortalecimento das escolas de ensino fundamental e dos órgãos públicos responsáveis pela manutenção e administração dessas escolas. Para atingir seus objetivos, o Fundescola atua principalmente em zonas de atendimento prioritário – ZAI, formadas por microrregiões de Municípios populosos, definidas pelo IBGE (MEC, 2001).
A ideia de se relacionar os resultados de avaliações em larga escala com os encaminhamentos das políticas a serem implementadas nas escolas denota, claramente, a continuidade na proposta de focalização das ações de modo a atender situações críticas e vulneráveis, assim como apontado em Oliveira (2009).
No documento do MEC/FNDE/DIPRO/FUNDESCOLA, de 2006, intitulado “Como elaborar o Plano de Desenvolvimento da Escola: aumentando o desempenho da escola por meio do planejamento eficaz” (BRASIL, 2006), o governo federal deixa claro o investimento em um novo modelo de gestão, denominado “gestão baseada na escola”. Esta tendência, consubstanciada em experiências internacionais exitosas, revela a ênfase no autodesenvolvimento, o que implica no deslocamento da governança do sistema educacional das autoridades centrais para as escolas. Para tanto, há a irrefutável necessidade em investir-se em uma infraestrutura que proporcione efetivo suporte às escolas. De acordo com o referido documento, o alinhamento de políticas que busque a integração entre os vários níveis do sistema é elemento essencial para o sucesso da escola, daí a necessidade da incorporação às políticas educacionais de questões como:
- tornar disponível às escolas estratégias que as orientem na consecução dos objetivos identificados, focalizando o ensino-aprendizagem e reconhecendo a heterogeneidade de desempenho existente entre escolas;
- adotar políticas que realmente funcionem, isto é, políticas testadas e aprovadas e com potencial de escala;
- assegurar fundos para elevar a capacidade do sistema (BRASIL, 2006, p. 6). Desta forma, segundo a orientação oficial, gerenciar a mudança com profissionalismo para obtenção de melhores resultados é uma habilidade recém-adquirida por administradores locais, porém ainda incipiente. Justifica-se, daí, a necessidade da instância central “pensar em formas organizacionais apropriadas” (BRASIL, 2006, p. 7) para que, de fato, as mudanças tenham efeito positivo. Uma gestão mais racional implica, assim, no estabelecimento de mecanismos de monitoramento e avaliação de resultados.
Ainda de acordo com o referido documento, a adoção de um ‘moderno’ modelo de gestão representa incorporar as técnicas do gerenciamento eficaz, para que se possa oferecer à comunidade escolar serviços de qualidade. Para tanto, a escola precisa fortalecer sua autonomia e ter ampliado seu poder de decisão, o que passa pela criação de colegiados, pela escolha de diretores comprometidos, pela adoção de mecanismos de auto avaliação, avaliação externa e responsabilização, bem como pela transferência de recursos diretamente às escolas. Além da melhoria na própria gestão, o documento aponta para a necessidade de melhoria nos processos gestionários das agências reguladoras das unidades escolares como, por exemplo, as secretarias de educação.
Mudar o paradigma de funcionamento das escolas passou a ser a nova agenda dos sistemas educacionais. São mudanças que devem se traduzir no compromisso irrevogável da escola com a eficiência, a eficácia e a qualidade, com a disposição de se avaliar e de ser avaliada, de identificar onde se encontram e quais são os principais problemas, quais as estratégias para superar as situações indesejadas e a disposição de prestar contas de sua atuação e de seus resultados. Essas mudanças estão longe de serem obtidas no curto prazo, mas é inegável que um conjunto de medidas pode e deve ser tomado para se reverter o quadro de ineficiência e de baixa qualidade do ensino. Dentre essas medidas, é de fundamental importância a que diz respeito à melhoria da gestão das escolas e das agências que a regulam. Neste ponto, deve estar claro que as escolas públicas fazem parte de um sistema que tem como principal mantenedor as Secretarias de Educação. Estas devem se estruturar para proporcionar às escolas condições adequadas de funcionamento (BRASIL, 2006, p. 10).
O PDE Escola, portanto, é uma ferramenta gerencial que auxilia a escola a realizar um diagnóstico da própria situação e, a partir daí, traçar metas, planos de ação, estrategicamente elaborados para a execução das etapas previamente estabelecidas, possibilitando, posteriormente, o monitoramento e a avaliação. Este processo está dividido em dois grandes eixos: a definição da visão estratégica e o desenvolvimento do plano de suporte estratégico, onde são definidas as estratégias, metas e planos de ação. É um processo que, segundo a orientação oficial, deve envolver a comunidade escolar (equipe escolar, pais, alunos e outras partes interessadas), sob a coordenação da liderança da escola.
Até 2012, o PDE Escola era disponibilizado e desenvolvido apenas pelas escolas cujo IDEB referente a 2009 era igual ou inferior à média nacional, ou seja, 4,4 para os anos iniciais. A vinculação de recursos direcionava-se, portanto, às escolas priorizadas pelo programa. Analisando o que trazem os textos políticos, observa-se na Resolução nº 19, de 15 de maio de 2008, do FNDE58, em seu artigo 8º59, o estabelecimento do repasse financeiro às escolas públicas de ensino fundamental regular para auxiliar na implementação do PDE Escola, especificamente para as que não obtiverem desempenho satisfatório no IDEB.
A partir de 2012, todas as escolas, independente do IDEB, puderam elaborar o PDE Escola, mesmo sem a transferência de recursos por parte do MEC. Este processo se deu a partir do uso da ferramenta denominada PDE Interativo. O PDE Interativo, outro programa do PDE, vem atender às solicitações encaminhadas por diversas secretarias de educação que desejavam utilizar a metodologia de planejamento do PDE Escola em toda a sua
58 FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
59 Resolução FNDE nº 19/2008. Art. 8º Às escolas públicas de ensino fundamental regular que, segundo
avaliação das instâncias competentes do Ministério da Educação, não obtiveram satisfatório desempenho mensurado pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e desde que as EEx, às quais estejam vinculadas, tenham aderido ao Plano de Metas “Compromisso Todos pela Educação” e fornecido os dados relativos ao Plano de Ações Financiáveis – PAF (Anexo III), preferencialmente em sistema computadorizado desenvolvido e disponibilizado para esse fim, serão destinados recursos financeiros nas categorias econômicas de capital e custeio, por intermédio de suas UEx, para implementação do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE Escola).
rede, independente do repasse de recursos federais. Segundo as informações contidas no site do PDE Escola e no manual produzido pelo MEC em 2013, intitulado “PDE Interativo: planejar melhor, realizar mais”, o sistema computacional foi elaborado priorizando a autoinstrução e a interatividade, dispensando formações presenciais e específicas para conhecer a metodologia e utilizar o sistema.
Os documentos oficiais trazem o registro da preocupação do MEC em dirimir possíveis equívocos quanto à caracterização das duas plataformas, o PDE Escola e o PDE Interativo.
Há certa confusão a respeito da diferença entre o programa Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE Escola) e o sistema PDE Interativo. O PDE Escola é um programa do MEC que atende às escolas com baixo rendimento no IDEB, fomentando o planejamento estratégico e participativo com o propósito de auxiliá-las em sua gestão. O programa também repassa recursos para a concretização das ações planejadas. O PDE Interativo foi inicialmente desenvolvido como ferramenta do PDE Escola. De início, apenas as escolas priorizadas utilizavam o sistema. Com a disponibilização da ferramenta para todas as escolas do Brasil e a entrada de outros programas no sistema, o PDE Interativo acabou se sobrepondo ao PDE Escola. Passou então de ferramenta exclusiva do PDE Escola a sistema de apoio à gestão escolar utilizado por outros programas do MEC e por diversas escolas, independentemente de priorização (BRASIL, 2013a, p. 2-3).
Sendo esta, portanto, uma ferramenta para o auxílio da gestão escolar, o PDE Interativo está organizado em etapas que ajudam a equipe escolar a identificar seus principais problemas e a definir ações para alcançar os seus objetivos, aprimorar a qualidade do ensino e da aprendizagem e melhorar os seus resultados. Estas etapas consistem na identificação geral do diretor e da escola; na organização de um ambiente institucional para a elaboração do planejamento; na elaboração do diagnóstico, identificando suas principais fragilidades; e, finalmente, no desenvolvimento de um Plano Geral, contendo os objetivos, metas e ações que a escola definiu para alcançar as melhorias desejadas. Ou seja, o PDE Interativo foi disponibilizado como ferramenta de planejamento e gestão (BRASIL, 2013).
Indiscutivelmente, o sistema é uma complexa ferramenta de comunicação entre o MEC, as secretarias de educação e as escolas. De acordo com o manual oficial do PDE Interativo, todas as informações geradas pelas escolas, no que se refere ao rendimento dos alunos, ao perfil dos diretores, à participação da comunidade escolar, à composição do conselho escolar, à infraestrutura, dentre outras, proporcionam uma melhor focalização na proposição de políticas, tanto por parte do MEC como das secretarias de educação.
Interessa apontar, contudo, que no discurso oficial, as intenções dos programas como o PDE Interativo, que sistematiza ações do PDE Escola, fazem inferência à autonomia escolar e à participação que, muitas vezes, destoam das prerrogativas presentes nos
textos políticos que representam as leis maiores. Oliveira, Fonseca e Toschi (2004) afirmam,