O exercício analítico de integração dos modelos para implementação da ética na administração pública parte da noção de complementaridade no que se refere às estruturas dos modelos. Assume-se como complementar o conceito de integração das partes de um universo fenomenológico, em que cada parte representa um aspecto distinto do objeto observado. Os modelos estudados guardam características distintas, as quais, se integradas, podem refletir a perspectiva de administração pública como exercício continuo de poder político para a consecução do bem comum.
Para identificar o caráter complementar foram observados os seguintes atributos nos respectivos modelos: 1) ambiente e perspectiva de análise; 2) área de concentração; 3) valores; 4) implementação; 5) indicadores; e 6) domínio. Os seis atributos foram separados em dois grupos. O primeiro, denominado “Atributos Constitutivos”, refere-se às características de construção dos modelos. O segundo indica os fundamentos do processo de
implementação da ética em cada modelo, motivo pelo qual foi identificado como “Atributos de Exequibilidade”. A partir da identificação desses atributos foi elaborado um quadro comparativo, conforme abaixo.
Quadro 10: Quadro Comparativo dos Modelos
MODELOS
ATRIBUTOS CONSTITUTIVOS Perspectiva/
Ambiente Concentração Valores
Modelo Conceitual Benoît Girardin
Política/
Externo Decisão ética
Identidade e Diversidade; Paz e Segurança; Liberdade e Responsabilidade; Equidade; Solidariedade; Sustentabilidade.
Modelo Ético OCDE Organizacional/
Interno Gestão da ética
Justiça, transparência, abertura, eficiência e equidade nos processos organizacionais, compromisso com padrões éticos.
MODELOS ATRIBUTOS DE EXEQUIBILIDADE
Implementação Indicadores Domínio
Modelo Conceitual Benoît Girardin
Leis, políticas e instituições.
Valores cardinais:
Identidade e Diversidade; Paz e Segurança; Liberdade e Responsabilidade; Equidade; Solidariedade; Sustentabilidade. Macro temas orientadores de políticas
Modelo Ético OCDE Organizações e Instituições Instrumentos Processos Estruturas Processos, instrumentos e procedimentos; Valores e princípios norteadores da administração; contexto econômico, político, jurídico. Fonte: Elaborado pela autora a partir dos modelos de Giradin (2012) e da OCDE (2009).
O primeiro atributo considerado “Ambiente e perspectiva de análise” explicita o foco estabelecido por cada modelo analisado. Se por um lado, no Modelo Conceitual de Benoît Girardin (2012), a perspectiva é política e o ambiente é externo à organização; no Modelo Ético da OCDE (2009), a perspectiva é organizacional e o ambiente é interno à organização. Percebe-se, também, uma distinção entre os modelos no que se refere à “área de concentração”, o segundo atributo observado. Um concentrado na decisão, outro na gestão da ética. O terceiro aspecto refere-se a valores. Nesse atributo são verificadas convergências. O Modelo Conceitual de Benoît Girardin (2012) identifica cinco grupos de valores cardinais: equidade e estado de direito; responsabilidade e liberdade; solidariedade; paz e segurança; sustentabilidade; identidade e diversidade, que contemplam os valores descritos no Modelo Ético da OCDE (2009): justiça, transparência, abertura, eficiência, equidade, compromisso.
A forma de implementação, quarto atributo da análise comparativa, identifica, nos dois modelos, as instituições como elemento capaz de criar possibilidades para que a ética se estabeleça, sem excluir essa atribuição das leis, das políticas e das organizações. Com
atributos distintos, não é por acaso que os dois modelos apresentam diferentes indicadores. Enquanto o Modelo Conceitual de Benoît Girardin (2012) tem os valores cardinais como indicadores, o Modelo Ético da OCDE (2009) utiliza instrumentos, processos e estruturas. O quadro comparativo, por fim, identifica como último atributo, o domínio de análise, em que aparecem os macros temas orientadores de políticas, no modelo de Girardin (2012), e processos, instrumentos, procedimentos, valores organizacionais e contextos econômico, político e jurídico, no modelo da OCDE (2009).
A proposta de integração dos modelos a partir da noção de complementaridade torna- se possível na medida em que se adota a perspectiva de administração pública como experiência política. O pressuposto dessa vertente é a capacidade de a administração adotar valores democráticos, aperfeiçoar os instrumentos de gestão, inovar e criar possibilidades, por meio dos quais os mecanismos de controle político-administrativos asseguram os direitos sociais (KEINERT, 1994; WALDO, 1948, apud FREDERICKSON; SMITH, 2003). Mas, como nos lembra Girardin (2012), uma perspectiva ética de análise deve fundamentar-se não apenas em objetivos políticos, políticas ou decisões, mas também no processo pelo qual eles foram projetados e como são implementados. Os dilemas políticos devem ser resolvidos por meio de consulta e negociação, que possibilitam manter certo nível de consistência com relação aos grupos de valores éticos. Por essa perspectiva, a implementação resultará de prudente interpretação, trocas e convergência entre legisladores, governo e administração, grupos de interesses, empresas, associações da sociedade civil, indivíduos e fatores externos. Assim, o valor agregado de uma auditoria ética é o de aferir em que medida são produzidos equidade, responsabilidade, paz e segurança, diversidade, solidariedade e sustentabilidade (GIRARDIN, 2012).
A configuração do modelo integrado estrutura-se no Modelo Ético da OCDE (2009), em que o “Hexágono Ético” do Modelo Conceitual de Benoît Girardin (2012) se torna instrumento, cujas funções são orientar e monitorar. A integração desse instrumento configura a introdução de uma nova camada no modelo, denominada orientadora, que se agrega às camadas fundamental e complementar, cujos objetivos são: promover a ética, na camada fundamental; e moldar a conduta ética, na camada complementar (OCDE, 2009). Embora as funções de orientar e monitorar estejam presentes nas duas primeiras camadas do modelo, a possibilidade de realizá-las por meio de instrumento específico pode melhorar a qualidade da decisão ética, pois se torna possível mensurar em escala de valores cardinais a tendência da decisão no âmbito político da organização. Os resultados estimados no diagrama do
“Hexágono Ético” podem ajudar a perceber os limites das ações no que se refere aos impactos nos contextos interno e externo da organização. Assim, a aplicação do “hexágono” explicita o convencional conhecimento de que decisões conservadoras, em geral, privilegiam a responsabilidade, segurança e soberania; enquanto as liberais concentram atenção à solidariedade e equidade; e as autocráticas enfatizam segurança e soberania, em detrimento de solidariedade ou equidade.
Quadro 11: Modelo Ético Integrado
M o d el o É ti co I n te g ra d o M o d el o d e g es tã o d a ét ic a Fundamental Instrumentos
Regras Determinar e definir; Orientar; Monitorar; Aplicar.
Códigos, regras, orientações, capacitação e recomendações para a ética, divulgação de conflito de interesses, etc. Valores Processos Planejar, Implementar, Avaliar e Adaptar Processo de desenvolvi-mento global e contínuo da ética; Processo de desenvolvi-mento contínuo de cada instrumento; projeto único para introduzir ou mudar instrumentos, etc. Estruturas Atores
Fundamentais Atores éticos, gestão.
Complementar Instrumentos Determinar e definir; Orientar; Monitorar; Aplicar.
Ética como critério de seleção e promoção de pessoas; Procedimento de gestão de compras e contratos como ferramenta de avaliação de qualidade, etc. Processos Planejar, Implementar, Avaliar e Adaptar Processos em gestão de pessoas; compras e contratos; financeira, etc.
Estruturas Atores
Complementares
Gestão de pessoas; contratos; financeira, etc. M o d el o É ti co I n te g ra d o M o d el o d e g es tã o d a ét ic a Orientadora Instrumentos Orientar e Monitorar
Valores cardinais como indicadores; aplicação do “Hexágono Ético” para identificar limites de decisão ética. Processos Planejar, Implementar, Avaliar e Adaptar Processo de desenvolvi-mento global e contínuo da ética; Processos em gestão de pessoas; compras e contratos; financeira, etc.
Estruturas
Atores
Fundamentais e Complementares
Atores éticos, gestão de pessoas; contratos; financeira, etc. C o n te x to Interno Externo
Quadro 12: Modelo Ético Integrado – Classificação dos instrumentos de gestão da ética
Modelo Ético Integrado
Classificação dos instrumentos de gestão da ética
Fundamental Regras Determinar e definir Análise de risco Código de conduta
Política sobre conflito de interesses Política sobre brindes e presentes Procedimentos sobre afastamentos Medidas estruturais
Orientar
Capacitação ética fundamentada em regras; Juramento, assinatura de “Declaração ética”. Orientação; aconselhamento. Monitorar Política de denúncia Política de reclamações Inspeções Testes de ética
Sistema de alerta prévio
Registro de reclamações e investigações
Pesquisas de medida de violações e clima organizacional Aplicar Sanções formais
Procedimentos para lidar com desvios éticos
Valores
Determinar e definir
Análise dos dilemas éticos
Consultas a membros e colaboradores Código de ética
Conjunto de padrões não escritos
Orientar
Capacitação ética fundamentada em valores
Integração da ética no discurso (divulgar a política de promoação da ética nos canais de comuniação interno e externo)
Conduta exemplar dos dirigentes
Treinamento e acaonselhamento para a ética
Monitorar
Medidas de pesquisa sobre dilemas éticos
Sondagens informais sobre dilemas éticos e questões entre membros
Aplicar Sanções informais
Complementar
Determinar e definir
Aplicar justiça como recompensa e sistema de promoção Procedimentos apropriados para aquisição, contratos administrativos e pagamentos.
Medidas de administração de pessoal (ética com critério de seleção, avaliação e promoção na carreira).
Medidas de administração financeira (Double-key, controle). Medidas de administração da informação (proteção
automática da base de dados)
Medidas de administração da qualidade (revisão das ferramentas de avaliação da qualidade)
Orientar
Monitorar Controle e auditoria interna Controle e auditoria externa
Orientadora “Hexágono Ético”
Orientar Decisão ética
Monitorar Análise dos dilemas éticos
Fonte: Elaborado pela autora a partir dos modelos de Giradin (2012) e da OCDE (2009).
As perspectivas sistêmicas dos dois modelos de análise permitem a coordenação de diferentes instrumentos em um “contexto ético” global. Assim, a busca por um equilíbrio
entre as perspectivas fundamentadas em regrasou em valoresconduz à efetividade da gestão da ética, a qual depende mais da sinergia entre os instrumentos que dos efeitos produzidos por cada um (OCDE, 2009). Nesse viés de entendimento, o “Modelo integrado” assume dois grupos de indicadores. O primeiro grupo é composto pelos valores cardinais: identidade e diversidade; paz e segurança; liberdade e responsabilidade; equidade; solidariedade; sustentabilidade (GIRARDIN, 2012). O segundo configura-se com os elementos de gestão: instrumentos, processos e estruturas (OCDE, 2009).
Quadro 13: Modelo Ético Integrado – Indicadores por Camadas
M o d el o É ti co I n te g ra d o In d ic ad o re s Fundamental
Instrumentos Códigos, regras, orientações, capacitação e recomendações para a ética, divulgação de conflito de interesses, etc.
Processos
Processo de desenvolvimento global e contínuo da ética; Processo de desenvolvimento contínuo de cada instrumento; projeto único para introduzir ou mudar instrumentos, etc. Estruturas Atores éticos, gestão.
Complement ar
Instrumentos
Ética como critério de seleção e promoção de pessoas; Procedimento de gestão de compras e contratos como ferramenta de avaliação de qualidade, etc.
Processos Processos em gestão de pessoas; compras e contratos; financeira, etc.
Estruturas Gestão de pessoas; contratos; financeira, etc.
Orientadora
Instrumentos Valores cardinais como indicadores;
Processos Aplicação do “Hexágono Ético” para identificar limites de decisão ética.
Estruturas Atores éticos, gestão de pessoas; contratos; financeira, etc. Fonte: Elaborado pela autora a partir dos modelos de Giradin (2012) e da OCDE (2009).
Quadro 14: Modelo Ético Integrado – Indicadores por Valores
Indicadores
Valores Cardinais Domínio Fatores-chave
Identidade e Diversidade
Soberania Eleições; Soberania; Alianças.
Religião; Crença Liberdade; Proteção; Pluralismo.
Diversidade cultural Habilidades bilíngues; Tolerância e mudança. Paz
e Segurança
Defesa Porcentagem do PIB
Polícia Habeas Corpus; Duração da detenção legal.
Violência Crime
Liberdade e Responsabilidade
Liberdade de expressão, opinião. Acesso à informação Criatividade empreendedora
empresarial
Criação de pequenas e médias empresas; Competitividade global; Liberdade econômica.
Cidadania Criatividade social
Equidade
Disparidade econômica Índice de GINI; Mercado de trabalho; Direito dos trabalhadores
Corrupção Índice de percepção de corrupção
Liberdades civis Direito de apelação; Direito dos cidadãos; Ouvidoria.
Direitos Humanos Aplicação; Violação
Equidade de gênero Igualdade de gênero; Empoderamento econômico.
Solidariedade
Direito das minorias Direito de proteção; Ações afirmativas. Ajuda para o desenvolvimento Diversidade de padrões; Ajuda integrada. Disparidades Disparidades regionais; Migrações. Consequências da exploração de
recursos
Mudanças climáticas;
Capacidade ecológica de suporte
Sustentabilidade
Poluição Mercado de carbono: volume, resultados, troca. Biodiversidade Índice e tendência da biodiversidade
Envolvimento social Iniciativas da Agenda 21 Fonte: Elaborado pela autora a partir dos modelos de Giradin (2012) e da OCDE (2009).