9 Sea-based sources
9.1 Fisheries, shipping and aquaculture
É possível identificar a alta complexidade técnica do licenciamento ambiental federal (LAF) brasileiro, logo de início, pela falta de clareza quanto à sua natureza enquanto política pública. Mesmo para as dirigentes do IBAMA e da área de licenciamento, não há um acordo sobre a natureza do LAF como política pública. Enquanto uma ex-Diretora da DILIC considera que “o licenciamento em si é um instrumento de controle e gestão”, a atual presidente o enxerga como “ferramenta de planejamento” (Entrevistas 32 e 33). Em conversa com uma outra ex-diretora da Diretoria de Licenciamento Ambiental, ela enfatiza a incompreensão a respeito do tipo de política pública em que o licenciamento se enquadraria:
Licenciamento tem um pouco de natureza de um processo regulatório, de regular as obrigações de uma pessoa responsável pela elaboração e implementação de um projeto que causa impactos no meio ambiente. De controle das ações respectivas desses impactos, de mitigação e compensação desses impactos (...). Há também uma expectativa, no nosso principal arcabouço do licenciamento das resoluções do CONAMA, de que essa ferramenta seja de planejamento. Planejamento de atividades e planejamento de ocupação, do espaço e do território. (Entrevista 1)
Com base nas análises feitas sobre a relação entre a AIA e o licenciamento, entendemos que tal complexidade decorre da conjugação das características da avaliação de impacto ambiental (AIA) e das características da política regulatória do licenciamento. O fundamento do licenciamento ambiental é atender às necessidades de regular os conflitos que existem entre agentes econômicos e cidadãos enquanto estabelece regramentos sobre apropriação de recursos ambientais (SANCHEZ, 2013, p. 88). A AIA, por sua vez, tem caráter essencialmente “prospectivo, antecipatório, prévio e preventivo” (2013, p. 42), que implica em atividades tanto de diagnóstico como de planejamento de ações protetivas ao meio ambiente. No caso do modelo trifásico do licenciamento
brasileiro, e conforme tendência internacional, a AIA idealmente também abarca a avaliação e o monitoramento de ações de mitigação e compensação de impacto (ARCE- GOMEZ; DONOVAN; BEDGGOOD, 2015). Essa característica logo nos informa sobre o sexto elemento do conceito de “problemática” de Cleaves (1980), referente à duração da política. Vemos, então, que o licenciamento tem longa duração, pois acompanha todo o ciclo do projeto, desde seu planejamento até sua operação.
A abrangência do licenciamento resulta em um alto nível de demanda por capacidades para a implementação do licenciamento ambiental, evidente a partir da análise do survey aplicado em 2015 com analistas de meio ambiente da DILIC (ver tabela 9). Em uma das sessões do questionário, os respondentes do IBAMA atribuíram níveis de importância (de 1 a 10) para diferentes atividades que exercem no seu dia a dia, considerando a frequência com que as realizam. Para cada atividade, eles atribuíram um valor de 1 a 10 para o nível de domínio do tema. A tabela abaixo mostra as atividades ordenadas de forma decrescente conforme a porcentagem de respondentes que lhes atribuíram valores de sete a dez para sua importância.
Constata-se que, para os analistas ambientais, um grande número de atividades tem grande importância – sete atividades foram consideradas muito importantes por mais de 50% dos entrevistados. Dentre elas estão atividades tanto de análise de viabilidade, quanto de monitoramento e de acompanhamento da execução da obra. Com base nesses dados, Abers e Santiago (2017, no prelo) apontam que “os analistas ambientais sentem necessidade de dominar um leque excessivamente amplo de atividades”. Ao mesmo tempo, os analistas ambientais não dominam todas as atividades exigidas de forma satisfatória. Apenas nas atividades consideradas centrais para o licenciamento ambiental (o próprio licenciamento e a análise de viabilidade), os burocratas da DILIC se destacam. Nas demais, eles possuem domínio semelhante aos demais entrevistados.
Podemos identificar alguns padrões sobre a importância e o domínio de atividades nos dois grupos. Primeiro, algumas atividades têm igual importância para ambos grupos de servidores, mas são menos dominadas pelos analistas do IBAMA. Esse é o caso da atividade de “Análise de projeto de engenharia”, em que 49,7% dos respondentes das carreiras de infraestrutura têm muito domínio, contra 20% do IBAMA (à qual é atribuída muita importância por 52,1% e 54,1% dos servidores das carreiras e do IBAMA, respectivamente). Segundo, outras atividades são muito mais importantes para os analistas ambientais, mas a frequência do domínio delas é semelhante nos dois grupos. Esse é o caso da atividade “Desapropriação”, que 41,2% dos servidores da DILIC
consideram importante (contra 26,3% dos demais), mas a dominam na mesma frequência que os burocratas de outras carreiras (13,6% da DILIC e 12,9% nas demais).
Terceiro, atividades podem ser muito mais importantes para os servidores do IBAMA e ser menos dominadas por eles. A atividade “Planejamento estratégico” segue essa tendência. Ela é a quarta atividade mais importante para os burocratas da DILIC (80% a consideram importante). Mesmo assim, menor parte dos analistas do IBAMA a dominam muito quando comparados aos servidores das demais carreiras (47,1% a dominam muito, contra 57,3% do outro grupo). Por fim, as atividades podem ser consideradas mais importantes mais frequentemente pelos servidores do IBAMA e serem por eles dominadas com frequência um pouco maior que nos demais órgãos – diferença que não é significativa. Uma delas é o “levantamento de implicações territoriais do projeto”, que é a terceira tarefa mais importante para o analista licenciador (81% deles a consideram muito importante, embora 48,1% dos demais pensem o mesmo). Apesar de sua importância, os burocratas do licenciamento a dominam com frequência apenas um pouco maior que o outro grupo (41% contra 32%). A atividade “Monitoramento- acompanhamento da execução da obra” segue o mesmo padrão. Ela é dominada com frequência só 9% maior pelos servidores do IBAMA, apesar de eles a considerarem importante em 75% das vezes (contra 48% do outro grupo).
Tabela 8. Porcentagem dos respondentes com alto domínio (de 7 a 10) das capacidades consideradas mais importantes (de 7 a 10) – em ordem decrescente de importância com base nos valores do IBAMA.
Atividade
% Muito
importante % Muito domínio Valor
Sig. Assint.
(2 lados)
Carreiras IBAMA Carreiras IBAMA Qui-quadrado
Licenciamento Ambiental 37,4% 98,2% 23,0% 91,8% 364,863a ,000
Análise de viabilidade do empreendimento
49,2% 82,9% 38,6% 64,1% 42,161a ,000
Levantamento das implicações territoriais do projeto 48,1% 81,2% 32,8% 41,2% 4,876a ,027 Planejamento estratégico 68,9% 80,0% 57,3% 47,1% 6,695a ,010 Monitoramento/acompanhamento da execução da obra 48,1% 75,9% 46,6% 55,0% 4,379a ,036
Análise do projeto de engenharia 52,1% 54,1% 49,7% 20,0% 55,431a ,000
Seleção de carteira 42,7% 52,9% 35,4% 27,1% 4,756a ,029
Desapropriação 26,3% 41,2% 13,6% 15,9% ,711a ,399
Regulação dos serviços 60,5% 38,2% 48,5% 12,9% 79,920a ,000
Definição dos modelos de financiamento
24,6% 15,2% 15,5% 2,9% 19,947a ,000
Fiscalização de contratos 54,0% 11,8% 48,0% 11,2% 85,787a ,000
Contratação 36,2% 11,8% 31,4% 5,9% 49,288a ,000
Fonte: Abers e Santiago (2017, prelo).
Com relação às expertises temáticas demandadas, em entrevistas qualitativas, analistas ambientais da DILIC reafirmam que a abrangência dos conhecimentos supera os conhecimentos que trazem da trajetória acadêmica e profissional. Como uma analista da COHID (Coordenação de Hidrelétricas) do meio biótico destaca:
Aqui a gente é generalista, eu não trabalho só com um tipo de bicho, aqui a gente tem que abrir ao invés de afunilar, o que é diferente da academia. (...) A primeira análise que eu tive foi de insetos, eu nunca tinha trabalhado com insetos. São vários programas dentro de um só. Se você vai monitorar mamíferos, é de um jeito, se for aves, é diferente. Isso é um mundo de coisas para uma pessoa só. (Entrevista 13)
Essas questões sobrecarregariam o órgão, já que o licenciamento tem que lidar com assuntos de diversas áreas de políticas públicas.
Então é claro que fica sobrecarregado pra (sic) um órgão fazer licenciamento com pouco corpo profissional, com pouco investimento, é olhado como entrave ao crescimento, como eu falei, ao desenvolvimento. E que tem que chegar e resolver tudo. A gente, dentro do licenciamento, a gente vai para essas cidades, a gente, onde vai ser instalado o empreendimento, a gente participa, além da fauna e da flora, além da questão da engenharia, a gente participa/conversa sobre hospitais, postos de saúde, escolas, segurança pública, saneamento básico, frota de ônibus não sei o que, problema com pescador ribeirinho, indígena... mas e a Funai? A Funai normalmente tem excelentes técnicos, mas tem menos ainda pessoas envolvidas e a gente que acaba levando... hoje em dia, quem trouxe mais a ANA para dentro do licenciamento é o IBAMA. Hoje em dia, é uma questão de outorga. Então a gente senta e fala sobre merenda escolar, saúde, tudo. A gente vai aprendendo, mas não temos competência para isso. (Entrevista 17) Na área de socioeconomia especificamente, a complexidade técnica ganha ainda maior destaque. Uma entrevistada chama atenção para a dificuldade dos assuntos que se manifesta na área da socioeconomia, por se tratar de questões pouco mensuráveis ou previsíveis:
Essa complexidade pesa principalmente pro (sic) pessoal da socioeconomia. Outras áreas também são complexas. A questão biótica para ir lá tratar de fauna e flora e tal, tem uma dimensão enorme, assim como a física na parte de projeto, a parte de impacto da estrutura. Elas têm um viés mais objetivo, já mais estruturado e tal. A gente tem aqui as tabelas e tal. E, na questão social, que é a questão... a coisa entra numa progressão gigante. Por mais que a gente faça estudo e chega lá, tem sempre coisas que escapam, né? Porque a gente está falando de vidas humanas, estamos falando de interação entre as pessoas, de interação das pessoas com o meio, interação das pessoas com o empreendimento, interação das pessoas com a ausência ou presença de Estado. (Entrevista 17)
Essas características do meio socioeconômico refletem na dificuldade intrínseca de se estabelecer padrões rígidos para a AIS no licenciamento ambiental. O contexto e as análises do caso a caso são essenciais para que os analistas do meio socioeconômico
desempenhem seu papel, impondo dificuldades específicas, como a de mensurar impactos indiretos de obras de infraestrutura. Ou seja, a discricionariedade dos analistas do meio socioeconômico é não só inevitável como necessária. Seguem abaixo alguns trechos de entrevistas que destacam esses aspectos:
Então, [os impactos socioeconômicos] são os impactos mais difíceis de serem mitigados, porque são difíceis de serem mensurados, é muito difícil implementar medidas mitigadoras, porque não tem nada muito amadurecido. Cada empreendimento é um caso. É diferente de fauna, por exemplo, porque a metodologia já está muito bem desenhada, para o homem, não. Às vezes um mesmo impacto, que a gente conhece, que a gente sabe como é, dependendo da região, é muito diferente. Eu tenho um impacto na região norte e na região sul, a configuração é completamente diferente de como ele vai se desenvolver naquela região e quais medidas eu tenho que usar. (Entrevista 17)
Na socioeconomia não é uma coisa técnica, preto no branco. Você tem que ver muito mais a situação. Às vezes naquela situação você sabe... você conhece o contexto, eles não fizeram, mas será que vai impactar? Iria impactar muito, ou não? O contexto é muito importante. Ou depende muito de caso a caso. Você tem que saber agir dependendo do caso a caso. Não é tudo igual. (Entrevista 8)
O problema é determinar os impactos indiretos. Como saber que Belo Monte ia chegar a impactar 30 mil, 40 mil ou 50 mil pessoas? Trabalha-se com algumas projeções, mas muitas vezes foge do controle. Normalmente a base é a projeção de migração de pessoas, da quantidade de trabalhadores da usina. Quais os programas que vai fazer para mitigar? Vai controlar prostitutas? Os programas são amplos, complexos, não são simples. (...). Esse tipo de relações difusas – um cara produzia leite para a cooperativa, se ele para, os impactos vão longe, porque a cadeira de alguns produtos é longa. Esse tipo de problema é comum. Às vezes o empreendedor não consegue provar que uma pessoa estava lá, dá problema. (Entrevista 6)
A literatura internacional que trata da dimensão social da análise ambiental aponta que os estudos da área socioeconômica demandam conhecimentos e capacidades específicas, aprofundadas e aprendizado constante, para lidar com sua natureza “inerentemente confusa e com resultados incertos” (ESTEVES; FRANKS; VANCLAY, 2012, p. 40). Em razão dessa necessidade, um campo de estudo voltado para a análise de questões sociais da avaliação de impacto ambiental foi se consolidando e institucionalizando internacionalmente (idem). Esse campo é conhecido como Avaliação de Impacto Social (AIS)48, referente ao “processo de identificação das futuras consequências de ações atuais ou propostas, relacionadas aos indivíduos, organizações e macrossistemas sociais”49 (BECKER, 2001, p. 312).
O desenvolvimento da AIS resultou do reconhecimento de que ela traria vantagens administrativas para o empreendedor. Ela garantiria, dentre outros: maior segurança para
48 Em inglês, AIS é Social Impact Assessment (SIA). 49
Do original: “The process of identifying the future consequences of a current or proposed actions, which are related to individuals, organizations and social macro-systems” (BECKER, 2001, p. 312).
investimentos; maiores chances de sucesso do projeto; redução ou prevenção de riscos sociais e de conflitos entre empreendedor e comunidades; habilidade de identificar problemas mais cedo, reduzindo ou incorporando custos em estudos de viabilidade e no planejamento de projeto; construção de relações de confiança e mutuamente benéficas com stakeholders, ao informá-los e envolvê-los nos processos; melhoria na qualidade de vida para empregados, atraindo e retendo trabalhadores qualificados; legado positivo para além da vida do projeto, aumentando a vantagem na competitividade por meio de performance social e de reputação coorporativa (ESTEVES; FRANKS; VANCLAY, 2012, p. 36).
A consolidação da AIS se deu tanto em termos práticos como ideacionais, sendo hoje internacionalmente vista como:
(...) um campo de pesquisa e prática, um discurso, um paradigma, uma subdisciplina por si só. O corpo de praticantes e acadêmicos que professam esse campo tem um conjunto de conhecimentos estabelecidos sobre teoria e métodos, um conjunto de ferramentas, experiência prática acumulada, e um histórico compilado de estudos de caso. Os valores e entendimentos profissionais compartilhados foram codificados nos “Princípios internacionais para avaliação de impacto social” e na literatura básica sobre a AIS50 (ESTEVES; FRANKS; VANCLAY, 2012, p. 34).
Uma AIS bem desenvolvida requer a compreensão de conceitos centrais como “cultura, comunidade, poder, direitos humanos, gênero, justiça, lugar, resiliência, meios de subsistência sustentáveis, assim como as bases teóricas para abordagens participativas” (ESTEVES; FRANKS; VANCLAY, 2012, p. 40). Os avaliadores dos aspectos socioeconômicos devem estar conscientes da realidade e da distribuição desigual de impactos entre diferentes grupos da sociedade (VANCLAY, 2003, p. 7).
Principalmente em contextos de países em desenvolvimento, os avaliadores precisam considerar não só os impactos negativos nos direitos de propriedade de indivíduos ou grupos, mas também a maximização da utilidade social e do potencial de promoção de um desenvolvimento aceitável pela comunidade, igualitário e sustentável (idem, 2003, p. 7). Os avaliadores de impacto social são responsáveis por exercer “crítica social” mesmo quando o número de pessoas que identifica uma dada situação como um “problema social” é pequeno, nem que seja de forma isolada (BECKER, 2001, p. 314).
50
Do original: “SIA is a field of research and practice, a discourse, paradigm, or sub discipline in its own right. The corpus of practitioners and scholars who profess this field have an established body of knowledge about theory and methods, a stock of tools, accumulated practical experience, insight and a collected history of case studies. Their shared professional values and understandings have been codified in the ‘International principles for social impact assessment’ (Vanclay 2003a) and in the core literature on SIA (see IAIA 2009)”.
Ou seja, o analista ambiental do meio socioeconômico do licenciamento assume papel essencial de identificar e mensurar os impactos sociais de empreendimentos, mesmo quando eles não têm visibilidade política nem são reconhecidos pela sociedade.
A institucionalização da AIS fica evidente quando há grande reconhecimento da importância de questões sociais e uma proliferação de especialistas sociais nas diferentes instituições envolvidas na execução de obras de infraestrutura – como entidades financiadoras, governos, desenvolvedores de projetos e consultorias da área de engenharia. Em alguns países, os estudos sobre AIS se desenvolveram a ponto de criar um grupo profissional coeso constituído por analistas de meio ambiente e acadêmicos de diferentes áreas – como sociologia, antropologia, demografia, estudos em desenvolvimento, em gênero, ciência política, entre outros (ESTEVES; FRANKS; VANCLAY, 2012, p. 34). Ela é então caracterizada pelas capacidades dos indivíduos e organizações, sobre os quais são depositadas maiores responsabilidades, e pela construção de políticas corporativas, padrões e ferramentas específicas para a AIS (idem). Para Becker (2001, p. 312), o campo de conhecimento da AIS exige constante profissionalização, ao incorporar uma avaliação sistemática de projetos passados para melhoria de metodologias, assim como um desenvolvimento teórico e a construção de um código de ética.
Apesar de sua importância, a AIS não atingiu o mesmo reconhecimento que os meios biofísicos da AIA na maior parte dos países em que ela se institucionalizou. Como apontam Arce-Gomez e colegas:
Apesar de termos vivenciado a proliferação da regulação do EIA em várias jurisdições, a AIS não alcançou o mesmo reconhecimento globalmente. Isso pode ser atribuído à posição da AIS como subordinada ao EIA, assim como à constante luta para fazer com que a AIS seja relevante para os tomadores de decisão, mesmo quando o processo de AIS tenha sido bem consolidado51. (ARCE-GOMEZ; DONOVAN; BEDGGOOD, 2015, p. 93).
No caso do AIS no Brasil, que corresponde ao meio socioeconômico do licenciamento ambiental, sua importância é reconhecida por muitos atores da DILIC. A atual presidente do IBAMA, por exemplo, aponta que o meio socioeconômico acaba sendo o balizador das decisões, por vezes determinando a possibilidade de aprovação, em outras impedindo a continuidade do empreendimento:
51
Do original: “Although we have witnessed the proliferation of EIA regulation across many jurisdictions, SIAs have not achieved the same recognition globally (Pope et al., 2013). This can be attributed to the position of SIA as subordinate to EIA as well as the continuous struggle of making SIAs relevant to decision makers, even though the processes of SIA have been well established”.
A análise do meio socioeconômico entra no EIA nem que seja para você ver os impactos positivos (...). Se você olha só para os ecossistemas, fauna e flora, nenhuma obra deve ser feita. Ao mesmo tempo, quando tem muito impacto negativo, é o que impede obra. Ao longo dos anos, o direito principalmente das populações tradicionais foi crescendo de importância. (...) E socioeconomia tem que entrar, você não consegue ver meio ambiente sem gente dentro (Entrevista 33, grifo da autora).
Apesar dessa importância, críticas são comuns no que diz respeito à capacidade dos analistas de meio ambiente em desenvolverem análises satisfatórias sobre questões antrópicas. Castilho (2005) aponta, por exemplo, que os estudos de impacto ambiental do licenciamento raramente analisam grupos socioculturais em áreas de abrangência dos empreendimentos. Quando o fazem, “não apresentam diagnósticos suficientes da organização sociocultural e dos impactos dos empreendimentos sobre os territórios e populações atingidas” (Castilho, 2005, apud CAROLINO, 2016, p. 31).
Além disso, alguns estudos e documentos sobre o licenciamento apontam para uma insuficiência de servidores especializados e capacitados para trabalharem com o meio socioeconômico. Quando perguntado, em 2015, sobre o perfil profissional dos servidores atuantes no licenciamento, o IBAMA (a resposta da instituição a um pedido de informação formal feito por Hofmann) apontou que “a maioria destes é formada em Biologia, Engenharia Florestal, Geografia, Engenharia Ambiental, Engenharia Agronômica, Geologia, Oceanografia, Engenharia Química, Medicina Veterinária, na ordem” – sem nem mesmo citar cursos relacionados a ciências sociais (HOFMANN, 2015, p. 65).
Os próprios analistas da DILIC/IBAMA reconhecem essa fragilidade, como apontam em uma carta para a diretoria:
O IBAMA não possui em seu corpo técnico especialistas suficientes para avaliar a pertinência de condicionantes e programas voltados para populações indígenas, quilombolas, residentes em região endêmica de malária e relacionados a bens acautelados. Em levantamento preliminar, constatou-se, por exemplo, que não existe nos Núcleos de Licenciamento Ambiental nenhum técnico com formação específica em Antropologia (formação básica para lidar com parte dessas populações impactadas). (Parecer Técnico PAR. 02001.001210/2015-25 COEND/IBAMA, de 08 de abril de 2015).
De fato, conforme um survey com questionário online da ENAP/IPEA, apenas 5% dos servidores do licenciamento ambiental são formados em ciências sociais – ver tabela abaixo.
Tabela 9. Distribuição de servidores da área da DILIC/IBAMA por área de formação.
Curso Quantidade
Administração 1
Arquitetura 1 1,0%
Biologia 26
25,7% Ciências Sociais (Sociologia, Antropologia ou Ciência Política) 5 5,0% Direito 6 5,9% Economia 1 1,0% Engenharia 21 20,8% Geologia 2 2,0% Gestão Pública 1 1,0% Outra 37 36,6% Total 101 100,0% Fonte: Survey ENAP/IPEA, elaboração da autora.
Em termos gerais, o campo de estudo e de prática sobre a avaliação de impacto social no Brasil é pouco institucionalizado e frágil, pois “não há uma única identidade profissional e nem uma sistematização de conceitos, valores, métodos, princípios e diretrizes” relacionados a forma de mensurar impactos sociais no processo (CAROLINO, 2016, p. 75). Apesar de a Associação Brasileira de Avaliação de Impacto (ABAI) ter representado um papel importante na disseminação de conhecimentos multidisciplinares em torno da AIA no Brasil, em que a temática socioeconômica também ganha cada vez mais destaque, ela ainda não foi capaz de constituir um campo consolidado de estudos na área social (idem).
A fragilidade do meio socioeconômico é associada à judicialização dos processos