CHAPTER 7: CONCLUSION AND RECOMMENDATIONS
7.3 Recommendations for Future Social Work Research
Por força da crise do Estado de Bem-Estar Social iniciada na década de 70, nos anos 90 diversos países procederam a reformas nos seus sistemas previdenciários − reformas estruturais e reformas não estruturais (também chamadas de incrementais ou paramétricas).
Na América Latina, o Chile foi um dos precursores e alterou seu regime previdenciário mediante reformas estruturais102, adotando o regime de capitalização, através do modelo de três pilares. A mola propulsora foi o relatório anual do Banco Mundial para o ano de 1994, intitulado Averting the Old Age Crisis.103
O modelo de três pilares tem o objetivo declarado “de aumentar a capacidade de poupança nacional para viabilizar a aceleração do desenvolvimento econômico.”104 Estabelece, de forma sucinta, a necessidade de: (i) um programa gerenciado pelo setor público e financiado com recolhimento de tributos (especialmente impostos), destinado a assegurar uma rede de segurança (que pode ser uma garantia mínima de pensão ou um benefício universal ou baseado em testes de meios). As prestações não estavam relacionadas às remunerações no modelo universalista ou eram proporcionais à remuneração até um teto baixo nos países que apresentavam um modelo laboralista (no
ao segurado aposentado que volta a trabalhar; excluiu o menor sob guarda do rol dos dependentes e modificou do termo inicial da pensão por morte, entre outras disposições.
102 As reformas estruturais “são as que transformam radicalmente um sistema de seguridade social (portanto,
“público”), substituindo-o, suplementando-o ou criando um sistema provado paralelo, suplementando-o ou criando um sistema público paralelo” (MESA-LAGO; Carmelo; MÜLLER, Katharina. Política e reforma da previdência na América Latina. In COELHO, Vera Schattan P. (org.). A Reforma da Previdência Social na
América Latina. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. p. 28).
103 MELO, Marcus André. Escolha Institucional e a difusão dos paradigmas de política: o Brasil e a segunda
onda de reformas previdenciárias. Rio de Janeiro, Dados, v. 47, nº 1, janeiro 2004.
104 ROCHA, Daniel Machado. As aposentadorias dos servidores públicos e as reformas constitucionais. In
ROCHA, Daniel Machado; SAVARIS, José Antonio (coords.). Curso de Especialização em Direito
Previdenciário - volume I – Direito Previdenciário Constitucional. 1. ed. (2005), 2. tir. Curitiba: Juruá
qual as prestações previdenciárias se vinculam aos proventos oriundos do trabalho)105; (ii) um sistema obrigatório ou facultativo, de poupança, não redistributivo, gerenciado pelo setor privado, capitalizado de forma integral e baseado em contribuições definidas; (iii) um sistema voluntário gerenciado pelo setor privado, capitalizado de forma integral e destinado a suplementar a renda oriunda do segundo pilar, voltado às pessoas que desejam uma maior proteção previdenciária na velhice.106
O sistema previdenciário brasileiro, por sua vez, sempre foi fundado no regime de repartição simples, consagrado no texto constitucional de 1988.107
Seguindo o fluxo de reformas ocorrido mundo afora, já a partir da década de 1990 passou-se a esboçar a Reforma da Previdência, ao fundamento de que a “generosidade” do legislador de 1988 estava impondo gastos que não cabiam nos cofres públicos.
Após vários anos de estudos e constatada a impossibilidade de adoção do modelo chileno, em razão dos custos envolvidos108, o Governo brasileiro optou por uma reforma “incremental”, fazendo ajustes no sistema de repartição.109
105 VELLOSO, Andrei Pitten; ROCHA, Daniel Machado da; JÚNIOR, José Paulo Baltazar. Comentários à
Lei do Custeio da Seguridade Social. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2005. p. 53-54.
106 Ressalte-se, no entanto, que já no final dos anos 90 começou a surgir grande dissenso doutrinário acerca
do sucesso do regime de capitalização.
107 No regime de repartição simples, as contribuições vertidas pela geração presente são utilizadas para o
pagamento dos benefícios dos inativos. Funda-se, assim, em postulado eminentemente ético, já que baseado na solidariedade intergeracional. Leda Maria Paulani enumera três princípios básicos do regime de repartição simples: a universalidade do benefício, a participação do Estado dentro do esquema tripartite de sustentação financeira (empregados, empregadores e Estado) e a solidariedade intergeracional. Segundo a Autora, “a universalidade resulta da necessidade de tornar menos rígido o vínculo entre acesso ao benefício e contribuição ao sistema; a participação do Estado decorre do primeiro princípio e significa que faz parte da característica desse regime a possibilidade da existência de déficits, os quais devem então ser custeados por meio da coleta normal de impostos; finalmente, a solidariedade intergeracional significa que quem trabalha gera renda também para quem já trabalhou. Todos esses princípios estão ligados entre si e conformam uma dinâmica que é impulsionadora do crescimento e joga do lado da valorização produtiva do capital e da distribuição de renda. Assim, o sistema será tão mais equilibrado do ponto de vista financeiro e atuarial (portanto com déficits ausentes) quanto maiores forem o emprego, a renda, o nível de salário médio real e, por consequência, a participação dos salários na renda. Ao contrário, se emprego e renda ficam estagnados ou decrescem e/ou se o salário médio real cai substantivamente, seu equilíbrio fica prejudicado e déficits, sobretudo de natureza financeira, são praticamente inevitáveis (Seguridade Social, Regimes Previdenciários e Padrão de Acumulação: uma nota teórica e uma reflexão sobre o Brasil. In FAGNANI, Eduardo; HENRIQUE, Wilnês; LÚCIO, Clemente Ganz. Previdência Social: Como Incluir os Excluídos? Uma
agenda voltada para o desenvolvimento econômico com distribuição de renda. Campinas: UNICAMP –
Instituto de Economia; Campinas: CESIT; São Paulo: LTr, 2008. p. 24).
108 Segundo consta, “os estudos nos mostraram que, em primeiro lugar, a transição para um regime de
capitalização, a privatização do sistema, não era uma alternativa viável. Temos vários estudos que mostram que o custo de transição de um sistema para outro, caso fosse adotado um sistema puramente de capitalização, seria da ordem de 200% do PIB. Há vários estudos do Banco Mundial que calcularam 205% em 98; a Cepal calculou 201,6% em 1999; a FIP/USP calculou 255% do PIB; IBGE/IPEA 218%; FGV, 250%, Banco Mundial, em estimativa anterior, 188%, e a própria Cepal calculou um custo que poderia ser diferido no tempo de 6% do PIB em 40 anos” (PINHEIRO, Vinicius C. A Experiência Brasileira, in Anais
do Seminário Regional sobre as Reformas dos Sistemas de Pensão na América Latina. Brasília, MPAS).
109 Carmelo Mesa-Lago denomina tal reforma como não estrutural ou paramétrica, definindo-a como aquela
A reforma inicialmente pretendida pelo Presidente Fernando Henrique, por exigir a alteração da Constituição Federal, tornou o processo muito visível, obrigando a exposição pública e o consequente desgaste do seu proponente, razão pela qual o projeto apresentado ao Congresso foi bem menos ambicioso do que se propagava à época.
Foram aprovadas medidas que afetavam sobretudo interesses potenciais de futuros beneficiários do sistema, sendo rejeitadas aquelas cujos efeitos incidiam de forma imediata, aos atuais beneficiários. Como anotado por Marcus A. Melo,
a própria proposta de desconstitucionalização do cálculo dos benefícios e o subsequente esquema do fator previdenciário foram aprovados com facilidade porque a amplitude de seu impacto não foi percebida pelos atores envolvidos. Elas representaram uma escolha política disfarçada de escolha técnica.110
A Emenda Constitucional nº 20 alterou as regras do Regime Geral de Previdência Social, embora fosse de conhecimento da equipe do governo que a promoveu que as maiores distorções estavam centradas no serviço público, na medida em que algumas categorias que nunca contribuíram sempre receberam benefícios no valor máximo. Seguem as palavras de Reinhold Stephanes, então Ministro da Previdência:
Confundir todo o sistema previdenciário com o INSS é comum porque – como disse – nele estão concentrados 86% da população previdenciária. Contudo, os maiores erros, vícios e distorções são registrados nos demais regimes que englobam os 14% restantes. Isso é fácil de ser percebido quando é feita uma comparação entre os gastos do INSS e os dos demais regimes. Ao contrário do que seria lógico, os 14% consomem mais do que os que estão no INSS. Embora não existam teorias claramente definidas entre regimes e pessoas vinculadas ao setor público e privado (o que depende da característica e organização de cada país), nos países com modelo econômico semelhante ao nosso, a relação entre os gastos com os inativos do setor público, se comparada aos trabalhadores da iniciativa privada, não passa de um terço, assim como também o número de funcionários públicos aposentados também não ultrapassa essa proporção em relação aos ativos. Um quadro bem diferente.111
O mesmo diagnóstico é feito por Marcelo Leonardo Tavares, apontando a ocorrência de graves distorções nos benefícios pagos aos servidores públicos, verbis:
exemplo, incrementando a idade de aposentadoria ou o valor das contribuições ou ainda tornando mais exata a fórmula de calcular o benefício” (MESA-LAGO, Carmelo. A reforma estrutural dos benefícios de seguridade social na América Latina: modelos, características, resultados e lições. In COELHO, Vera Schattan P. (org.). A Reforma da Previdência Social na América Latina. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. p. 229).
110 MELO, Marcus André. Op. cit., 2004.
Até a promulgação da Emenda Constitucional nº 3/93 não havia um sistema propriamente previdenciário para os servidores, organizado na Constituição. Em algumas entidades da Federação as aposentadorias e pensões eram um favor do Estado, enquanto outros os funcionários contribuíam somente para pensão, como ocorre, ainda hoje, com os militares. Em um sistema que funciona dessas bases, não se aplicam princípios previdenciários, em especial o de equilíbrio atuarial. O raciocínio é bem diferente: a sociedade sustenta seus servidores mediante ingressos públicos obtidos com receita tributária genérica, em reconhecimento à relevância de serviços prestados. Por este motivo, justificavam-se alguns institutos na legislação, como a cassação de aposentadoria dos funcionários inativos que não se mostram dignos do reconhecimento do povo, medida incompatível em um sistema de previdência, no qual não se pode cassar um provento em relação ao qual houve correspondente contribuição. O fato é que as legislações foram aos poucos sendo modificadas até a consolidação da proteção dos servidores na forma previdenciária. Contudo, tal mudança não pode ser operada sem que seja gerado déficit, a não ser que as entidades que até então mantinham os proventos dos inativos e pensionistas em regime assistencial arquem com suas responsabilidades na compensação financeira da transformação, o que, não é preciso afirmar, não foi realizado no Brasil. Assim, os servidores migraram de um sistema assistencial sob responsabilidade total do Estado para um regime previdenciário, no qual deveria ser mantido equilíbrio orçamentário e respeito a regras atuariais, sem a devida contrapartida dos entes públicos.112
Apenas contextualizando: em face das disparidades e irregularidades verificadas nos benefícios concedidos ao funcionalismo público, subordinado a regime jurídico diverso ao aplicável aos demais trabalhadores, inclusive em relação à previdência, foi aprovada a Emenda 20, contendo alterações voltadas aos beneficiários do Regime Geral.
Esta constatação já causa – ou deveria causar – alguma perplexidade, pois se reformou, inicialmente, uma área da Previdência que não apresentava tantas discrepâncias. Pelo menos no Brasil.
Por que, então, reformar?
De acordo com o então Ministro da Previdência, pelo caráter didático da medida. Em suas palavras,
o que fica evidente é que, embora a reforma não tenha sido proposta para sanear o INSS, na verdade foi por esse regime que ela começou. Significa dizer também que a reforma extrapolou o limite da discussão no Congresso Nacional, e isso não aconteceu sem motivos, porque ao melhorarmos a gerência e a legislação do maior regime do país, a sociedade constatava que a casa estava sendo colocada em ordem e que as mudanças não iriam atingir somente alguns segmentos. Ao contrário. Foi uma oportunidade de comprovar que o Governo estava fazendo o seu dever de casa. Revelou-se, ainda, que as correntes contrárias à reforma eram integradas por categorias mais favorecidas socialmente e que não pertenciam ao regime INSS.113 (grifo meu).
112 TAVARES, Marcelo Leonardo. Reforma da Previdência – um resumo da mudança. In TAVARES,
Marcelo Leonardo (coord.). Direito Previdenciário. Niterói: Impetus, 2005. p. 223.
Algumas dúvidas pairam no ar: (i) para quem o Governo estava prestando contas? (ii) quais as tarefas que ele tinha que realizar? (iii) colocar a casa em ordem poderia significar a alteração do conteúdo do direito fundamental, se necessário fosse, ainda que para efeitos didáticos?
Pois bem, com estes fundamentos foram introduzidas alterações no texto constitucional, veiculadas na Emenda Constitucional nº 20, publicada em 16 de dezembro de 1998, das quais se destacam:
a) Constitucionalização do equilíbrio financeiro e atuarial e do caráter contributivo da Previdência, mediante alteração do caput do artigo 201.
b) Desconstitucionalização do cálculo da renda mensal inicial dos benefícios, suprimindo-se a norma originária contida no artigo 202 CFR114 e apenas mantendo a disposição inscrita no § 3º do artigo 201115. Referida alteração deu ensejo à edição da Lei ordinária nº 9.876/99 que instituiu o fator previdenciário, pelo qual a renda mensal inicial do benefício não mais equivaleria à média dos 36 (trinta e seis) últimos salários de contribuição atualizados (de acordo com o artigo 202 da CF, em sua redação originária), mas sim à média de 80% (oitenta por cento) das maiores contribuições desde julho de 1994, tomando por base a expectativa de vida do segurado.
c) Substituição da aposentadoria por tempo de serviço pela aposentadoria por tempo de contribuição, acentuando o caráter contributivo do sistema. Aos segurados já filiados à época da Emenda 20, foram estabelecidas regras de transição, consistentes basicamente no cumprimento de idade mínima e “pedágio”.
d) Pagamento dos benefícios salário-família e auxílio-reclusão apenas aos segurados (e dependentes) de baixa renda, criando requisito novo para a concessão do benefício, qual seja, que o trabalhador tenha baixa renda.116
e) Constitucionalização do regime de Previdência Privada, a ser disciplinada por lei complementar, obedecendo aos seguintes contornos (artigo 202 da CF): (i) caráter
114 Confira-se a redação do texto originário: “Art. 202. É assegurada aposentadoria, nos termos da lei,
calculando-se o benefício sobre a média dos trinta e seis últimos salários de contribuição, corrigidos monetariamente mês a mês, e comprovada a regularidade dos reajustes dos salários de contribuição de modo a preservar seus valores reais e obedecidas as seguintes condições:”
115 “Art. 201, § 3º Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão
devidamente atualizados, na forma da lei.”
116 De acordo com o artigo 13 da EC 20/98, “até que a lei discipline o acesso ao salário-família e auxílio-
reclusão para os servidores, segurados e seus dependentes, esses benefícios serão concedidos apenas àqueles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais), que, até a publicação da lei, serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios gerais do regime geral de previdência social”.
complementar; (ii) autonomia em relação ao regime geral; (iii) facultatividade; (iv) sustentação na constituição de reservas que garantam o benefício contratado.
f) Constitucionalização de nova fonte de custeio: rendimentos do trabalho, pagos ou creditados a qualquer título, e toda e qualquer receita auferida pelo empregador (artigo 195, I, “a”).
As alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 20/98 mudaram a feição da Previdência Social desenhada pelo legislador constituinte de 1988, pois representaram o primeiro passo – e talvez o mais difícil, em face dos custos políticos envolvidos – para a adoção do regime de capitalização e privatização da previdência.
Em uma só tacada, desestimulou-se a aposentadoria precoce mediante a redução do valor do benefício e fincaram-se as bases para o desenvolvimento da Previdência Privada.
A Emenda nº 41 andou por este mesmo caminho, agora livre em razão de as portas já estarem abertas.