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Um presidente da República disse que, depois de um prefeito terremoto e gastador, sempre virá um calmo e economizador. Realmente, a história tem registrado este fato.197
Em novembro de 1922, o Engenheiro Civil e Político de longa data, Alaor Prata Lemes Soares, foi convidado pelo Presidente Artur Bernardes para ser o sucessor de Carlos Sampaio, na chefia do Executivo Municipal do Distrito Federal. Ao chegar à prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, Prata se deparou com diversos desafios a serem enfrentados, principalmente em relação à situação financeira municipal, que, como destacado em fins da gestão de Sampaio, se encontrava precária. Ao expor as características do Governo de Alaor Prata, o autor José de Oliveira Reis não titubeou em apontar os motivos que explicitam as atitudes do novo prefeito. De acordo com ele:
As despesas efetuadas, de vastas proporções, deixaram a Prefeitura do Distrito Federal em sérias dificuldades financeiras. Em consequência, o Prefeito Alaor Prata não teve outra alternativa, senão pautar sua administração por uma severa e rigorosa economia.198
Assim, em sua primeira mensagem ao Conselho Municipal, em dezembro de 1922, Alaor Prata fez questão de explicitar aos intendentes municipais a atual situação financeira da cidade. Mais do que isso, o prefeito tratou de apontar as razões para tal circunstância; propor o caminho para o possível equilíbrio das finanças municipais e não deixou de pedir ao Conselho a diminuição de vantagens contidas em decretos, que poderiam vir a ser temática versada em projetos de Lei do Legislativo.
Em primeiro lugar, Prata afirmou que a situação financeira da cidade já vinha apresentando uma situação difícil mesmo antes da gestão de seu antecessor. De acordo com o novo prefeito, para além dos gastos de Sampaio com o embelezamento da cidade-capital para as comemorações do Centenário, os empréstimos contraídos no exterior e efetuados, principalmente, por seu antecessor foram os principais causadores do desequilíbrio orçamentário. De acordo com Alaor Prata:
197 Trecho retirado da obra de José de Oliveira Reis, referente à seguinte afirmação do Presidente Delfim Moreira: “Depois de um prefeito maluco gastador virá um bobo para economizar”. Ver detalhes em REIS,
José de Oliveira. Op. Cit. P. 75
Ora, a dívida municipal tem crescido despropositadamente
Em condições nem sempre lisonjeiras, tem-se contraído no estrangeiro, grandes empréstimos, cujo serviço de juros e amortização, além de considerar um encargo considerável, é um dos mais famosos causadores do desequilíbrio orçamentário (...)199 No que diz respeito ao caminho que acreditava ser a solução da municipalidade, acrescentou:
Temos de ir muito além. Urge cortar nas despesas o mais que se puder; ativas as fontes de receita ou mesmo aceitar a ingrata missão de criar outras; proceder a arrecadação das rendas com mais atividade e com fiscalização mais eficaz; suprimir, ainda que provisoriamente, isenções de impostos e subvenções que o erário municipal não está em condições de liberalizar; fazer tudo, enfim, por obter um orçamento equilibrado e, com calma, sem precipitações, procurando ajustar às necessidades mais imperiosas as providências que puderem ser tomadas, insistir em não recorrer ao crédito externo200.
E assim, sucedeu os primeiros tempos da gestão de Alaor Prata, sem tantas obras magníficas e buscando conter ao máximo as finanças da cidade. Ao discorrer sobre os problemas que assolavam a municipalidade, Prata faz uma espécie de convocação ao sentimento patriótico do Conselho Municipal, para que a receita seja fomentada e arrecadada e por outro lado, que haja uma resistência a qualquer solicitação de gasto imoderado. Prosseguindo sua convocação, o prefeito proferiu:
Os meus melhores votos são para que nos coloquemos Legislativo e Executivo à altura das responsabilidades que nos competem.201 Por estar ciente da relação estabelecida entre o Conselho e seu antecessor, Alaor Prata tratou logo em sua primeira mensagem esclarecer como seria sua gestão e evitar conflitos expressivos com os intendentes, visto que, depois de proferir as palavras acima e apresentar, minuciosamente, a crise financeira, efetuou as seguintes petições:
O prefeito espera que na votação da lei de meios seja tomada na maior consideração a necessidade de equilibrar, de verdade, o orçamento, suprimindo todas as despesas supérfluas ou adiáveis. É impossível deixar de pedir ao Conselho a diminuição das vantagens concedidas pelo Decreto nº 2.732 (...) visto ser evidente, a impossibilidade de fazer face ao ônus daí decorrente.
199 Mensagem nº 485, do dia 18/12/1922. Ver Boletim da Prefeitura do Distrito Federal, 1922. 200
IDEM. P. 154.
Paralelamente, deve o Prefeito ser autorizado a suprimir todos os lugares que se vagarem e forem julgados desnecessários.
Cumpre não esquecer a conveniência, já várias vezes encarecidas pelo meu ilustre antecessor, de ser revogado o Decreto que concede gratificações adicionais por tempo de serviço (...)
Deve merecer ainda muita atenção a existência de um grande número de funcionários adidos e em disponibilidade (...)
O Conselho fará obra patriótica, votando lei que torne obrigatório o aproveitamento destes inativos202.
Com estas palavras, Alaor Prata definia o ponto-chave da relação que esperava estabelecer com o Legislativo local: o restabelecimento das finanças municipais. Ao final desta mensagem, o prefeito ainda pontuou que mesmo assumindo a prefeitura em um período próximo ao encerramento do ano legislativo, ainda sim enviaria suas sugestões ao Conselho Municipal, impostas pelo momento.
De fato, do período da elaboração de sua primeira mensagem ao findar do ano de 1922, o prefeito enviou ao Conselho 7 mensagens. A primeira vista, este número pode parecer pequeno, no entanto é importante destacar que este período compreendeu apenas quinze dias. Isso significa que durante as primeiras semanas no governo municipal, Prata recorreu, frequentemente, ao Conselho. Como se pode imaginar, o teor destas sete mensagens versou sobre as dificuldades financeiras e, consequentemente, visou à abertura de créditos para suprir as necessidades urgentes da administração.
Em conjunto com estas mensagens, soma-se ainda a constatação de que ao longo da gestão do prefeito foi enviado um número expressivo de outras mensagens ao Conselho. Pelo quadro 4, pode-se perceber que juntas somaram um total de 107 mensagens enviadas ao Legislativo. Por outro lado, os intendentes municipais foram atentos às demandas do Executivo, como se pode verificar no quadro abaixo:
Quadro 7
Quantitativo de projetos favoráveis às mensagens do Prefeito Alaor Prata (1922-1926) Projetos favoráveis às mensagens Total de mensagens % 61 107 57,00%
Fonte: Boletim da Prefeitura do Distrito Federal (1922-1926)
Neste sentido, diferente de Carlos Sampaio, que não buscou estabelecer um diálogo contínuo com os intendentes municipais, a postura adotada por Alaor Prata,
expressa nos dados acima, nos permite dizer que há uma sensível mudança no relacionamento entre os poderes municipais. No entanto, fazem-se necessários outros indícios para sustentar esta ideia.
Antes de avaliá-los, convém pontuar uma questão. Os contextos políticos, vivenciados pelos dois chefes do Executivo Municipal, apresentam particularidades importantes que precisam ser examinadas e contrastadas. Estamos nos referindo à questão partidária e aos acontecimentos que marcaram, fundamentalmente, a política da cidade e que, por vezes, se relacionaram às questões políticas nacionais.
O período da gestão de Carlos Sampaio coincide com a supremacia da Aliança Republicana na política carioca. Diversos políticos influentes pertenciam a esta agremiação. Consequentemente, como o Conselho era a instância de poder mais próxima da população carioca, intermediando a relação entre uma parcela da população e os prefeitos203, não é de se espantar que muitos dos aliancistas estivessem presentes no Legislativo Municipal no período em questão.
De acordo com Surama Conde, o fato do partido estar envolvido na luta pela Autonomia Municipal inviabilizou que os intendentes conferissem instrumentos de ampliação de poder à Sampaio, já que o prefeito era entendido por eles como um interventor do governo federal nos assuntos da municipalidade.
Embora, em 1918, uma nova força política apareça na cidade do Rio de Janeiro, o denominado Partido Republicano do Distrito Federal, liderado por Salles Filho, no ano de 1921, o partido se funde com a Aliança Republicana. Assim, com uma agenda política que abrangia tanto a plataforma da AR como o novo PRDF, a Coligação permaneceu fiel aos seus eleitores. Estamos nos referindo ao funcionalismo municipal204. Esse fato justifica a continuidade dos conflitos entre os poderes municipais, no período de 1921 e 1922. Acontecimentos como a saída de Frontin da Aliança Republicana, em fins de 1921, e os fatores em torno da eleição presidencial de 1922, são importantes neste estudo. No entanto, este esforço será desempenhado em outro momento da análise, onde trataremos especificamente da questão político- partidária no Distrito Federal.
Já em relação ao contexto vivenciado por Alaor Prata, pode-se dizer que foi o período de maior cerceamento político da década em relação ao panorama da política
203 Estamos nos referindo ao fato de que em nossa monografia, verificamos que o Conselho na década de
1920 apresentou mais de 50% de projetos, favorecendo funcionários municipais específicos, o que indicou a diversidade de pedidos feitos por eles ao Legislativo local, a quem cabia praticá-las.
nacional. É relevante ressaltar que a posse de Artur Bernardes na Presidência da República, em detrimento do fluminense Nilo Peçanha, causara fortes movimentos de oposição em diversos setores, fazendo com que durante todo o período governado por ele fosse pautado pelo estado de sítio em conjunto com uma política fortemente repressiva. Assim, por ora, acredita-se, a título de hipótese, que durante a gestão de Alaor Prata nenhum grupo político forte tenha sobressaído na política da capital. No entanto, não se pode dizer com isso que tal fato tenha dificultado a presença de políticos atuantes no Conselho Municipal, como se pode verificar nos dados do quadro 3, onde o ano de 1922 e 1923 contam com um dos períodos de maior quantidade de projetos de lei.
Voltando à postura de Alaor Prata em relação ao Legislativo carioca, uma análise dos vetos, a nosso ver, é importante. Em primeiro lugar, pode-se destacar que embora o prefeito tenha buscado manter, constantemente, um diálogo com os intendentes, isso não impediu que a atribuição de vetar as resoluções do Conselho tenha sido negligenciada por Prata. Isso porque ao longo da gestão de Prata foram vetados 173 projetos de lei. No entanto, para perceber em que medida esse quantitativo pode ter demonstrado uma relação de tensão com o Legislativo, convém fazer algumas comparações necessárias. Dentre elas, a relativa ao período de mandato dos prefeitos. Assim, foi dividida da seguinte maneira a cadeira do Executivo Municipal ao longo da década de 1930:
Quadro 8
Número de meses em que os Prefeitos do Distrito Federal exerceram o mandato (1920-1930) PREFEITO Nº de Meses Carlos Sampaio (1920- 1922) 29 Alaor Prata (1922-1926) 48 Prado Jr. (1926-1930) 47
Do quadro acima descrito, é notório que o período de permanência do Prefeito Alaor Prata na chefia do Executivo Municipal foi o dobro do número de meses que seu antecessor. Neste sentido, enquanto Sampaio em 29 meses de gestão opôs 266 vetos – contando com o período de 1920, em que o prefeito vetou 69 projetos –, Alaor Prata, exercendo um mandato que perdurou o dobro do período de Sampaio vetou apenas 173
projetos elaborados pelo Conselho. Contudo, não se quer dizer que a relação entre os poderes tenha sido completamente harmoniosa, apenas buscamos ressaltar que em relação ao período anterior, a gestão de Alaor Prata se apresentou mais aberta a negociações entre ambos.
Os vetos do prefeito variaram e foram enquadrados nas rubricas abaixo da seguinte maneira:
Quadro 9
Natureza dos vetos do Prefeito Alaor Prata aos projetos de lei do Conselho Municipal (1922-1926) Natureza 1922-1926 Funcionalismo Municipal 127 Concessões/contratações 9 Impostos 7 Ens. Municipal 11 Relativas ao orçamento 1 Abrir concorrência 1 Altera a legislação 1 Contrair empréstimos Obras/construções 1 Utilidade Municipal 3 Posturas Municipais 4
Limita as atribuições dos
Prefeitos
Abertura de créditos 2
Criação de prédios/montepios 1
Outros 5
Total 173
Fonte: Boletim da Prefeitura do Distrito Federal (1922-1926)
Os dados do quadro acima evidenciam as prioridades de Alaor Prata em relação às deliberações do Conselho. No topo do seu cerceamento estavam os vetos direcionados ao funcionalismo municipal, assim como na gestão de seu antecessor. Embora já tenhamos problematizado os números relativos aos vetos e os meses de mandato do Prefeito Alaor Prata, ressalta-se que os elementos constantes nos vetos eram significativos. Ainda que em sua primeira mensagem, o prefeito tenha pedido aos intendentes a diminuição de novas despesas direcionadas ao funcionalismo, muitos vetos ainda versaram sobre tal rubrica. Isso pode ser explicado pela própria necessidade
do Conselho de legislar para o seu eleitorado, prática recorrente no decorrer de toda a existência do Legislativo carioca.
Em 1923, um veto nos chamou a atenção. Em julho do referido ano, o Conselho deliberou sobre diversas questões necessárias à ampliação dos serviços da Secretaria do Conselho Municipal, devido ao seu funcionamento no novo edifício da Praça Marechal Floriano Peixoto. Neste sentido, foram criados diversos cargos com vencimentos fixados e diferenciados. Ao opor o seu veto à resolução do Legislativo, Alaor Prata declarou uma longa justificativa e rica em detalhes importantes:
O veto, que ora terei a honra de submeter ao vosso julgamento, pesaroso, podeis crê-lo, por se me haver apresentado esta ingrata oportunidade de ter que o formular deve ser precedido de algumas considerações (...)
Bem sei que dela não precisa o Senado, além de outros motivos, porque não ignoro que o assunto agora em exame já lhe foi objeto de ponderado estudo e refletida deliberação, a menos de um ano, quando tomou conhecimento de vetos do meu ilustre antecessor, os quais, em substância, eram iguais ao que acabo de opor a uma resolução do Conselho Municipal. Insisto, porém, em fazer essas considerações, apenas para deixar assinalado, que a minha atitude não exprime a mais ligeira diminuição do alto respeito que me merecem as prerrogativas do Conselho, cuja autoridade reconheço e acato sem o menor constrangimento, como aliás o atesta a cordialidade das relações que vimos mantendo e, espero-o, continuaremos a manter, para o melhor desempenho da nossa árdua tarefa e, sobretudo, para que cada vez mais se afirme o prestígio da administração municipal (grifo nosso).205
Muito embora o prefeito tenha vetado uma resolução do Conselho, nas próprias palavras de Alaor Prata estavam explícitos o seu objetivo: manter relações harmoniosas com os intendentes municipais. No entanto, por diversas vezes, o prefeito se indispôs com o Legislativo. Isso pode ser percebido em um dos projetos de lei, elaborado pelo Conselho e enviado às mãos do prefeito, cujo objetivo era reintegrar no cargo de Subcomissário de Assistência Pública o Dr. Álvaro Augusto de Souza Reis, destituído em 1919, por um Decreto Executivo. Primeiramente, o prefeito destaca que o que se pretender anular é um ato perfeitamente legal, corroborado pelo Judiciário, não cabendo ao Legislativo deliberar sobre a questão. No entanto, o prefeito vai além, destacando:
205
Justificativa longa ao veto oposto no dia 7/07/1923. Ver detalhes em Boletim da Prefeitura do Distrito
Mas não é tudo. A resolução do Conselho deve ainda ser encarada sob outros aspectos.
Pretendendo ter competência para reintegrar, terá ele pretendido, no caso, nomear um funcionário para o Departamento de Assistência. Também não pode ser mais claro o que dispõe a Lei Orgânica (...) O Conselho foi muito além de suas atribuições, e fê-lo com a circunstância agravante de não subordinar o seu ato arbitrário à existência de vaga no quadro de subcomissário de Assistência (...). No dia em que, sob os moldes da resolução ora vetada, se permitisse ao Legislativo a faculdade de nomear os funcionários da Municipalidade, ainda que o fizesse a título de reintegração, ter-se-ia implantado na administração a mais completa anarquia.
Felizmente, porém, a esse respeito à Lei Orgânica não dá lugar a mais leve dúvida (...)206
As palavras de Alaor Prata evidenciam a visão do prefeito em relação às deliberações que tratam do funcionalismo. O que dá a entender é que para Prata, se fosse concedido aos intendentes a atribuição de nomear, beneficiando setores específicos do funcionalismo ou mais particularmente, funcionários em especial, pelo número expressivo de tais resoluções, não se poderia exercer uma administração ordenada. Isso porque cada intendente nomearia constantemente nesse sentido e provocaria uma situação de total desordem. Não foram poucos os vetos entendidos pelo Prefeito Alaor Prata como inconstitucionais e personalíssimos207. Assim, justificam-se os dados do quadro abaixo:
Quadro 10
Quantitativo de vetos em relação ao Funcionalismo Municipal (1923-1926)
NATUREZA 1923 1924 1925 1926
VETOS SOBRE
FUNCIONALISMO 38 29 34 23
TOTAL DE VETOS NO ANO 46 41 49 28
TOTAL 82,60 % 70,70 % 69,40 % 82,10 % Fonte: Boletim da Prefeitura Municipal do Distrito Federal (1923-1926)
Dos 12 vetos opostos em 1922, metade corresponde a medidas relacionadas ao funcionalismo municipal. Nota-se também que uma análise dos vetos por ano, nos permite inferir que tal rubrica permaneceu como o principal ponto de entrave entre os
206 Veto oposto no dia 15/12/1923. IDEM, P. 171.
207 Apenas para exemplificar, destacamos os Vetos dos dias 12/09/1925; 19/01/1924; veto do dia
12/09/1925; 11/01/1924; 18/01/1924; 18/08/1926 e 23/07/1926. Ver Boletim da Prefeitura do Distrito
poderes municipais, ainda que não se possa dizer em um acirramento de conflitos se comparado à gestão anterior.
Em relação à Lei de Meios o ano de 1924 e 1925 são interessantes. Em outubro de 1923, respondendo à proposta orçamentária do prefeito, o Conselho Municipal orça a receita e fixa a despesa da municipalidade para o ano de 1924. Efetuando significativas mudanças na despesa e na receita, Alaor Prata não hesitou em vetá-la em Janeiro de 1924. Depois de expor longamente os motivos de seu veto, o prefeito declara:
Vetei-o, vetei-o com pesar, sem desconhecer o esforço com que muitos dos intendentes pelejaram por que se votasse orçamento à altura de suas responsabilidades (...)
Acredito que o próprio Conselho, volvido à calma, depois de refletir sobre a agitação em que, por vezes, teve de deliberar com vários prejuízos para os interesses do Distrito Federal; depois de reconhecer que, de fato, cometeu inescusáveis excessos de poder há de lamentar comigo que resultasse completamente prejudicado o trabalho, que um e outro nos demos, de estudar e de organizar o orçamento de 1924.208
Em novembro de 1924, o prefeito envia, em uma de suas mensagens, a proposta orçamentária para o ano de 1925. Nela, o prefeito expõe todas as mudanças efetuadas, sempre justificadas devido aos déficits financeiros do ano de 1923. Dias depois o Conselho orça a receita e fixa a despesa da municipalidade. No entanto, como se pode verificar em mensagens posteriores, como a de 19/09/1925, o orçamento vigorado para o referido ano ainda possui expressiva insuficiência. Logo, a Lei de Meios era constantemente, não só em Alaor Prata, mas na maioria das gestões, o momento em que os pontos de dissensão eram mais evidentes. Mesmo nas gestões em que se pôde perceber maior diálogo entre os poderes municipais.
Assim, mais do que ser um defensor do equilíbrio das finanças municipais, Alaor desempenhou a chefia do Executivo Municipal, buscando estabelecer, constantemente, um diálogo com os intendentes municipais. Essa pretensão era exposta até em suas próprias palavras. De fato, apesar de haver dissensões entre prefeitos e o Conselho, principalmente em relação à Lei de Meios e o funcionalismo municipal, o que vigorou no relacionamento destes foi uma constante busca por uma administração amistosa, diferente do período que marcara a gestão de Carlos Sampaio, seu antecessor.
3. O Prefeito da iniciativa: a gestão de Antônio Prado Júnior na Capital