correspondem à materialização das diretrizes neoliberais, que vem desenhando o cenário capitalista global. Como já apontado anteriormente, a reconfiguração das políticas públicas, e dentre elas, as políticas educativas, faz parte de um processo mundial de reformas, o que inclui especialmente as modificações do papel do Estado no delineamento de medidas relativas à gestão pública. De Estado provedor direto de bens e serviços, emerge um Estado eminentemente regulador e fiscalizador.
A reforma do Estado, tanto no Brasil como em outros países, caracteriza-se nestas últimas três décadas, pela modificação do funcionamento e da estrutura estatais, consolidando-se por meio da abertura de mercados, dos processos de privatização e alterações no provimento de serviços públicos, sob a justificativa da otimização e racionalização de recursos. Esse processo se constitui em consenso internacional, sobretudo porque aponta para a existência de uma crise, que tem na má performance dos seus programas e na dinâmica centralizada do Estado o alvo principal das críticas (MARTINS, 2001).
Para Frigotto e Ciavatta (2003), este novo ciclo, no plano ideológico, remete a um arsenal de elementos que reafirmam a existência de um pensamento hegemônico, irreversível, onde se destacam noções como a globalização, a reestruturação produtiva24, o Estado mínimo, a sociedade do conhecimento, a qualidade total e, como outras, os problemas ligados à competição e ao individualismo. Todos estes elementos contribuem para justificar a necessidade de mudanças profundas no aparelho do Estado.
No Brasil, os anos 1980 e 1990 foram marcados por grandes reformas políticas e econômicas. A transição entre o regime militar e a retomada do processo de democratização configuram os últimos anos da década de 1980. Muitos autores (AZEVEDO, 2002; DRAIBE, 1990; FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003; OLIVEIRA, 2003; SILVA, 1998) acreditavam que os movimentos em torno da Constituição Federal de 1988 (CF/88) tendiam a um certo avanço nas esferas políticas, econômicas e sociais. Tais movimentos representavam uma possível aproximação rumo a uma social-democracia.
A chamada “Constituição Cidadã” amplia, efetivamente, os direitos sociais, destacando com primazia a educação. Nesta área, a CF/8825 traz, no plano da lei, importantes modificações, em especial a concretização da luta pela ampliação de vagas, pela democratização do acesso e por medidas que pudessem garantir maior permanência de crianças e jovens na escola. O ensino fundamental tem sua obrigatoriedade e gratuidade
24 Reestruturação produtiva aqui compreendida como as novas formas de organização do trabalho, a inserção das
novas tecnologias e novos métodos de gestão nos processos de produção industrial.
reafirmadas, ganhando status de direito público subjetivo (OLIVEIRA; ADRIÃO, 2007). E por “direito público subjetivo” para o ensino fundamental entende-se que, além da obrigatoriedade dos pais ou responsáveis pela matrícula de seus filhos nas escolas, é exigido que o Poder Público seja responsabilizado, pela primeira vez na história republicana, por sua oferta irregular, ao garantir o direito de todos à escola, “imputando-se a responsabilidade à autoridade competente, seja no âmbito estadual ou municipal” (ARELARO, 2005, p. 1041).
Nesta mesma linha, o processo de discussão da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394 de 1996 (LDB/96), deflagrado ao final da década de 1980, dava sinais de novas perspectivas para uma escola pública de qualidade, ao se envolver nas discussões vários setores da sociedade civil e política que demonstravam interesse nas questões educacionais. Entretanto, o projeto inicial foi sendo minado por forças provenientes de uma nova lógica que vinha concretizando os princípios neoliberais no país. Segundo Krawczyk (2005), o texto aprovado da LDB reformula as responsabilidades e competências do Estado, do mercado e da sociedade no campo educativo, o que denota, segundo os órgãos governamentais, a compatibilidade da educação formal brasileira com o processo de modernização geral do Estado.
Para Frigotto e Ciavatta (2003), a demora no processo de tramitação da LDB/96 e as inúmeras emendas realizadas pela base do governo neste período constituíam-se em estratégias para se ganhar tempo, com vistas a combater o projeto de LDB oriundo de representantes dos educadores e da sociedade civil que, certamente, não coadunavam com o projeto mercantilista do governo da época, de Fernando Henrique Cardoso (FHC)26.
O Governo Cardoso implementa ampla reforma administrativa no país, a partir da criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE. Na visão dos autores, especialmente no âmbito econômico e social, vivencia-se um período de mediocridade e de retrocesso ao se estabelecer um governo de centro-direita, sob a ortodoxia monetarista e do ajuste fiscal.
As análises críticas do período do Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) são abundantes tanto no âmbito econômico e político como no social, cultural e educacional. Todas convergem no sentido de que se trata de um governo que conduziu as diferentes políticas de forma associada e subordinada aos organismos internacionais, gestores da mundialização do capital e dentro da ortodoxia da cartilha do credo neoliberal, cujo núcleo central é a ideia do livre mercado e da irreversibilidade de suas leis (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 103).
Antunes (2005) vai mais longe ao definir o governo FHC como um governo
que ascendeu balizado no discurso da socialdemocracia e implementa, com ‘competência’ e ‘racionalidade’ burguesas, um projeto fortemente marcado pelo neoliberalismo, coadunado aos interesses do capital global.
Em 1995, o MARE publica o Plano diretor da reforma do aparelho do Estado que resultou em profundas mudanças político-administrativas, em sua maioria advindas, diretamente, do Poder Executivo. Para Silva Jr. (2002), o projeto político nacional de FHC estabelece um novo paradigma político e um novo pacto social a ser disseminado no país. Nesta perspectiva, o Estado adotaria novos critérios orientadores para a administração pública, buscando a racionalização e otimização dos custos e maior articulação com a sociedade civil.
O projeto educativo de FHC está diretamente articulado às características deste contexto. Especialistas, tecnocratas e técnicos, muitas vezes ligados aos organismos internacionais, compõem a base dos protagonistas das reformas da educação. Atrelado aos princípios desse processo de ajuste, torna-se clara a presença do pensamento empresarial na educação no Brasil.
A dimensão talvez mais profunda e de consequências mais graves situa-se no fato de que o Governo Fernando H. Cardoso, por intermédio do Ministério da Educação, adotou o pensamento pedagógico empresarial e as diretrizes dos organismos e das agências internacionais e regionais, dominantemente a serviço desse pensamento como diretriz e concepção educacional do Estado. Trata-se de uma perspectiva pedagógica individualista, dualista e fragmentária coerente com o ideário da desregulamentação, flexibilização e privatização e com o desmonte dos direitos sociais ordenados por uma perspectiva de compromisso social coletivo. Não é casual que a ideologia das competências e da empregabilidade esteja no centro dos parâmetros e das diretrizes educacionais e dos mecanismos de avaliação (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 108).
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995) deixa claro que a reforma do Estado fundamenta-se em valores da eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos, ao desenvolver uma cultura gerencial nas organizações, rompendo com a administração pública burocrática. Nessa perspectiva, a avaliação externa e o controle por resultados, como instrumentos que garantam a eficiência na implementação de políticas públicas, fazem parte desta lógica.
A partir do exposto é possível apontar que são claras e “não casuais” as influências do contexto no processo político desenrolado e as arenas de disputa instauradas. O receituário neoliberal tem nas ações estabelecidas pelo governo FHC a sua materialização e reafirmação. Além da conjuntura nacional, as diretrizes internacionais, como já mencionado, recaem sobre as reformas do ensino nesse período.
Jomtien, na Tailândia, evidencia-se como um dos principais eventos para a definição de uma agenda internacional para a educação básica. O evento, organizado pela Unesco, pelo Pnud, Unicef e Banco Mundial gerou a Declaração Mundial sobre Educação para Todos. Baseia-se, sinteticamente, em intenções e compromissos assumidos pela comunidade internacional, em relação à direção que a educação deveria rumar, com vistas à redução das desigualdades.
A Declaração, por sua vez, serve de referência, no Brasil, para o Plano Decenal de Educação para Todos, documento de intenção que materializa a adesão brasileira às orientações internacionais. É assumido pelo Brasil como orientador de políticas públicas para a educação que implicaram na reforma educacional dos anos 1990, envolvendo todos os níveis e modalidades (SILVA JR., 2002).
De acordo com o seu documento oficial, o Plano Decenal é o conjunto de “diretrizes políticas em processo contínuo de atualização e negociação, cujo horizonte deverá coincidir com a reconstrução do sistema nacional de educação básica”. Compõem suas ações estratégicas medidas relativas à elevação do reconhecimento da importância política da educação fundamental, visando a condução de um desenvolvimento sustentado e socialmente justo, reiterando as responsabilidades da sociedade civil e do Estado nesse processo, além de medidas voltadas à oferta de um ensino que priorize a qualidade e a equidade. Para tanto, ações como o estabelecimento de um padrão básico para a oferta de ensino nas redes públicas, a fixação de conteúdos mínimos determinados pela Constituição Federal, a implementação de políticas voltadas ao reconhecimento e valorização do magistério, novos padrões para a gestão educacional e o desenvolvimento de ações inovadoras fazem parte de um conjunto de medidas que visam balizar o cumprimento dos objetivos e metas propostos para estes dez anos (BRASIL, 1993).
Como ações inovadoras, o documento aponta para a necessidade de se estimular o desenvolvimento de estratégias educativas aptas a superar as questões críticas do sistema, dentre elas a avaliação de qualidade e o monitoramento de sua eficiência.
Na visão de Saviani (1999), o Plano Decenal, dentre outras insuficiências, limita sua abrangência ao ensino fundamental, o que evidencia o foco das diretrizes internacionais, configurando-se como mera formalidade. Para o autor, o plano foi formulado mais em conformidade com o objetivo pragmático de atender a condições internacionais de obtenção de financiamento para a educação.
O empenho do governo federal, tendo em vista o que estava estabelecido no Plano Decenal de Educação para Todos, era notório. Para Arelaro (2005), no entanto, os esforços estavam concentrados na busca pela superação do fosso estatístico do atendimento
educacional no Brasil, o que levou governos a ampliarem, em curto prazo, o número de matrículas em escolas, desprezando, segundo a autora, a relação qualidade/quantidade.
Isso não pressupunha, no entanto, um investimento maior de recursos financeiros na área educacional, uma vez que a tese vigente era a de que “a educação conta com recursos suficientes, eles só são malgastos”; um discurso recorrente, em um país que já começava a aderir de forma explícita aos modelos neoliberalizantes de governo, o que implicava, em consequência, ampliar os “bons” resultados, sem isso significar maior gasto ou expansão do aparato estatal. Tratava-se, argumentava o governo, de um problema gerencial (ARELARO, 2005, p. 1048).
Vale lembrar que o Banco Mundial, co-patrocinador da Conferência de Jomtien, elabora as diretrizes políticas para as décadas seguintes a 1990, a partir do que foi propugnado na Conferência, resultando no documento intitulado Prioridades y estratégias para la educación, de 1995. Dentre as questões já apontadas na seção anterior, encontram-se a avaliação de aprendizagem e a descentralização administrativa das políticas sociais como objetivos para a melhoria da eficácia do ensino (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003).
Frente a este quadro, e como expressão de uma agenda de nível global, o Brasil registra, no início da década de 1990, uma das mais relevantes ações no campo das políticas de avaliação em larga escala: o SAEB – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica. O sistema configurava-se por avaliações por amostragem, realizadas a cada dois anos. Foram desenvolvidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), órgão do MEC, que objetivam avaliar a qualidade do ensino oferecido pelo sistema educacional brasileiro a partir de testes padronizados e questionários sobre fatores associados à escola. As avaliações eram aplicadas a uma amostra de alunos regularmente matriculados na 4ª e 8ª séries (atuais 5º e 9º anos)27 do ensino fundamental e no 3º ano do ensino médio, em escolas estabelecidas tanto em área urbana quanto rural (BONAMINO; SOUSA, 2012).
É importante ressaltar que a LDB/96 traz em seus artigos 9º e 8728 (das Disposições Transitórias) 29, a normatização dos processos de avaliação de rendimento escolar
27 Segundo Bonamino & Franco (1999), nas primeiras iniciativas de aferição do SAEB, em 1990 e 1993, foram
incluídas amostras de alunos das 1ª, 3ª, 5ª e 7ª séries, do ensino fundamental, em escolas das redes públicas. Após este período, optou-se por permanecerem no campo de aferição apenas as séries finais dos ciclos, como apontado.
28 O parágrafo 3º, do artigo 87, sofre alteração, após a promulgação da Lei nº 11.330, de 2006, e passa ter a
seguinte redação: “O Distrito Federal, cada Estado e Município, e, supletivamente, a União, devem:”.
29 Art. 9º A União incumbir-se-á de: [...] V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação; VI -
assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; Art. 87. É instituída a Década da Educação, a iniciar-se um ano a partir da publicação desta Lei. [...]§ 3º Cada Município e, supletivamente, o Estado e a União, deverá: [...] IV - integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental do seu território ao sistema nacional de avaliação do rendimento escolar (BRASIL, 1996).
e a reafirmação da avaliação externa como integrante do sistema nacional de avaliação.
Embora a efetivação dos processos avaliativos nacionais tenha ocorrido com a promulgação da LDB, em 1996, foi no início dos anos 1990 que o MEC, por meio do INEP, inicia alguns movimentos quanto à organização de uma sistemática de avaliação para os ensinos fundamental e médio. Tais movimentos precederam, portanto, a Portaria nº 1.795, de 27 de dezembro de 1994 que, oficialmente, cria o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (BONAMINO; SOUSA, 2012).
A criação do SAEB ocorre em função da necessidade de monitoramento da eficiência dos sistemas de ensino na implementação de políticas, sistematizando os mecanismos de avaliação de aprendizagem. O SAEB atende, também, aos dispositivos acordados no Plano Decenal de Educação para Todos, que já previa a intensificação de ações governamentais em andamento, como a avaliação em nível nacional, reafirmando os compromissos assumidos em âmbito internacional (TEIXEIRA DE FREITAS, 2007).
Buscando formas de aprimoramento, em 1995 o SAEB é reconfigurado, passando a apresentar um novo desenho, a saber:
i) inclusão da rede particular de ensino na amostra; ii) adoção da Teoria de Resposta ao Item (TRI), que permite estimar as habilidades dos alunos independentemente do conjunto específico de itens respondidos; iii) opção de trabalhar com as séries conclusivas de cada ciclo escolar (4ª e 8ª série do ensino fundamental e inclusão da 3ª série do ensino médio); iv) priorização das áreas de conhecimento de língua portuguesa (foco em leitura) e matemática (foco em resolução de problemas); v) participação das 27 unidades federais; vi) adoção de questionários para os alunos sobre características socioculturais e hábitos de estudo. (BONAMINO; SOUSA, 2012, p. 376-377).
A elaboração dos testes baseava-se em matrizes de referência que sintetizavam, grosso modo, os conteúdos concernentes aos livros didáticos mais utilizados à época, relativos às séries aferidas. No entanto, por ser de base amostral, o SAEB apresentava certa deficiência quanto ao grau de interferência no currículo e no contexto escolar, de forma geral, especialmente por não resultar em indicadores que demonstrassem a evolução individual de alunos ou escolas (BONAMINO; SOUSA, 2012).
Sendo assim, de acordo com as autoras, seu caráter amostral levou com que alguns estados e municípios adotassem sistemas próprios de avaliação, concomitantemente às ações do MEC, considerando a necessidade de se implantar avaliações em todas as unidades escolares de seus respectivos sistemas. Estas iniciativas eram apoiadas pelo próprio MEC em uma tentativa de se estabelecer o aprofundamento da capacidade avaliativa das unidades gestoras dos diferentes sistemas educacionais. No entanto, esses movimentos configuram apenas os primeiros ciclos de implantação das avaliações, entre 1990 e 1993.
Na definição dos objetivos gerais do SAEB pode-se perceber que a formulação mais descentralizada e participativa adotada no primeiro ciclo, que enfatiza os aspectos processuais ligados ao desenvolvimento de uma cultura de avaliação no interior do sistema educacional, foi sendo secundarizada em favor de uma definição mais centralizada no âmbito do MEC (BONAMINO; FRANCO, 1999, p. 111). Vale notar que as alterações sofridas pelo SAEB configuravam, de um lado, seu aprimoramento operacional, metodológico e tecnológico. Por outro lado, evidenciavam o ajuste à lógica que prevalecia na condução das políticas educativas no governo de FHC.
Em especial, perdeu-se o horizonte do estabelecimento de uma cultura avaliativa que tinha como pilar de sustentação a formação de competência avaliativa descentralizada. Em 1994, a pesquisa de campo, o tratamento e a análise de dados eram feitos por equipes vinculadas às Secretarias de Educação, nos próprios municípios e estados, ficando o banco de dados gerados disponível, em primeiro lugar, para a administração municipal e estadual. O INEP pretendia contar com núcleos regionais que deveriam desempenhar importante papel na formação de recursos humanos na área de avaliação e contribuir para interligar avaliação e formulação de políticas públicas nas três esferas da administração educacional (TEIXEIRA DE FREITAS, 2007, p. 109).
Na visão da autora, o aprimoramento do SAEB, que implicava na ampliação de amostras, inclusão de escolas privadas, abrangência de novos conteúdos curriculares e a publicação de resultados e aferições na web, baliza a normatização da avaliação na regulação da educação básica. Caracteriza-se, portanto, em um sistema que passa a instrumentalizar não a descentralização, mas a centralização da avaliação como forte elemento na reordenação do governo da educação brasileira.
Percebe-se, também, mudanças substanciais no formato de execução do SAEB a partir de 1995, quando o governo decide por terceirizar a elaboração e a condução do processo de aplicação de testes e análise de resultados. Para Bonamino e Franco (1999), nessa nova configuração , “o SAEB tem concorrido para a secundarização, quando não para o abandono, da perspectiva mais participativa e indutiva adotada nos ciclos anteriores” (p. 118).
Em 1997, o INEP retoma o processo de formulação das avaliações. Neste período, o SAEB reconfigura seus testes, deixando de apresentar provas que trazem forte característica conteudista para aferir o desempenho dos alunos por meio de testes que priorizem a associação da aprendizagem de conteúdos com aquisição de habilidades e competências cognitivas. As referidas alterações nas matrizes curriculares de referência para os testes ocorrem, não ao acaso, coadunadas às preocupações do Banco Mundial em se estabelecer padrões de rendimento, com objetivos claros, que propiciem melhor forma de monitoramento dos sistemas educacionais, orientando o processo de avaliação para a obtenção de resultados (BONAMINO; FRANCO, 1999).
avaliação, reafirmado na LDB/96, em detrimento à criação de um sistema nacional de educação, que configurava a reivindicação de educadores e políticos envolvidos com a proposta de uma educação mais democrática, denuncia essa nova função do Estado, com perfil avaliador e regulador. Compartilha-se da visão da autora, quando a mesma aponta que se inicia fortemente a sistemática de exames nacionais, organizados de forma centralizada, constituindo-se posteriormente em indicadores que mensurariam a eficácia de escolas e sistemas educacionais.
Para que essa sistemática pudesse se institucionalizar como uma nova ‘cultura pedagógica’ no âmbito escolar e cumprir com o que estava previsto na Constituição de 1988, no tocante à fixação de conteúdos mínimos para o ensino fundamental30, Arelaro (2005) aponta para o surgimento dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN). A autora, ao denomina-los de ‘verdadeiros guias curriculares, tão úteis para o cotidiano escolar’, faz uma crítica incisiva a esta iniciativa, considerando a maneira como foram organizados (ao contar com a participação e influência de pesquisadores estrangeiros), o processo de implementação nas escolas, o que poderia implicar no tolhimento da autonomia do professor e, especialmente, sua relação direta com a composição da base curricular para as avaliações nacionais31.
Semelhante posicionamento defendido por Frigotto e Ciavatta (2003) aponta para a lógica economicista e mercantilista que está por trás (ou claramente à frente) das propostas educacionais do governo FHC. Embora o discurso oficial passe pelo incentivo às iniciativas escolares de organização própria dos currículos e propostas pedagógicas, em nome da “pseudo” autonomia32, os PCN chegam às escolas como uma imposição, elaborados por
especialistas distanciados da realidade brasileira, o que reafirma sua inviabilidade e, indiscutivelmente, servem de “parâmetro” para as avaliações em larga escala, constituindo-se como eixo central das matrizes de referência para o SAEB.