International collaboration on clean-up

O primeiro papel (papel A, ou articulador) é caracterizado pela percepção de que a própria complexidade da política pública impacta seu trabalho, como a dificuldade em prever e mensurar impactos sociais, e os impactos que variam conforme o caso a caso – que exploramos em profundidade no capítulo anterior. A indefinição de competências do IBAMA e do analista e a fraqueza institucional também aparecem como problemas centrais para o perfil A, seguidas da insuficiência de capacitação para exercerem sua função – ver tabela abaixo.

Tabela 15. Códigos das subcategorias “capacidades demandadas” e “principais problemas” do papel articulador.

Fonte: elaboração da autora com base em entrevistas qualitativas com analistas de meio ambiente da COTRA e da COHID – DILIC/IBAMA.

A indefinição de competências do IBAMA e do licenciamento no geral levaria a uma dificuldade em determinar os limites da ação dos analistas, o que incitaria conflitos entre os diferentes atores envolvidos na política, como uma analista aponta:

Muitas vezes, a gente como analista do IBAMA não consegue ver o nexo entre impacto da construção da usina com o problema que já vinha acontecendo no Subcategoria A. Articulador

Principais problemas Socioeconomia - complexidade / imprevisibilidade

Indefinição de competência/até onde ir – conflitos de interesse; Fraqueza institucional;

Falta capacitação. Capacidades demandadas Mediação de conflito;

passado e que pode, sim, com o dinamismo econômico da região, catalisar a problemática. Mas era a problemática que já vinha acontecendo, por conta de ausência de políticas públicas e, enfim, da presença do estado. Outros não, o problema aconteceu em função do empreendimento. A gente aí consegue incorporar dentro do licenciamento. Fazer essa separação é dificílimo, é um conflito enorme. (Entrevista 16)

A fraqueza da instituição é entendida como uma consequência do momento na estrutura decisória a respeito de grandes obras de infraestrutura em que o licenciamento ocorre, aspecto que apontamos no Capítulo 3 como central para a problemática da política. Segundo uma entrevistada:

Como os empreendimentos já são estudados previamente no MME, onde já faz estudo prévio sobre capacidade e viabilidade de geração de energia de um rio, quando eles mandam para o IBAMA, já há quase que um consenso do governo de que aquele empreendimento vai sair e de que é viável. Às vezes é um peso para o IBAMA dizer que não é viável. (Entrevista 6)

Diante dessas questões, o analista do licenciamento no meio socioeconômico, conforme as visões do papel articulador, deve adquirir habilidades de “mediação de conflito”, assim como “ter visão ampla, dinâmica e crítica sobre os impactos da obra” para exercer seu trabalho de forma satisfatória – ver tabela acima. A mediação de conflitos é considerada uma demanda “cem por cento da área de socioeconomia” (Entrevista 17). Ela é associada à necessidade de “permitir acordos para que o empreendimento tenha sua mitigação adequada” (Entrevista 16) e de conseguir dialogar com a sociedade, escutar pessoas, levando em consideração os aspectos legais do licenciamento – como aponta uma entrevistada, ao responder à pergunta sobre as capacidades necessárias para seu trabalho:

Resolução de conflito... isso é cem por cento na nossa área. Demanda criatividade para juntar a questão legal com o campo, escutar as pessoas, trazer as coisas aqui para dentro. Saber pular o balcão, conversar com o outro lado, mas sem desvirtuar do que é legal e do que acredita ser a melhor prática. (...). Ao mesmo tempo, colocar isso em formatos objetivos, sem perder a característica de poder passar a mensagem. Precisa ter paciência e acreditar mesmo. (Entrevista 17)

A visão ampla, dinâmica e crítica sobre os impactos do empreendimento é necessária para tratar da temática complexa da socioeconomia, sem aceitar acriticamente as informações fornecidas pelo empreendedor e entendendo as particularidades de cada caso. Nesse sentido, uma entrevistada esclarece que:

O empreendimento é dinâmico, depende das fases. Obras em fase de operação são outros problemas, com outras dinâmicas (...). E se o empreendedor determina dois impactos e eu não vejo os outros três, o erro é meu também. Esse olhar para coisas que não são diretas é o que tem que olhar (Entrevista 6).

Nas entrevistas associadas ao papel A, a definição dos limites do licenciamento, ou seja, até onde a mitigação dos impactos deve ir, é parte dessa visão ampla sobre os impactos e aparece como aspecto central da atuação dos burocratas. No caso dos relacionados ao papel articulador, essa definição é entendida pela demonstração da relação de causa e efeito entre a obra e seus impactos, importante tanto para lidar com os conflitos de competências (um dos principais problemas na tabela acima) como para facilitar a implementação. Como uma analista aponta:

A gente precisa mostrar também as relações de causa e efeito. O que que você deve fazer para mitigar e compensar esses efeitos. Essa linha básica precisa ser mais consolidada. Isso agiliza muito. Não só a gente, mas agiliza também os estudos que aparecem para a gente analisar. (Entrevista 6)

Apesar dessas necessidades, os analistas enfatizam a “falta de capacitação” promovida pelo órgão para desempenhar seu papel. Isso é especialmente importante no meio socioeconômico, que é “uma área é muito dinâmica, em você precisa estar se conscientizando constantemente, mas que a capacitação é muito precária, com dificuldade grande de financiamento ” (Entrevista 6). Em razão disso, os analistas do papel articulador percebem que experiência no órgão é um aspecto central para seu trabalho, já que principalmente com o tempo e com as vivências os burocratas conseguem desenvolver as habilidades necessárias para exercer suas funções. Uma analista aponta, por exemplo: “aquele que consegue prever todo tipo de impacto e determinar os melhores programas para mitigar os impactos, é uma coisa de acúmulo de experiência. Não é simples, leva um tempo para aprender a avaliar” (Entrevista 6).

Os analistas do papel A, em geral, entendem que a dinâmica interna da coordenação e do órgão onde trabalha é de relativa harmonia70_{. Eles destacam a relação}

participativa e apoiadora do superior e a concordância dos analistas entre si – esses elementos aparecem na tabela abaixo, com os códigos mais centrais ao perfil A sobre a dinâmica da coordenação. Uma entrevista evidencia esse aspecto, quando a analista diz que “no momento está sendo bem conduzido, a coordenação é jovem, com uma pessoa que tem boa comunicação e com conhecimento. Que tá procurando fazer sempre, inovar, sempre com a participação com as pessoas” (Entrevista 16). Outra analista chama atenção para a concordância entre colegas do meio socioeconômico, para quem: “pelo menos as pessoas que eu trabalhei até hoje eu não tive muita dificuldade de achar esse ponto de equilíbrio entre até onde vai o impacto e o que é política pública” (Entrevista 10).

70

Lembrando que essas informações são referentes ao meio socioeconômico. Em entrevistas de outros meios, essa percepção variou.

Tabela 16. Códigos centrais da subcategoria “dinâmica da coordenação” do papel articulador.

Subcategoria A. Articulador

Dinâmica interna na coordenação Relação com superiores é participativa e aberta; Concordância com colegas.

Fonte: elaboração da autora com base em entrevistas qualitativas com analistas de meio ambiente da COTRA e da COHID – DILIC/IBAMA.