Recycling of plastic waste in Norway

A autonomia do burocrata diz respeito às capacidades do analista em influenciar o processo decisório. Ela se divide em duas subcapacidades: (a) a capacidade de tomar decisões por conta própria, que pode ser garantida pelas capacidades do técnico e dos recursos fornecidos pela instituição; e (b) a capacidade de influenciar atores-chave, que podem decorrer da previsão formal de que as decisões do burocrata sejam consideradas pelos superiores, ou do reconhecimento da importância de seu papel (ABERS;

SANTIAGO, 2017, no prelo). Veremos aqui, então, algumas características da burocracia do licenciamento que tendem a garantir a autonomia do analista ambiental.

Primeiro, trataremos das capacidades técnicas do burocrata e às condições e recursos da instituição – subcapacidade “a”. Como podemos observar na tabela abaixo, os servidores do IBAMA possuem alta qualificação técnica. O nível de escolaridade dos analistas ambientais é maior que o dos demais órgãos. No IBAMA, 45,5% dos analistas de meio ambiente possuem mestrado ou doutorado, contra 26,4% dos demais órgãos. Além disso, as funções exercidas pelos analistas ambientais tendem a ser compatíveis com sua trajetória acadêmica e profissional, bem como com o concurso que prestaram – ver tabela 7. Essa tendência predomina não só no IBAMA, mas também nos demais órgãos do setor de infraestrutura, e reflete uma especialização das funções do setor. Esses elementos mostram que os analistas de meio ambiente potencialmente possuem as capacidades técnicas necessárias para desempenharem seu papel de forma autônoma.

Tabela 5. Escolaridade dos burocratas.

Escolaridade Carreiras e IBAMA Total

Carreiras IBAMA Ensino Médio/Técnico 74 0 74 3,7% 0,0% 3,4% Graduação 635 44 679 31,8% 25,7% 31,3% Especialização 780 48 828 39,1% 28,1% 38,2% Mestrado 433 65 498 21,7% 38,0% 23,0% Doutorado/Pós-doutorado 75 14 89 3,8% 8,2% 4,1% Total 1997 171 2168 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: ENAP (2016). Elaboração própria.

Tabela 6. Compatibilidade entre formação acadêmica, concurso e trajetória com funções.

Questão

Contagem e Porcentagem dos que consideram compatíveis ou muito compatíveis

Qui-quadrado de Pearson Outras

Carreiras IBAMA Total Valor df

Sig. Assint. (2 lados) 1. Como você classifica a

compatibilidade entre a sua formação acadêmica e as funções que você exerce?

1434 138 1572

6,407a _{2 ,041}

71,8% 80,7% 72,5%

2. Como você classifica a compatibilidade entre a sua experiência profissional anterior e as funções que você exerce?

58,1% 57,9% 58,1%

3. Como você classifica a compatibilidade entre a área para a qual você prestou concurso e as funções que você exerce?

1552 145 1697

5,279a _{2 ,071}

77,7% 84,8% 78,3%

a) 0 células (0.0%) tiveram valor menor que 5. Fonte: (ABERS; SANTIAGO, 2017, no prelo).

Partimos então para a análise da capacidade de o burocrata influenciar a ação dos superiores ou outros atores centrais para a tomada de decisão (subcapacidade b). Principalmente três questões do questionário tratam da percepção do burocrata quanto a sua influência nos processos decisórios – mostradas abaixo na tabela. Fica claro que os analistas do IBAMA percebem a importância e o reconhecimento de seu trabalho pelos superiores, mais que nas demais carreiras. Enquanto 80% dos respondentes da DILIC concordaram parcial ou totalmente com a afirmação “Meus superiores consideram minhas opiniões técnicas nos processos decisórios de minha área de trabalho”, 68,8% dos demais servidores o fizeram – diferença significativa segundo o teste qui-quadrado. Mais da metade dos analistas do IBAMA (57,1%) concordaram que a aprovação do projeto depende de suas considerações técnicas, contra 45,2% do outro grupo. Apesar de estar em menor proporção para os dois grupos, a diferença entre eles nesse ponto também foi significativa. A terceira afirmação indica uma percepção de liberdade em apontar inconsistências no trabalho aos superiores, compartilhada entre os servidores do licenciamento e os das outras carreiras.

Tabela 7. Indicadores resumidos de autonomia.

Afirmações

Contagem e Porcentagem dos que concordam parcial ou totalmente com a afirmação 1 e 2

Qui-quadrado de Pearson

Outras

Carreiras IBAMA Total Valor df

Sig. Assint. (2 lados) 1. Meus superiores consideram

minhas opiniões técnicas nos processos decisórios de minha área de trabalho. 1374 136 1510 9,388a _{2 ,009} 68,8% 80,0% 69,6% 2. A aprovação de um projeto depende de minhas considerações técnicas. 903 97 1000 12,402a _{2 ,002} 45,2% 57,1% 46,1%

3. Como você se sente ao identificar eventuais

inconsistências nas atividades da sua área de trabalho para encaminhá-las à deliberação superior? – Valor dos que responderam “Inseguro”.

485 43 528

3,387a 2 ,184

24,3% 25,1% 24,3% a) 0 células (0,0%) esperam contagem menor do que 5.

Fonte: Abers e Santiago, no prelo, 2017.

Nas entrevistas qualitativas, a importância do técnico na emissão ou negação de licenças ambientais também fica evidente. A atual presidente do IBAMA afirma, por exemplo, que os analistas ambientais são responsáveis por “toda análise técnica, para ver os requisitos técnicos que têm que ser seguidos pelo empreendimento e para falar que o empreendimento é inviável, ou viável. Ou seja, é a essência”. Uma ex-diretora da DILIC também reconhece que “o parecer do analista tem peso, é a base”. Nesse sentido, uma analista ambiental entrevistada comenta: “às vezes a gente se torna meio que um Deus (...) no sentido de que, se o empreendimento não é tão prioritário, o que você botar no papel vai ser acatado pelo órgão” (Entrevista 15).

Como a maior parte das pesquisas sobre licenciamento ambiental foca em alguns empreendimentos de grande visibilidade nacional e prioridade política, a centralidade do papel do analista de meio ambiente fica, muitas vezes, ofuscada. Mesmo não havendo estudos específicos sobre a repercussão da opinião técnica no ato final da licença, em entrevista conjunta com coordenadoras-gerais da DILIC47 em 2015, elas estimaram, com base em percepções pessoais, que:

No ano passado, teve uma média de 2,6 atos autorizativos por dia útil, o que seria 500, quase 600 licenças no final do ano. De toda essa produção, se a presidência interferir em 5%, é muito, acho que é menos que 5%. Para a Diretoria, chegaria aí talvez a 20%. Na coordenação esse valor deve ser de uns 30%. (Coordenadora-geral 1)

É até por isso que a discricionariedade do analista ganha uma força no processo decisório que é muito grande. (Coordenadora-geral 2)

Ou seja, o papel do analista ambiental no processo decisório tem peso e importância significativos. Mesmo quando há discordância por parte das chefias, as decisões são embasadas no conteúdo provido pelo burocrata. Caso a decisão final da instituição vá de encontro ao posicionamento técnico, ela deverá apresentar contra-

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Essa entrevista foi feita com três pessoas. Para garantir anonimato dos entrevistados, não citarei quais as coordenações-gerais específicas, nem o período específico de 2015. Para mais informações sobre política de anonimato, ver a sessão metodológica.

argumentos convincentes para tal. Uma analista ambiental entrevistada aponta: “Se você for inteligente, hábil, seu parecer técnico vai ter uma força monstruosa. Hoje tem instrumentos que tornam o parecer forte, pela publicação dele. Se sua coordenação não concordar com ele, ela vai ter que contrapor” (Entrevista 21). Aqui fica claro que há uma ligação entre a capacidade técnica do burocrata (que vimos anteriormente) e sua influência no processo decisório.

Um aspecto identificado nas entrevistas como positivo para que haja influência efetiva no processo decisório é o apoio dos superiores. Para uma entrevistada, inclusive, isso é um motivo de desânimo com o trabalho. Quando perguntada se ela propunha mudanças na forma como seu trabalho é realizado, ela diz: “eu já fui mais proativa, mas ultimamente eu estou sem ânimo. (...) É muito difícil, sem o apoio da diretoria e dos superiores, nada vai para frente” (Entrevista 14).

Em razão da possibilidade de alterações dos conteúdos dos pareceres por parte do coordenador direto, as análises dos analistas são ainda mais fortes quando acordadas com seu superior da coordenação. Uma entrevistada chama atenção para esse fator ao dizer que “na verdade, o ideal não é isso, fechar o parecer sem partilhar com o chefe. Mas, se você observar que aquilo não vai ser bom, você tem instrumento. O ideal é que você discuta com o gestor” (Entrevista 21). O reconhecimento e o apoio às ações dos técnicos pelos superiores são importantes, então, para que os analistas atuem de forma autônoma e construam capacidades institucionais.

Na análise sobre a autonomia do burocrata do licenciamento, vimos que os analistas de meio ambiente potencialmente possuem as capacidades técnicas necessárias para desempenharem seu papel de forma autônoma. Também constatamos que o papel do analista ambiental no processo decisório tem peso e importância significativos. A influência dos analistas no processo decisório e na forma como o trabalho é desempenhado serão maiores se contar com o apoio dos superiores, que varia nas diferentes coordenações.

3.3 A “problemática” da socioeconomia no licenciamento ambiental e as relações