Em 2009, a OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, com o objetivo de configurar um modelo de implementação de uma política de gestão da ética no setor público, publicou o documento “Towards a sound integrity framework: instruments, processes, structures and conditions for implementation”. A proposta é apresentar um modelo global para a promoção da ética e resistência à corrupção no setor público. Esse modelo se estrutura em nível organizacional com opção explícita por uma perspectiva sistêmica. Integram o modelo recomendações e um check-list complementar como instrumento para a elaboração de diagnósticos. Para os autores, a gestão da ética não se refere a uma escolha entre perspectivas fundamentadas em regras, rules-based, ou em valores, values-based, mas em um equilíbrio adequado e flexível entre as duas propostas. A gestão da ética constitui resposta essencial para as recentes inovações na administração pública, bem como para as crescentes mudanças sociais (OCDE, 2009).
O modelo da OCDE (2009) fundamenta-se em três pilares: 1) instrumentos; 2) processos; 3) estruturas. Os instrumentos têm o objetivo de estimular, aplicar e prevenir violações à ética por meio de organização específica. Esses instrumentos se organizam em quatro funções principais: determinar e prevenir, orientar, monitorar e aplicar a ética. O segundo pilar refere-se à atividade contínua de planejar, implementar, avaliar e adaptar. Por fim, as estruturas são os aspectos organizacionais da gestão da ética, ou seja, definir responsáveis e como coordenar iniciativas de diversos atores cujas ações impactam na conduta ética dos membros da organização.
Os três pilares subdividem-se em duas camadas: fundamental e complementar. A camada fundamental integra instrumentos: código de ética, política sobre conflito de interesses, procedimentos de denúncias; atores e processos fundamentais, com o objetivo
primeiro de promover a ética. A camada complementar, embora não tenha a ética como objeto central, é importante para moldar a conduta ética dos membros da organização.
O modelo considera, ainda, atores e fatos internos e externos à organização. No âmbito interno, são aqueles que impactam na conduta ética dos membros, mas não podem ser considerados parte da gestão da ética. A percepção de justiça, transparência, abertura, eficiência e equidade nos processos organizacionais assim como o compromisso com padrões éticos são elementos para análise do contexto interno, que serão integrados ao modelo de gestão da ética como instrumentos. Os atores e fatos externos estão além do controle da organização, no entanto podem ter impacto substancial na gestão da ética e na conduta ética dos membros da organização. O modelo considera três tipos relevantes de fenômenos externos: 1) fatores econômicos (pobreza), políticos (reformas administrativas) ou de âmbito criminal (infiltração de organizações criminosas na administração pública); 2) instrumentos constituintes da política de promoção da ética (arcabouço jurídico e normativo – código de conduta e disciplinar, resoluções sobre conflito de interesses e afastamentos; procedimentos de denúncia); e 3) instrumentos para promover a prestação de contas e a transparência; mecanismos de auditoria, controle externo, apuração de desvios e corrupção; leis para financiamento de campanhas políticas e eleitorais; procedimentos de informação, consulta, participação social, controle financeiro; simplificação e acesso aos processos administrativos por meio de tecnologias como governo-eletrônico. Embora esses instrumentos tenham impacto positivo na conduta ética dos membros da organização, também podem criar novos dilemas e riscos. Por exemplo, o processo de decisão torna-se mais complexo quando há participação social (OCDE, 2009).
Duas perspectivas podem ser consideradas para classificar atores externos que influenciam a ética nas organizações. Para a Transparência Internacional (apud OCDE, 2009), os atores são fundamentais para o “sistema nacional da ética”, que se distinguem em: legislatura; partidos políticos; comités eleitorais; instituição suprema de auditoria; judiciário; setores público e privado; compras públicas; polícia e promotoria; ouvidoria; agências anticorrupção; mídia; sociedade civil; governos locais e regionais; insituições internacionais. Para a Convenção contra Corrupção da ONU - UNCAC (2005, apud OCDE 2009), melhor que observar atores é importante dar atenção às funções para prevenir desvios como implementar ações efetivas e coordenadas que promovam a participação social no combate à corrupção, e gerir de forma adequada os negócios e o patrimônio público com prestação de contas, transparência e ética; e aumentar a disseminação de conhecimento sobre o tema.
Assim o “Modelo Ético” é composto por dois campos: o modelo de gestão da ética, que se divide em duas camadas constituídas pelos três pilares; e o contexto, subdividido em duas esferas, conforme Quadro 5(OCDE, 2009).
Quadro 5: Modelo Ético
Modelo Ético
Modelo de gestão da ética Contexto
Fundamental Complementar Contexto
Interno
Contexto Externo Instrumentos Processos Estruturas Instrumentos Processos Estruturas
Fonte: OCDE (2009, p. 10, tradução nossa).
O objetivo principal do modelo de gestão da ética é prevenir déficits na implementação da política de promoção da ética, cujas consequências são aumento do ceticismo que, por sua vez, aumenta as violações à ética. O foco desse modelo se direciona para o servidor público. Isso não significa excluir a importância dos políticos dessa perspectiva, pelo contrário. Eles representam um fator importante do contexto externo que influencia a conduta ética do servidor público. A perspectiva sistêmica adotada assume que a efetividade da gestão da ética depende mais da sinergia entre os instrumentos que dos efeitos produzidos por cada um. Assim, a combinação entre as diferentes medidas produzem efeito significativo, em que o conjunto dos efeitos é muito maior que a soma dos efeitos de cada instrumento. Mais que isso, considera-se que o sistema é aberto e integrado a um “contexto ético” global, cujo pressuposto é a coordenação dos instrumentos de gestão da ética com outros instrumentos que geram impacto na conduta ética (OCDE, 2009).
Quadro 6: Modelo de Gestão da Ética: três pilares e duas camadas
Instrumentos Processos Estruturas
Medidas Fundamentais
Códigos, regras, orientações, capacitação e recomendações para a ética, divulgação de conflito de interesses, etc.
Processo de desenvolvimento global e contínuo da ética, Processo de desenvolvimento contínuo de cada instrumento, projeto único para introduzir ou mudar instrumentos, etc.
Atores éticos, gestão.
Medidas Complementares
Ética como critério de seleção e promoção de pessoas. Aspectos éticos como procedimento de gestão de compras e contratos, inclusão da ética como ferramenta de avaliação de qualidade, etc.
Processos em gestão de pessoas, gestão de compras e contratos, gestão financeira, etc.
Gestão de pessoas, gestão de
contratos, gestão financeira, etc.
Os instrumentos de gestão da ética organizados em torno das quatro funções principais de determinar e definir, orientar, monitorar e aplicar a ética elencados nos Quadros 7 e 8, a seguir, fundamentam-se em dois princípios. Primeiro, a ênfase na necessidade de equilíbrio entre as perspectivas de gestão da ética rules-based e values-based. Esse equilíbrio deve ser alcançado no nível do “Modelo Ético” de forma global, não apenas no âmbito específico de cada instrumento tampouco com exclusividade no nível do “Modelo de gestão da ética”, ou seja, devem ser considerados tanto as camadas fundamental e complementar quanto os contextos interno e externo. Segundo, é preciso refletir a perspectiva sistêmica, de interdependência e coordenação entre os instrumentos bem como a dependência e coordenação dos elementos contextuais (OCDE, 2009).
O processo de desenvolvimento de assegurar a implementação, institucionalizar e aprimorar o “Modelo de gestão da ética” utiliza o conceito de “PDCA-cycle”, cujo pressuposto é plan, do, check, adapt – planejar, fazer, verificar e adaptar, que ajuda a superar uma série de problemas durante o processo: o desafio de ir além das promessas e planos; o desafio de dar continuidade ao sistema de gestão da ética após o entusiasmo inicial com alta prioridade; o desafio de adaptar ou reformar de forma substancial o modelo; o desafio de coordenar os múltiplos instrumentos e atividades com consistência e em estratégia global (OCDE, 2009).
Quadro 7: Classificação dos instrumentos de gestão da ética – Nível Fundamental
(continua) F u n d am en ta l F u n d am en ta d o e m r eg ra s ru le s- b a se d Determinar e definir
ética Orientar para a ética Monitorar a ética Aplicar a ética
- Análise de risco - Código de conduta - Política sobre conflito de interesses
- Política sobre brindes e presentes - Procedimentos sobre afastamentos - Medidas estruturais - Capacitação ética fundamentada em regras. - Juramento, assinatura de “Declaração ética”. - Orientação; aconselhamento - Política de denúncia - Política de reclamações - Inspeções - Testes de ética - Sistema de alerta prévio - Registro sistemático de reclamações e investigações - Pesquisas de medida de violações e clima organizacional Sanções formais Procedimentos para lidar com desvios éticos
Quadro 7: Classificação dos instrumentos de gestão da ética – Nível Fundamental (conclusão) F u n d am en ta l F u n d am en ta d o e m v al o re s va lu es -b a se d
Análise dos dilemas éticos Consultas a membros e colaboradores Código de ética Conjunto de padrões não escritos - Capacitação ética fundamentada em valores - Integração da ética no discurso (divulgar a política de promoação da ética nos canais de comuniação interno e externo)
- Conduta exemplar dos dirigentes
- Treinamento e aconselhamento para a ética
Medidas de pesquisa sobre dilemas éticos
Sondagens informais sobre dilemas éticos e questões entre membros
Sanções informais
Fonte: OCDE (2009, p. 28, tradução nossa).
Quadro 8: Classificação dos instrumentos de gestão da ética – Nível Complementar
C o m p le m en ta r
Determinar e definir ética Orientar para a ética Monitorar a ética Aplicar a ética - Aplicar justiça como recompensa e sistema de
promoção.
- Procedimentos apropriados para aquisição, contratos administrativos e pagamentos.
- Medidas de administração de pessoal (ética com critério de seleção, avaliação e promoção na carreira). - Medidas de administração financeira (double-key, controle).
- Medidas de administração da informação (proteção automática da base de dados).
- Medidas de administração da qualidade (revisão das ferramentas de avaliação da qualidade).
Controle e auditoria interna
Controle e auditoria externa
Fonte: OCDE (2009, p. 28, tradução nossa).
O terceiro pilar do modelo refere-se aos elementos de estrutura organizacional em que são atribuídas responsabilidades. Em geral, a ênfase é dada aos “atores da ética”, pessoas, comissões e unidades, cuja principal responsabilidade é estimular e aplicar a ética na orgnaização. Contudo, essa não é uma atividade restrita a esses atores, ela é responsabilidade de todos os membros da organização. Na camada fundamental do modelo se encontram dois tipos de atores.Os dirigentes são os mais importantes, pois são capazes de moldar a conduta dos demais membros. Os “atores da ética” são aqueles que estimulam a ética em pontos específicos da organização. Na camada complementar, encontram-se atores que embora sejam essenciais para a promoção da ética, não possuem a ética como principal atividade. Nesse grupo são incluídos gestores de finanças, compras, pessoal, qualidade, informação, conforme quadro abaixo.
Quadro 9: Os principais atores na gestão da ética e respectivos impactos ideais (min. +, máx. +++) Determinar e definir ética Orientar para a ética Monitorar
a ética Aplicar a ética Atores Fundamentais Dirigentes +++ +++ +++ +++ Atores da ética +++ +++ +++ +++ Atores Complementares Administração financeira e de contratos; Administração de pessoal etc. ++ ++ ++ ++
Fonte: OCDE (2009, p. 62, tradução nossa).
O papel desempenhando pelos atores, contudo, não é por si suficiente para promover a ética. Faz-se necessário que a ética se estabeleça na estrutura organizacional, e esteja constituída no organograma. A importância disso está na possibilidade de aumentar o escopo de coordenação entre os instrumentos; em permitir a acumulação de experiência e assegurar continuidade dos processos. Além disso, possibilita formar identidade e representação simbólica. Essa estrutura pode ser feita por meio de comissões de ética, getores da ética ou coordenador da ética.O modelo proposto pela OCDE (2009) para gestão da ética em organizações públicas pode ser utilizado como modelo prescritivo para auxiliar gestores a melhorar os sistemas de gestão da ética por meio de uma série de elementos a serem considerados para desenhar o sistema.