O termo polícia originou-se do termo grego politéia, que por sua vez derivou de polis
– cidade –, e em sua concepção hesterna, significava a arte de governar, ou o próprio
ordenamento jurídico, conforme informação de Tourinho Filho (2005), que continua explicando como se chegou ao sentido atual de polícia:
Em Roma, o termo politia adquiriu um sentido todo especial. Significando a ação do governo no sentido “de manter a ordem pública, a tranqüilidade (sic), e a paz interna”; posteriormente, passou a indicar “o próprio órgão estatal incumbido de zelar sobre a segurança dos cidadãos”.
A polícia, com o sentido que hoje se lhe empresta - órgão do Estado incumbido de manter a ordem e a tranqüilidade (sic) públicas - , surgiu, ao que parece, na velha Roma. (TOURINHO FILHO, op. cit., p. 189 e 190).
As instituições policiais previstas no Texto Maior são decorrência do poder de polícia intrínseco ao Estado, que utiliza do mesmo para manter a paz, a ordem e o bom convívio social. É por meio dele que se legitima a atuação do Estado em face dos indivíduos, com a decorrente limitação de alguns direitos, em prol da coletividade; o poder de polícia em sentido amplo é:
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se “poder de polícia”. [...] Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos. (BANDEIRA DE MELLO, 2009, p. 815).
Urge então diferençar polícia de poder de polícia, visto que são conceitos autônomos, apesar de terem estrita relação.
Poder de polícia é a prerrogativa inerente ao próprio Estado e se reparte entre vários órgãos da administração pública, que dela necessitam no desempenho de suas funções, tendo
em vista o princípio da supremacia do interesse público. É o poder de império de que a administração dispõe para fazer prevalecer suas decisões (BANDEIRA DE MELLO, 2009).
Atualmente há uma definição legal do que é o poder de polícia, exposta no Código Tributário Nacional (BRASIL, 1978), no parágrafo único do art. 78, há uma limitação ao exercício do poder de polícia, in verbis:
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse (sic) ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse (sic) público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade (sic) pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Já a polícia, além de ter esse poder de polícia geral da administração pública, tem uma competência mais específica, mais incisiva, que é o poder de polícia utilizado diretamente contra pessoas, para a manutenção da ordem, da tranquilidade, da paz e, máxime, da segurança pública, fazendo que sejam preservados os bens jurídicos mais importantes para os indivíduos e para a sociedade, tais como a vida, a integridade física, o patrimônio; função delineada na própria Constituição de 1988 (BRASIL), em seu art. 144: “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio [...].”
Nesse diapasão, ainda no entendimento de Bandeira de Melo (2009) há o que se designa de polícia administrativa, que age de forma a impedir ou paralisar atividades nocivas à sociedade, enquanto a polícia judiciária age na responsabilização dos transgressores das normas jurídicas. O poder de polícia administrativa atua contra coisas, enquanto o poder de polícia judiciária opera em desfavor de pessoas.
A polícia denominada pela doutrina como judiciária é a que será objeto primeiro dessa abordagem.
A polícia que na atividade estatal age contra pessoas, conforme apontado, divide-se em polícia preventiva, também chamada de segurança e a polícia civil ou judiciária (strito
sensu). A primeira é responsável por evitar que fatos criminosos aconteçam, enquanto a segunda é a polícia que age quando a primeira não conseguiu evitar tais fatos.
Dessa maneira, ex vi o art. 144, § 4º da Constituição Federal (BRASIL, 1988), compete à polícia civil a apuração dos fatos (materialidade) e autoria delitivas, a fim de
subsidiar o Ministério Público, titular da ação penal, a ingressar em juízo, para tanto dispõe de um procedimento eminentemente administrativo, que se denomina inquérito policial. A polícia federal também atua nas funções de polícia judiciária, em assuntos específicos, delimitados no § 1º, do art. 144, da CF.
Anota-se que as polícias civil e federal têm outras atribuições, como realizar diligências requisitadas pela Autoridade Judiciária e pelo Ministério Público, cumprir mandados de prisão e de busca, representar ao Juiz para que seja decretada prisão preventiva ou temporária, dentre outras; contudo repise-se que o fulcro do presente estudo é a atividade investigativa e o inquérito policial.
As polícias civil e federal são dirigidas por um delegado de polícia de carreira, também denominado autoridade policial (somente o delegado de polícia é autoridade policial, no sentido jurídico), que direciona e coordena os trabalhos desenvolvidos na sua circunscrição policial (TOURINHO FILHO, 2005).
Note-se que se utiliza o termo circunscrição policial porque a polícia civil não exerce atividade jurisdicional e, consequentemente, não possui área de jurisdição.
3.1.1 Atributos do poder de polícia
Os atos emanados pela administração pública, em que se constata a exteriorização do poder de polícia, são dotados de alguns predicados específicos, para que tenham capacidade de atingir aos fins colimados, são eles: discricionariedade, autoexecutoridade e coercibilidade (BANDEIRA DE MELO, 2009).
Discricionariedade é a possibilidade de que seja feito pelo agente administrativo um juízo de valor acerca do ato, sendo que tal juízo é limitado aos fins almejados e a liberdade que lhe conferiu a lei, a qual está adstrito (ALEXANDRINO; PAULO, 2009). Pode o mesmo então fazer uma valoração quanto à conveniência e oportunidade, que se denomina mérito administrativo.
Autoexecutoridade, pois os atos do poder de polícia são imediatamente executáveis, não carecendo de ratificação ou de permissão do poder judiciário. A administração pode utilizar mecanismos próprios para que sejam cumpridas as ordens emanadas.
Coercibilidade que é o caráter de obrigatoriedade de cumprimento dos atos, que são imperativos, não deixando margem de escolha para aqueles que estão sujeitos ao ato. Desta feita, pode utilizar meios punitivos para fazer valer sua vontade, em alguns casos até a força.