Research Question and Research Design

Cena 2:

Em uma sala de cadastramento do Castro Único do Programa Bolsa Família, uma beneficiária chega e coloca vários documentos no balcão e pergunta por que bloquearam seu cartão de benefício.

Em conversa com uma Gestora da Secretaria Municipal de Assistência Social, de Campo Grande, MS, o cadastro não é uma novidade na área social, mas sua centralidade sim:

[…] as políticas atuais giram em torno do CAD Único, ainda existem visitas, reuniões socioeducativas, mas todas direcionadas ou a serviço do Cadastro. Em 2001, existia um cadastro de uma página com poucas informações dos Programas Vale Alimentação e Bolsa Escola. Atualmente não, a gestão do Programa gira em torno do cadastro e existem em média 22 pessoas envolvidas no seu gerenciamento.

Em recente declaração a Ministra de Desenvolvimento Social e Combate à Fome confirma essa postura: “O cadastro passará a ser a ferramenta do Governo Federal para planejamento e integração de políticas públicas e para construir indicadores de avaliação [...]” (SCORZA, 2011).

Nas Políticas Sociais, o sistema de cadastramento têm se aperfeiçoado e o Cadastro Único de Programas Sociais, instituído pelo Governo Federal por meio do Decreto n. 3.877, de 24 de julho de 2001, unificou as informações dos beneficiários de vários programas, até então dispersas em vários cadastros. Aperfeiçoado após 2003, o cadastro tornou-se um instrumento fundamental para execução e gestão do Programa Bolsa Família, razão pela qual uma parcela importante do esforço de controle do programa por parte do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome se refere à gestão e fortalecimento dessa base de informação.

De acordo com estudo de Filgueiras (2009), na primeira fase do Cadastro Único, entre 2001 e 2003, ocorreram problemas relacionados à definição pouco precisa de responsabilidades na operação e qualidade dos controles. Com a entrada em operação do Programa Bolsa Família, apresentaram-se muitas distorções decorrentes da incorporação à base de dados dos beneficiários de programas previamente existentes.

Para enfrentar tal situação, desde 2004 foram desenvolvidos esforços para organizar o Cadastro, visando solucionar problemas de duplicidade de benefícios. Foram também realizados investimentos no aspecto técnico-operacional que levaram à implantação do aplicativo eletrônico de entrada e manutenção de dados. Cabe assinalar entre as ações de aperfeiçoamento: a regulamentação de responsabilidades institucionais e dos mecanismos operacionais; o treinamento de servidores públicos em todas as esferas de governo para operar o cadastro; e as novas definições no contrato com a Caixa Econômica Federal com relação ao seu papel e supervisão pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Foram também estabelecidas rotinas de controle interno e externo, com cruzamentos e verificação de dados em testes de consistência que permitem identificar duplicidade de nomes, entre outros problemas (FILGUEIRAS, 2009).

Sendo assim, o Cadastro Único para Programas Sociais, regulamentado pelo Decreto n. 6.135, de 26 de junho de 2007, com sua gestão disciplinada pelo

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Gabinete do Ministro, por meio da Portaria n. 376, de 16 de outubro de 2008, é caracterizado como:

[...] um instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda [...] e suas informações podem ser utilizadas pelos governos federal, estaduais e municipais para obter o diagnóstico socioeconômico das famílias cadastradas possibilitando a análise das suas principais necessidades (BRASIL, 2010d).

O Cadastro Único é composto de uma base de dados e de instrumentos, procedimentos e sistemas eletrônicos. As versões são 5.0 / 5.05 / 6.0 / 6.05. Para o preenchimento da versão 7.0, foram capacitados no Brasil 20 mil entrevistadores, e sua implantação esta prevista para junho de 2011 (ANEXO C). O Cadastro Único é a porta de entrada o Programa Bolsa Família e percorre o seguinte roteiro:

FIGURA 1 - Ciclo da porta de entrada do Programa Bolsa Família

Obs.: Diagrama elaborado a partir de informações obtidas por meio de observação, conversas, entrevistas e documentos.

A Central de Atendimento do Programa Bolsa Família na Secretaria de Assistência Social e os CRAS dos municípios coletam e incluem os dados dos beneficiários no Cadastro Único e enviam para o Sistema de Benefícios ao Cidadão; o agente operador do Cadastro Único da Caixa Econômica Federal processa os dados e atribui a cada família cadastrada um número de identificação social de caráter único, pessoal e intransferível. O Governo Federal centraliza as informações fornecidas e é quem determina a concessão e cancelamento do benefício, além de treinar e capacitar os agentes de cadastramento, identificar as pessoas cadastradas e distribuir os formulários de cadastramento. Segundo informações da Coordenadora do Programa no Município, os cadastros são enviados para Caixa Econômica Federal via internet, que verifica as informações e os envia para a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, que autoriza a concessão do benefício. O prazo para o benefício ser concedido é de 45 a 90 dias após cadastramento, sendo que o número de identificação social é entregue em 15 dias.

Os dados cadastrais são autodeclarados, ou seja, não há verificação prévia da veracidade das informações. Na Secretaria Municipal de Assistência Social, Campo Grande, MS, há uma indicação para que 25% dos domicílios cadastrados sejam visitados, mas segundo a Gestora:

[...] há poucos gestores e a fila de visitas é enorme, portanto muitos não recebem a visita, somente as prioridades.

No último treinamento dos entrevistadores do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, há uma recomendação para que a coleta de dados seja realizada por meio de visitas domiciliares, para que o entrevistador possa verificar as reais condições socioeconômicas da família (BRASIL, 2010d). As equipes do CRAS estão se organizando para futuramente realizarem as entrevistas nos domicílios.

O formulário principal do Cadastro Único está estruturado em blocos: Bloco 1. Identificação e controle; Bloco 2. Características do domicílio; Bloco 3. Família; Bloco 4. Identificação da pessoa; Bloco 5. Documentos; Bloco 6. Pessoas com deficiência; Bloco 7. Escolaridade; Bloco 8. Trabalho e renumeração; Bloco 9. Responsável pela unidade familiar; Bloco 10. Marcação livre para o município.

As informações no cadastro são fornecidas pelo Responsável da Unidade Familiar que deve ser um dos componentes da família e morador do domicílio, com idade mínima de 16 anos. Recomenda-se que seja, preferencialmente, mulher (BRASIL, 2010d). Essa preferência pela mulher também é indicada na lei de criação do programa em seu parágrafo § 14. O pagamento dos benefícios previstos na Lei 10.836/2004 será feito preferencialmente à mulher, na forma do regulamento.

As informações fornecidas no cadastro devem ser precisas, pois se o nome, a data de nascimento ou qualquer outro detalhe estiver incorreto é motivo de bloqueio. Segundo as atendentes da Secretaria Municipal de Assistência Social, de Campo Grande, MS, há formas de captar as contradições nas informações se comparar os dados entre os cadastros anteriormente preenchidos, como, por exemplo, o número de cômodos, ou mesmo o valor do gasto com alimentação e a renda familiar declarada entre outras.

Ao preencher o Cadastro Único, se obtém um código domiciliar oferecido pelo cadastramento que conceitua a família como unidade nuclear composta por uma ou mais pessoas, eventualmente ampliada por outras que contribuam para o rendimento ou tenham suas despesas atendidas pela mesma, todas moradoras em um mesmo domicílio (BRASIL, 2010d). Entende-se que mesmo as pessoas que não sejam parentes, mas dividem as rendas e despesas de um domicílio façam parte da família.

Durante a observação do atendimento dos cadastros destacamos os seguintes casos que demonstram como as noções de pobreza, de pobre, ou mesmo da concepção do programa influenciam nos procedimentos de preenchimento e até nos encaminhamentos dados aos beneficiários. Segue alguns comentários de algumas atendentes do cadastramento:

Quando questionei se a renda do pedreiro não era maior que a do critério do benefício ela respondeu:

[…] A gente tenta ajudar, dar uma ajudazinha. [Perguntei quando desconfia que uma pessoa não é pobre ou atende os critérios do Programa, e ela comenta:] [...] a gente percebe, quando é assim fazemos perguntas duas vezes e a pessoa responde desencontrado [...] mas a gente sempre ajuda.

Em outra conversa, uma atendente me chamou para mostrar um caso típico de pobreza de uma família que mora nos fundos de uma igreja e comenta:

[…] esses são pobres mesmo, não tem renda, só os R$ 120,00 do Programa Bolsa Família e são quatro pessoas na família!

Para outra atendente o mais difícil é quando a pessoa perde o benefício por causa da falta de vacinação ou da frequência escolar:

[...] às vezes a criança tomou a vacina e a secretaria não notificou, ou a escola não abonou uma falta de atestado. Ai a gente procura se informar para liberar o bloqueio [...] a gente sempre ajuda.

Ao perguntar se o benefício pode ser interrompido por causa das condicionalidades a atendente me esclareceu que pode, pois o “benefício não é direito – não é como salário!”.

O cadastramento, mesmo sendo realizado por entrevistadores treinados e ser composto de itens bastante objetivos, ainda encontra-se mediados por noções dos atendentes que contradizem as das orientações oficiais do Programa como a noção de que o benefício é uma ajuda e não um direito, de que há um pobre “legitimo” e o que se deve desconfiar, e mesmo a naturalização das relações de gênero como afirma uma atendente ao defender o que nomeia de sua tese de que “filho é da mãe” de geração para geração é de mãe para mãe, pois que pai ausente é o “normal”. As mulheres são a maioria das pessoas atendidas no cadastramento, mas segundo as atendentes existem os “espertões”, que levam as mulheres para passarem o cartão de benefícios para eles. Relatam também que tem casos em que a mulher busca informação sobre a ausência de saldo na conta bancária e descobre que o marido, filho ou neto sacaram o dinheiro do benefício, principalmente no caso de mulheres idosas portadoras do cartão.

Observamos ainda uma grande diferença na forma de comportamento das atendentes: umas são mais solicitas, outras fechadas, há ainda as que fornecem informações complementares, enquanto outras conversam estritamente o necessário com o beneficiário. Algumas ainda fazem uso das redes sociais, ou sites de notícias durante os atendimentos, vendo notícias sobre universos bem distintos da situação real, como por exemplo, lendo notícias sobre celebridades, moda, novelas etc.

O balcão de atendimento do Programa Bolsa Família, na Secretaria Municipal de Assistência Social, de Campo Grande, MS, configura um cadastramento, que se assemelha a um desses serviços de crediário de lojas comerciais, se distanciando da linguagem e práticas comuns aos da área social. Já no CRAS, por estarem mais próximo do cotidiano do beneficiário, poderíamos esperar um atendimento diferenciado, no entanto não notamos alterações na forma de preenchimento dos dados e relação com os beneficiários. O número de pessoas na fila de espera para ser atendido é o que pode formatar o tipo de atendimento, que geralmente é bastante objetivo e centrado no preenchimento dos itens do formulário.

Os telefones e celulares também são materialidades fundamentais no funcionamento do sistema de gestão. Pois segundo a coordenadora, a Caixa Econômica Federal envia uma lista em média com o nome de 2.000 beneficiários por mês para serem chamadas a recadastrar, pegar o benefício, prestar informações sobre condicionalidades (vacina e presença escola, mudança de endereço etc.) ou sobre outras irregularidades. Os gestores do setor ligam durante todo o expediente buscando encontrar esses beneficiários. A possibilidade de encontrar um beneficiário por meio das ligações é em média de 50%. Informaram que 90% são ligações para celulares, mas que são realizadas por telefones fixos porque o município não trabalha com telefonia móvel. Quando estão com tempo livre as atendentes do cadastramento (são seis atendentes) da sala ao lado fazem ligações. Alguns casos que não são resolvidos por telefones e indicados pelos sistemas de informação como problemáticos devem ser visitados pelas assistentes sociais e coordenadora do Programa. Todas essas ações são decorrentes do Cadastro Único, ou seja, ocorrem a partir do preenchimento cadastral e sua certificação de dados, documentos e condicionalidades.

Há uma desinformação sobre os critérios de seleção dos beneficiários e concessão do benefício que gera um clima de desconfiança entre os gestores e beneficiários, que sempre se perguntam, porque uns recebem o benefício outros não e porque existem diferenças no valor da renda recebida pelas famílias, como e quem decide se irão ou não receber o benefício, como o cálculo de renda é realizado, sobre as condicionalidades etc. Ao responder a pergunta “Quem é pobre/beneficiário para o Bolsa Família?”, duas beneficiárias respondem:

[…] é relativo, porque eles nem iam fiscalizar, falam de baixa renda, e vão ver tem casa boa. Tem que ter controle também, é para pessoa que necessita mesmo, que não tem o que comer, e conta com esse dinheiro e vai lá no dia X pegar, às vezes não é nem para criança, mas pra própria casa. (Beneficiária 5)

Eu não sei o que entra, como eles escolhem o cadastro, mas tem muita gente que eles põem que não necessita e pega [...] mas quem realmente precisa ganha uma renda baixíssima […] ainda mais quando fazem visitas. (Beneficiária 2)