Remote Procedure Call (RPC) Model

No Brasil, as políticas sociais tiveram origem no populismo getulista e nasceram sob a égide da regulação a partir da inserção no mercado de trabalho, possibilitando somente o acesso discriminado a recursos e serviços sociais. Políticas casuísticas, inoperantes, fragmentadas, superpostas, sem regras estáveis e

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A questão social é aqui apreendida ―enquanto o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem como raiz comum: a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação de seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade [...] questão social que sendo desigualdade é também rebeldia, por envolver sujeitos que vivenciam as desigualdades e a elas resistem e se opõem‖ (IAMAMOTO,1998, p. 27).

124 reproduzindo a desigualdade social brasileira. Essa é a marca da origem das políticas sociais; além de conservar e fundamentar uma cultura do não direito, clientelista, são favorecedoras da acumulação da riqueza e da miséria social. Tais relações clientelistas baseiam-se em relações de lealdade, onde os indivíduos subalternizados aparecem como inferiores e sem autonomia. Nega, portanto, a identidade social e oculta o pertencimento de classe, o conflito, e legitima a dominação.

Contra essa modalidade de política, os movimentos sociais mobilizados após a ditadura militar tentam inscrever pela primeira vez no Brasil, na Carta Constitucional de 1988, a noção de direitos sociais, financiados pelos próprios trabalhadores, pela metamorfose do excedente, da mais-valia e do lucro. Nessa conjuntura, de discussão e efervescência da mobilização da sociedade, é que se instaurou uma nova era constitucional das políticas sociais brasileiras. O grande avanço configurou-se no âmbito da ordem social, criando-se a seguridade social, compreendida como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos à saúde, à previdência social e à assistência social. A saúde, conforme o art. 196 da Constituição de 1988, é direito de todos e dever do Estado; a Previdência atende a quem contribui previamente, com os descontos nos salários dos trabalhadores e a Assistência Social é prestada a quem necessitar, independente do salário recebido. Sua grande inovação é ser pela primeira vez assumida pelo Estado como política pública.

A Seguridade Social assim compreendida inova na concepção de gestão das políticas, nas formas de financiamento e controle social. Concepção que fundamentou o welfare state nos anos 1940 a 1970, nos países de capitalismo central, oriunda do plano Beveridge, que ampliou os direitos sociais e o universalizou, colocando o Estado como garantidor de sua primazia e desfocando os direitos da ótica do seguro. Assim, a Seguridade Social brasileira nasceu tardiamente, enquanto nos países centrais começou a ser gestada a crise do modelo fordista-keynesiano, com fortes reveses em sua concepção originária, com o retorno do ideário liberal, sob a hegemonia neoliberal.

Pereira (2000) analisa a Seguridade Social brasileira como uma concepção restrita e acanhada, se comparada com o modelo beveridgiano, constituído de um programa amplo de segurança social, englobando a saúde, a assistência social, a reabilitação, a pensão às crianças, o treinamento profissional e

125 a sustentação no emprego. No Brasil, a Seguridade engloba somente três políticas não unificadas, funcionando isoladamente, não agregadas a uma mesma instituição e nem partilhando planos e projetos comuns. Ganha hegemonia, segundo a autora, a concepção de seguridade como seguro, ficando as políticas não contributivas como apêndice da previdência social, configurando um sistema híbrido, não integrador das vertentes contributivas e distributivas.

A lógica da Seguridade Social brasileira sob a ótica hegemonizada pelo seguro gerou alguns paradoxos, segundo Boschetti (2003). O primeiro deles, e presente até hoje, é a ausência de um Ministério da Seguridade Social e a existência, em cada uma das políticas de fundos orçamentários próprios, de conselhos e conferências, também distintos, contribuindo para sua desarticulação.

Essa combinação histórica entre elementos próprios à assistência e elementos próprios ao seguro social poderia ter provocado a instituição de uma ousada seguridade social, de caráter universal, redistributiva, pública, com direitos amplos e fundados na cidadania. Não foi, entretanto, o que ocorreu, e a seguridade social brasileira, ao incorporar uma tendência de separação entre a lógica do seguro e a lógica da assistência, e não de reforço à clássica justaposição existente, acabou materializando políticas com características próprias e específicas que mais se excluem do que se complementam, fazendo com que, na prática, o conceito de seguridade social fique no meio do caminho, entre o seguro e a assistência (BOSCHETTI, 2003, p. 74).

Isso se agravou no processo de regulamentação, quando se perdeu a referência de que plano de benefícios, plano de custeio, Lei Orgânica da Saúde e Lei Orgânica da Assistência Social são partes de um todo integrado, chamado Seguridade Social brasileira. Isso decorre da conjuntura neoliberal, que nos anos 1990 ganhou hegemonia, tencionando a privatização e focalização das políticas de seguridade social.

A partir da década de 1990, a realidade brasileira foi hegemonizada pela conjuntura neoliberal, que representou a desconstrução dos direitos sociais, o retorno do predomínio da lei do mercado, a redução do Estado, a desorganização das políticas sociais e a desregulamentação das relações de trabalho. A redução do Estado se deu com a crescente privatização das empresas e serviços estatais, redução dos recursos governamentais e, consequentemente, transferência da responsabilidade estatal para a sociedade civil.

Nessa ambiência neoliberal, o Brasil também teve sua inserção apenas na década de 1990, quando o Fundo Monetário Internacional (FMI) impôs aos

126 países da América Latina, através do Consenso de Washington, o ajuste das economias às estratégias neoliberais com propostas de redução do Estado, atingindo as políticas com cortes nos gastos sociais a fim de eliminar o déficit público e privatizações das empresas estatais. No Brasil, foi no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-1998/1999-2002) houve uma maior adesão às propostas neoliberais, privilegiando as políticas econômicas de ajuste fiscal e monetário em detrimento das diretrizes conquistadas na Constituição de 1988, impactando na desarticulação da Seguridade Social brasileira.

Foi com FHC, portanto, que ocorreu a maior incompatibilidade entre a agenda governamental e os direitos sociais previstos na Constituição de 1988. Ao privilegiar políticas monetárias cambiais e fiscais implícitas no seu plano real, em detrimento de uma política econômica socialmente referenciada, onde o Brasil voltou a ostentar elevados índices de desemprego formal, de achatamentos de salários, de aumento da carga tributária, de privatização do patrimônio publico, de desfinanciamento das políticas sociais, de repúdio à política de Assistência Social, cujas funções passaram a ser transferidas para o setor voluntariado da sociedade, reeditando-se, assim, o velho assistencialismo. E uma prática deste governo que mais penalizou as políticas de seguridade foi a transferência de receitas dessa área, constitucionalmente garantidas, para o setor econômico, por meio da DRU (Desvinculação dos Recursos da União) associada ao intento de reduzir a seguridade a mero seguro (PEREIRA, 2012, p. 743).

Nesse cenário, o ajuste neoliberal armou uma arquitetura destrutiva, configurada no desmonte dos direitos sociais, no desemprego, na precarização do trabalho; o que, em consequência de sua política social e econômica, fez agravar a questão social, aumentando o número de sujeitos sociais destituídos de direitos. A democracia conquistada pós-ditadura militar com graus crescentes de participação e conquista de direitos, inscritos na Constituição de 1988, parece, nos anos 1990, fragilizada:

[...] Gesta-se um clima de desencanto com a democracia, que no Brasil do ajuste parece não ter cumprido sua promessa de uma sociedade melhor, com melhores condições de vida para a população. Toda promessa de salvação via democracia, posta nas lutas e movimentos sociais dos anos 80. A população refugia-se, então, na vida privada. Difunde-se o individualismo. Fragiliza-se o coletivo. Assim, esta lógica mercantil atinge o espaço público, obstacularizando, dificultando o exercício da participação dos cidadãos. Dentro de uma perspectiva liberal, a elite dirigente, em nome de uma suposta governabilidade, desqualifica e esvazia os movimentos de resistência (CARVALHO, 2001, p. 2).

No âmbito da política de Assistência Social no governo FHC, seu esforço foi para que esta política não fosse regulamentada como política de direito, e em

127 detrimento à sua regulamentação criou o Comunidade Solidária43_{, programa} assistencial presidido pela primeira-dama, fortalecendo o primeiro-damismo, cultura presente nas políticas assistenciais brasileiras, carregadas pelo clientelismo, pelo paternalismo. Tal proposta solidificou a concepção assistencial histórica dominante no Estado brasileiro, de concessão de bens e serviços sob as ações voluntárias e filantrópicas, sob a ótica estatal de estabilização das relações sociais. Yasbek (1995) ressalta que é o assistencial que estabelece os parâmetros meritocráticos para o acesso aos benefícios e recursos estatais pelas classes subalternas44. No entanto, a contradição reside, pois as classes subalternas também lutam por seus interesses de classe. Nesse processo de lutas, há conquistas e perdas, que, dependendo do jogo de forças sociais, serão mais ou menos amplas, incorporando os direitos dos que vivem do trabalho. Assim foram as conquistas e perdas presentes nas regulamentações sociais da política de Assistência Social.

As regulamentações jurídicas e políticas que materializam hoje a política de Assistência Social, ora problematizada, foram conquistas da Sociedade Civil. Após a Constituição de 1988, foi assegurado espaço para concretizar sua participação na implementação e controle das políticas sociais, por meio dos Conselhos de Política e dos Conselhos de Direito, como partícipes desse processo.

A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), de 7 de dezembro de 1993, concretizou a regulamentação da Assistência Social como política de seguridade social, a última entre as três, já antecipada pela regulamentação da Previdência e da Saúde, em uma conjuntura adversa aos direitos, por ser contraditória em seus princípios e diretrizes e, ao mesmo tempo, apontar para inovações importantes. A

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O Comunidade Solidária foi instituído pela Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, no primeiro dia da posse de FHC, ainda em seu primeiro mandato. Caracterizou-se como um programa de ações pontuais, com ênfase nos bolsões de pobreza, direcionado aos indigentes, à pobreza extrema. ―Nesta Medida Provisória, que é proposta à margem da LOAS, o governo apresenta o programa como a principal estratégia de enfrentamento da pobreza no país e reitera a tradição nesta área que é a fragmentação e superposição de ações. Esta pulverização mantém a assistência social sem clara identificação como política pública e é funcional ao caráter focalista que o neoliberalismo impõe às políticas sociais na contemporaneidade. Ao repartir e obscurecer em vários ministérios as atribuições constitucionais previstas para a assistência social, a MP contribui para fragilizá-la como direito de cidadania e dever do Estado‖ (YASBEK, 1995, p. 14).

44 _{Classes subalternas aqui compreendidas na perspectiva gramsciana, caracterizada por Yasbek} (1995, p. 18) como as classes demandantes das políticas assistenciais. Segundo a referida autora, ―A subalternidade diz respeito à ausência de poder de mando, de poder de decisão, de poder de criação e direção. A subalternidade faz parte do mundo dos dominados, dos submetidos à exploração e à exclusão social, econômica e política. No entanto, há um processo de enfrentamento e busca de superação da subalternidade, observadas nos movimentos sociais, nas lutas políticas e nas práticas cotidianas de resistências ao processo de dominação. Isso na coletividade cria uma consciência política de sujeitos políticos portadores de um projeto de classe‖.

128 primeira delas é a primazia de sua condução ser estatal. Somente o Estado pode assegurar as diretrizes de sua gestão e financiamento, como direito social não mercadorizável, ou seja, não se submetendo à lógica do mercado. Isso significa que a política de Assistência Social, na perspectiva da LOAS, transita do assistencialismo, do favoritismo, para o campo da política social. Prevê benefícios e serviços. Entre os benefícios, o BPC, benefício de prestação continuada, relacionado à garantia de um salário-mínimo aos deficientes e aos idosos que tenham renda per capta de ¼ do salário-mínimo; e os benefícios eventuais45, principalmente o auxílio natalidade e funeral que tardaram a ser regulamentados; no caso do município de Fortaleza, o mesmo somente ocorreu em 2010.

Apesar das inovações dessa lei orgânica, ela transita em uma perspectiva dúbia entre a universalidade e a focalização. Prescreve direito, sinaliza a uma política de prover mínimos sociais e atender às necessidades básicas, mas o limita a um corte de renda que considera somente a pobreza extrema, vinculada, portanto, a garantias de mínimos para a sobrevivência, incapaz, portanto, de reduzir as desigualdades sociais da sociedade brasileira.

Definida como política que deve prover mínimos sociais a fim de garantir o atendimento às necessidades básicas (artigo 1º), mas regida pelo princípio da universalização dos direitos sociais (artigo 4º), a assistência social defronta-se permanentemente como o binômio seletividade versus universalidade. Muitas interpretações limitadas equivocadas destas orientações levam a restringir os direitos assistenciais ao mínimo necessário para a sobrevivência humana, focalizando-os em segmentos e parcelas da população tidas como vulneráveis (em geral aqueles segmentos e parcelas inaptos ao trabalho: crianças, idosos, portadores de deficiência). Neste caso a Assistência assume caráter absolutamente seletivo e a focalização acaba estimulando o jogo da discriminação positiva, estigmatizando e excluindo usuários a quem o direito deveria estar sendo assegurado. Esta interpretação da seletividade é orientada por uma perspectiva que alia assistência a pobreza absoluta, limitando-a a ações minimalistas, em geral pontuais, assistemáticas, descontínuas e inócuas do ponto de vista da redução das desigualdades (BOSCHETTI, 2003, p. 83).

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Sua disposição por meio do Decreto nº 6.307, de 14 de dezembro de 2007, estabelece em seu art. 1º, § 2º, que ―A concessão e o valor dos auxílios por natalidade e por morte serão regulados pelos Conselhos de Assistência Social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante critérios e prazos definidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS‖. Posteriormente, recebeu atenção do Conselho Nacional de Assistência Social que, por meio da Resolução nº 39, de 9 de dezembro de 2010, dispõe sobre o processo de reordenamento dos referidos benefícios eventuais.

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