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Ao operar sobre o meio ambiente, o licenciamento ambiental lida com um bem de interesse difuso, ou seja, “que afeta uma parcela indeterminada da sociedade” (MARTINS-FILHO, 2000, p. 36). Esse aspecto faz que o público-alvo do licenciamento ambiental fique pouco evidente para os burocratas que o implementam (aspecto 3 da teoria de Cleaves, em que o licenciamento apresenta múltiplos públicos-alvo). Quando questionados sobre qual seria o público a que o licenciamento se destina, os analistas de meio ambiente entrevistados deram respostas variadas: os empreendedores, o(s) político(s) interessado(s) na obra, os governos locais, a sociedade atingida, o meio ambiente e a sociedade como um todo. Assim, apesar de o papel do instrumento licenciador ser formalmente entendido como “um compromisso estabelecido entre o empreendedor e o Poder Público” (VIANA, 2005, p. 6), a burocracia implementadora do licenciamento tem que lidar com interesses de uma variedade de atores.

A variedade dos públicos-alvo se deve, também, a uma característica intrínseca a políticas regulatórias que determinam parâmetros para execução de políticas desenvolvimentistas. Além de promover mudanças rápidas e profundas no status quo52

(segundo aspecto da teoria de Cleaves), seus impactos naturalmente geram intensos conflitos e tensões entre grupos de interesse – como entre a empresa e seus trabalhadores, os proprietários e os posseiros da terra, entre os beneficiários de projetos e os atores por eles afetados negativamente, dentre outros (TENDLER, 2007). A multiplicidade de atores e ideias envolvidos no licenciamento ambiental reflete, então, a complexidade de uma política que opera especificamente na dinâmica conflituosa da relação entre as esferas econômica, social e ambiental (ZHOURI; LASCHEFSKK; PEREIRA, 2005).

A existência dos diferentes atores envolvidos e interessados no licenciamento ambiental dificulta, também, a definição de seus objetivos, já que cada um deles deposita suas expectativas sobre a política. Como Lipsky bem esclarece:

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Tais políticas têm o “objetivo de transformar rapidamente um quadro de defasagem econômica, proporcionando um salto em direção a patamares mais altos, tanto no nível de industrialização quanto na ampliação do PIB per capita” (Gomide & Pires, 2014: 16).

Enquanto os objetivos da agência podem ser pouco claros ou contraditórios por motivos de negligência ou inércia histórica, eles também podem ser pouco claros ou contraditórios porque refletem os impulsos contraditórios da sociedade que a agência serve (LIPSKY, 2010, p. 165).

Essa ambiguidade e a multiplicidade dos objetivos do licenciamento, que implicam na priorização de diferentes aspectos na sua execução (elementos 4 e 5 da teoria de Cleaves), saltam aos olhos nos atuais debates em torno do licenciamento ambiental. Como um dos ex-diretores da Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC) do licenciamento ambiental destacou:

A gente precisa discutir as expectativas e os objetivos depositados no licenciamento (...). O IBAMA quer apresentar resultados para todos os tipos de expectativas, o que nos torna uma instituição “Bombril” (...). Qual seria o objetivo do licenciamento ambiental? Induzir o processo de planejamento? Articular políticas públicas? Regular as obrigações do empreendedor? Aperfeiçoar a performance dos projetos? Promover a manutenção ou melhoria dos padrões de qualidade ambiental? (Toledo, Thomaz, no “Seminário do Licenciamento Ambiental” dia 05/11/2015, no Ministério Público Federal). Como vimos no capítulo 1, a pouca clareza de objetivos da política pública faz que as disputas em torno dos objetivos da política no nível da formulação da política sejam traduzidas em embates internos na burocracia, principalmente entre os líderes burocráticos e atores de cargos mais baixos, e na dificuldade de se definir parâmetros básicos de análise pelos burocratas implementadores (GRINDLE, 1980). Elas estão relacionadas, então, à heterogeneidade institucional do IBAMA.

O órgão é claramente marcado pela pluralidade de visões sobre a política pública. A variedade de objetivos e as diversas visões sobre qual o papel e quais as prioridades do licenciamento ambiental transpassam as fronteiras institucionais do IBAMA e ganham vida no dia a dia da burocracia que o executa. Ou seja, os objetivos incertos e múltiplos levam a uma maior discricionariedade da burocracia. Essa discricionariedade é esperada, já que o público a que a política busca atender é plural e tem demandas contraditórias a respeito da política.

A execução do licenciamento constitui, assim, um “terreno fértil para divergência” (HOFMANN, 2015, p. 41). Os entrevistados que desempenham cargos de chefia destacam o caráter conflituoso do trabalho de coordenação interna. Segundo eles, a função de chefia é marcada por uma constante demanda por habilidades em gestão de

conflitos, mesmo quando não se dispõe de tais conhecimentos a partir de sua trajetória profissional ou acadêmica53. Isso fica claro no trecho de uma entrevista:

Você saber gerir conflitos pessoais e conflitos administrativos aqui é um dos principais gargalos que a gente tem. E a grande maioria das pessoas que ocupam cargos de chefia vem de formações de áreas específicas, biólogos, geólogos, engenheiros florestais. São pessoas que não têm na sua formação nenhuma carteira relacionada a gestão de pessoas, administração pública (Entrevista 38).

No IBAMA, o caso dos três analistas de meio ambiente que sofreram acusação de “insubordinação” por uma ex-diretora da DILIC em dezembro de 2016 ilustra as relações conflituosas entre analistas ambientais e seus superiores. Segundo uma Nota Pública emitida pelos servidores da Carreira de Especialistas em Meio Ambiente e PECMA, os três servidores teriam sido colocados “em disponibilidade” ao departamento de Recursos Humanos do órgão “por divergência técnica ou política”54 _{com a Diretoria.}

Ou seja, as divergências apontadas também mostram que as ideias e visões sobre o papel do licenciamento impactam as relações internas do órgão e o processo de implementação, em que o que é “técnico” e “político” muitas vezes se confunde. Essas tensões entre as esferas técnica e política são entendidas como intrínsecas aos processos de implementação de políticas de infraestrutura no geral, “em virtude da alta complexidade das articulações políticas inerentes à sua execução”, que detalharemos melhor na próxima seção (FREIRE et al., 2016, p. 24).

Fica claro que, no caso do licenciamento, os conflitos em torno dos objetivos da política estão relacionados a uma relativa dificuldade de garantir a obediência (compliance) da ação dos analistas ambientais aos interesses dos cargos de chefia. Eles também limitam a autonomia dos burocratas, relativa à subcapacidade de influenciar os superiores, já que suas decisões tendem a ser contestadas com frequência.

A relação entre os analistas de meio ambiente também tende a ser conflituosa. Muitas das divergências dizem respeito a diferentes visões sobre seu papel de atuação no licenciamento, como fica claro na fala de uma entrevistada: “Não sei se você percebeu, mas tem gente que tem visão ideológica com relação ao meio ambiente, que tem uma diferente visão sobre o papel de seu trabalho” (Entrevista 15). Essas diferenças gerariam

53

Essa disparidade entre a atuação prevista em lei para a carreira e sua atuação do burocrata em cargos de gerência foi constatada para todo o setor de infraestrutura (FREIRE et al., 2016, p. 23).

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Nota pública dos servidores da Carreira de Especialistas em Meio Ambiente e PECMA

http://frenteamplaspd.redelivre.org.br/2017/01/21/ato-contra-perseguicao-de-servidores-do-IBAMA-23- de-janeiro-de-2017/ . Acesso em 27 de março de 2017.

metodologias de trabalho e opiniões diversas a respeito de como proceder no encaminhamento do processo de licenciamento de uma obra. Segundo uma analista, “algumas pessoas podem achar que o diagnóstico foi mal feito e que era preciso complementação, outros falam que é viável ou não” (Entrevista 6).

Dentre os “meios” do licenciamento, o de socioeconomia “é o que mais gera divergências lá dentro, e conflito entre os analistas” (Entrevista 41). A variação na forma como condicionantes na área de socioeconomia são estipuladas nos processos acaba desaguando na questão mais ampla dos limites do licenciamento ambiental como política regulatória em si. De fato, alguns analistas ambientais da socioeconomia identificam que o principal desafio de sua atuação é exatamente “definir a todo momento até onde o IBAMA pode ir e onde começa a política pública” (Entrevista 5). Em razão das disputas sobre o escopo do licenciamento e a multiplicidade de atores impactados pelos processos, frequentemente surgem conflitos sobre o que seria “excessivo” ou extrapolaria o escopo de ação da política.

Isso ficou claro, por exemplo, quando uma nova presidente do IBAMA, Marilene Ramos, foi nomeada em 2015. Em entrevista após sua posse, ela alegou que haveria “excessos nas análises ambientais”, decorrentes de uma “agenda muito mais voltada a temas de desenvolvimento social do que ambiental” (CONDSEF et al., 2015, p. 1, grifo da autora). Alguns estudos também consideram a quantidade de condicionantes para a área de socioeconomia “excessiva”, por supostamente extrapolar “as obrigações do empreendedor” (HOFMANN, 2015, p. 28).

Em carta aberta, técnicos organizados do licenciamento responderam a tais alegações destacando que outros grupos interessados no licenciamento, ao contrário, entendem o licenciamento como “permissivo, e não excessivamente rigoroso” (CONDSEF et al., 2015, p. 3). Entender a inclusão de medidas para desenvolvimento social como excesso seria, para os analistas, uma reprodução acrítica do “discurso do empreendedor” (idem, 2015, p. 4). Eles ainda questionam o que seria considerado excesso, reafirmando a importância de elementos essenciais da área de socioeconomia dos processos do licenciamento55 e apresentando argumentos de organizações da

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Tais questionamentos estão no trecho: “Seriam “excessos” a obrigação de o empreendedor dar suporte à elaboração dos planos diretores municipais, como forma de evitar os significativos impactos ao ordenamento e desenvolvimento municipal que resultam dos grandes empreendimentos licenciados pelo IBAMA? Ou a obrigação de assegurar a indenização e/ou realocação das comunidades vulneráveis que são removidas dos locais onde moravam, para instalação dos empreendimentos e/ou realização das atividades licenciadas? Ou então a necessidade de monitoramento arqueológico para evitar que se perca, irremediavelmente, o conhecimento sobre a história (e pré-história) do local onde se implantam

sociedade civil e de outros órgãos de governo para defender suas ideias56. Ou seja, eles chamam atenção exatamente para a pluralidade dos públicos a que o licenciamento ambiental serve, para além dos empreendedores.

A referência a diferentes grupos interessados no licenciamento mostra que as discussões em torno do escopo do licenciamento no meio socioeconômico dentro do IBAMA são uma continuidade dos embates sobre os objetivos da política, que ocorrem para além do órgão. Esses embates também mostram que as diferentes formas de interpretar seu papel e de analisar os impactos podem incorrer no questionamento e no enfraquecimento das questões sociais no processo decisório, ou seja, fragilizam a autonomia dos burocratas que trabalham no meio.

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Nesta seção, vimos que os múltiplos públicos-alvo do licenciamento incorrem na falta de clareza de objetivos da política. Esta, por sua vez, está relacionada à heterogeneidade institucional em termos de ideias e visões sobre o papel do licenciamento dentro do órgão e a uma dificuldade em se estabelecer padrões internos de ação. Ou seja, a discricionariedade dos burocratas do licenciamento é esperada, já que o público a que a política busca atender é plural e tem demandas contraditórias a respeito da política.

Entretanto, essa heterogeneidade resulta na tendência de a implementação da política envolver relações conflituosas entre os analistas e entre eles e seus superiores. Ou seja, apesar de esperada, a heterogeneidade interna pode prejudicar tanto a autonomia quanto a discricionariedade dos burocratas ao gerar questionamentos internos e enfraquecer as análises no processo decisório. O meio socioeconômico normalmente está no centro dos debates sobre o papel do licenciamento, traduzido nas discussões sobre o escopo de atuação do licenciamento em si.